对因法律规定不协调而导致的重复起诉应予受理

「案情」 2002年4月，某市居民石某某未经城市建设规划部门批准，在其住宅院内建造附属用房两间，建筑面积21.7平方米。石某某与邻居王某某原先关系暧昧，后因琐事发生矛盾，王某某遂于2003年5月向该市建设局举报石某某未经批准建造附属用房。市建设局经调查取证，认定该附属用房系违法建筑，于同年7月8日作出限期拆除的行政处罚决定，次日将处罚决定书送达给被处罚人石某某。 石某某不服行政处罚决定，于7月30日向某市人民法院提起行政诉讼。以其对主房及宅院用地在1998年已依法取得了土地使用权证书，所建造的附属用房并不影响城市建设规划为由，请求人民法院依法撤销市建设局对其所作的行政处罚决定。市建设局则以石某某起诉时已超过《中华人民共和国城市规划法》第四十二条规定的诉讼期限，请求人民法院依法驳回石某某起诉。某市人民法院经公开开庭审理查明，石某某起诉超过法定期限且无正当理由，于同年8月30日裁定驳回石某某起诉。 驳回起诉裁定送达后，石某某未上诉，但于同年9月6日向某市人民政府申请复议。某市人民政府于同年11月4日作出复议决定，维持市建设局对石某某所作的行政处罚决定。石某某对复议决定不服，因复议决定系维持原具体行政行为，故以作出原具体行政行为的市建设局为被告，于11月13日再次向某市人民法院提起行政诉讼。 「争议」 原告石某某此次起诉的事实和理由与上次起诉而被人民法院裁定驳回的事实和理由同一，显属重复起诉。因此，就原告石某某此次起诉，人民法院应否受理，有两种不同意见。 第一种意见认为，根据“一事不再理”原则，行政相对人对同一具体行政行为重复起诉的，人民法院应当裁定不予受理。已经受理的，亦无需进行实体审理，而直接裁定驳回起诉。 第二种意见认为，原告石某某对复议决定不服，在法定起诉期限内提起诉讼，人民法院应当受理。 「评析」 笔者倾向于第二种意见。其主要理由如下： 一、对重复起诉不予受理的目的是为了防止起诉人滥用诉权 重复起诉通常包括行政相对人已经向人民法院提起行政诉讼，人民法院受理后，再次向人民法院起诉；在人民法院准予撤诉后或者经人民法院裁判后，以同一事实和理由再次向人民法院起诉；针对同一事实和理由分别向不同的人民法院提起诉讼等等。这些滥用诉权的情形，不但极有可能导致就同一事实作出不同的裁判，有损人民法院审判工作的严肃性；而且将严重影响行政效率，浪费司法资源。为此，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，起诉人重复起诉的，裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉是十分必要的。 人民法院就重复起诉情形裁定不予受理或者裁定驳回起诉，是对起诉人滥用诉权的否定，通常情况下不会影响行政相对人的合法权益。然而，对某些特定情形下的重复起诉，如果不赋予行政相对人提起行政诉讼的权利，则有悖于《中华人民共和国行政诉讼法》保护公民、法人和其他组织合法权益的立法宗旨。例如：被告行政机关向原告承诺改变具体行政行为，原告信以为真向人民法院申请撤诉，但在人民法院作出准予原告撤诉后，被告行政机关食言，拒绝改变具体行政行为，原告不得已再次就原具体行政行为向人民法院提起诉讼。那么，人民法院是否受理呢？ 行政诉讼对具体行政行为进行的审查基于原告的诉讼请求而开始，也同样基于原告撤回诉讼请求的成立而终结。所以，一般来说，撤诉是原告放弃或者处分自己诉讼权利的行为，亦是导致具体诉讼法律关系消灭的诉讼活动，根据“一事不再理”原则，原告不得就准予撤诉的案件再行起诉。但是，由于行政机关承诺改变具体行政行为，原告撤诉后，行政机关又拒绝改变具体行政行为，原告是不得已再次起诉，而非滥用诉权，人民法院如果不予受理，就难以有效地监督行政机关依法行政。鉴于此，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定：已撤回起诉，无正当理由再行起诉的，裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。换言之，已撤回起诉，有正当理由再行起诉的，人民法院还是应当受理。由此可见，重复起诉，并非一律不予受理。 二、法律明确赋予行政相对人的诉讼权利不容司法剥夺 起诉权是行政相对人寻求司法救济的第一道门槛，诉权得不到依法保护，人民群众告状无门，司法就无从为民。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》虽然

规定，起诉人重复起诉的，裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。但《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”。《中华人民共和国城市规划法》第四十二条亦规定：当事人“对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉”。上述法律都明确赋予行政相对人不服复议决定向人民法院提起诉讼的权利。根据上位法的法律效力高于下位法的法律效力的法律适用原则，《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国城市规划法》的法律效力高于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。所以，司法解释的相关规定不能与法律的相关规定相抗衡，法律明确赋予行政相对人的诉讼权利不容司法剥夺。本案原告石某某对复议决定不服，在法定起诉期限内提起诉讼，人民法院应当受理。 三、导致原告重复起诉的主要原因是法律之间的规定不协调 毋庸讳言，再次受理原告石某某的起诉确有某些难以逾越的障碍。一是生效裁判的羁束。人民法院作出的裁判生效后即具有最终效力，不但对当事人和人民法院具有拘束力，而且对整个社会都具有拘束力，非经法定程序不得变更。本案某市人民法院已于8月30日裁定驳回石某某起诉，在两个月后再次受理石某某以同一事实和理由提起的诉讼，显与生效裁定的羁束力相悖。二是逻辑思维的约束。形式逻辑的基本规律要求人们的思想要有确定性和无矛盾性。遵守形式逻辑的基本规律是正确思维的必要条件。本案石某某7月30日起诉时，人民法院即以超过起诉期限为由，裁定驳回石某某起诉；对石某某在三个月后再次以同一事实和理由提起的诉讼，认为不超过起诉期限而予以受理，显然自相矛盾。因此，人民法院是否再次受理原告石某某的起诉，处于尴尬的两难境地。 法律规定复议和诉讼为选择程序时，诚然，行政相对人可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院起诉，也可以直接向人民法院起诉。但就提起诉讼作为行政相对人寻求救济的终极手段而言，只有提起诉讼的期限大于或者等于申请复议的期限时，才能使复议和诉讼顺利衔接，形成良性互动；才能避免产生因超过起诉期限被裁定不予受理或裁定驳回起诉后再申请复议，进而再次提起诉讼的情形。 其实，我国所有法律如果具体到某一部法律规定看，提起诉讼的期限都大于或者等于申请复议的期限。就本案涉及到的法律规定而言，《中华人民共和国行政诉讼法》规定的一般起诉期限为三个月，申请复议的期限为两个月；《中华人民共和国行政复议法》规定的一般申请复议期限亦为两个月；《中华人民共和国城市规划法》规定的起诉或复议期限均为十五日。 之所以出现申请复议的期限大于提起诉讼的期限是因为法律之间的规定不协调。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”。即其他法律所规定的提起诉讼的期限无论是超过三个月还是少于三个月，起诉期限应适用该特别规定。而《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”。也就是说，其他法律所规定的申请复议期限超过六十日的，申请复议期限应适用该特别规定；其他法律所规定的申请复议期限少于六十日的，申请复议期限仍为六十日。所以，一旦其他法律所规定的起诉期限少于六十日，即使该法律规定的申请复议期限等于或少于起诉期限，都会出现申请复议的期限大于起诉期限的情形。 综上所述，笔者认为，重复起诉应否受理，关键要考察是否属于起诉人滥用诉权，对因法律规定不协调而导致的重复起诉应予受理。笔者同时建议，立法机关将《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的内容修改为：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。但是法律规定的起诉期限超过三个月的除外”。使其与《中华人民共和国行政复议法》的相关规定协调一致。