国家账本2020:45万亿怎么花?财政制度怎么建?财税改革怎么变?
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发布时间：2022-04-23 07:09
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时间：2022-06-17 07:05
摘要：2020年，是我国全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，是“三大攻坚战”决胜年，尤其经历了众志成城抗击疫情的数月，新形势下楼市怎么定调，企业怎么发力，区域与城市如何发展，这次*行业代表委员将带来什么提案议案？全国*被赋予众多期待。
新冠疫情下的2020年预算报告比往年增加了许多不一样的内容：发行抗疫特别国债1万亿元，专项债额度达3.75万亿元，赤字率突破3%，拟按3.6％以上安排，额度高达37600亿元……
这是5月22日*《*工作报告》中一些关键的数字，同时《*工作报告》还提出积极的财政*要更加积极有为，财政赤字规模比去年增加1万亿元。如果加上抗疫特别国债，今年会有两万亿元的特需资金存在。这些资金将全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层，这些资金将主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。
这些只是中国2020年财政支出的一部分，按照2019年*和地方预算执行情况与2020年*和地方预算草案（下称，预算报告）的数据，汇总*和地方预算，全国一般公共预算收入180270亿元，加上调入资金及使用结转结余29980亿元，收入总量为210250亿元。全国一般公共预算支出247850亿元（含*预备费500亿元），赤字37600亿元，比2019年增加10000亿元。
另外，全国*性基金收入总量为129126亿。全国*性基金预算支出126123亿元，全国国有资本经营预算支出2614亿元，全国社会保险基金支出82284亿元。这意味着2020年整个财政收入“四本账”预算支出达到45万亿元以上。如此庞大的财政支出，将会进入哪些方向？特别国债专项债赤字一共超过8万亿的支出，对经济将会有哪些影响？
2020年的国家账本不仅仅体现了预算的收入支出，按照财税改革的进度，2020年将会是基本建立现代财政制度的一年，财税改革将会有哪些变化？
社科院财经战略研究院研究员杨志勇对经济观察报表示，通过*工作报告看出，今年财政*要求还是要有力度，同时保证财政可持续性。今年预算中的赤字率首次超过3%，新增的赤字部分和抗疫特别国债都划拨给了地方财政，这说明*对地方财政运行的状况非常重视。“六保”中提出的保基层运转，民生都是通过地方*来保证，但地方*的收入可支配财力问题以及发展问题正引起*层面更多关注。
国泰君安证券首席宏观分析师高瑞东认为，今年赤字率拟按3.6%以上安排，同时发行1万亿元抗疫特别国债，拟安排专项债3.75万亿元，既是疫情冲击特殊形势下的现实需要，也是维护经济发展和社会稳定大局的重要保证。
收支情况
与往年一样，2020年的中国财政预算依然分为“四本账”。在1997年之前，中国*只有一般公共预算这一个账本，当年13项*性基金被纳入预算，*账本变为两个。2007年，国有资本经营预算单独编制，预算报告拥有了三个账本。
四个账本的分配模式从2014年开始固定，并形成了现在的局面。所谓四个账本主要包括一般公共预算、*性基金预算、国有资本经营预算和全国社会保险基金预算四个部分。简言之，“四个账本”的主干分别涉及税收和非税收入、土地资产、央企资产和*社保资金。
2020年的预算四本账的收入共有420637.99亿元，分别是全国一般公共预算的210250亿元，全国*性基金收入总量为129126亿元，全国国有资本经营预算收入3984.99亿元，全国社会保险基金收入77287亿元。
而预算四本账的支出达到45万亿之多，其中全国一般公共预算支出247850亿元（(含*预备费500亿元），全国*性基金预算支出126123亿元，全国国有资本经营预算支出2614亿元，全国社会保险基金支出82284亿元。
5月22日，财政部*刘昆在“*通道”回答媒体提问时表示：今年受疫情影响，财政收入将会下降，我们建议将赤字率提高到3.6%以上，比去年提高0.8个百分点，增加了1万亿元的财政资金。*财政还将发行1万亿元的抗疫特别国债，从国有资本经营预算等方面调入了近万亿元的资金。此外，还将增加地方*专项债券规模1.6万亿元。
对于现在地方财政的情况，刘昆预计减收增支的规模在8000亿到9000亿元，一些地方保基本民生、保工资、保运转面临较大的压力。前几个月，*财政已经加快了对地方财政转移支付资金的下拨速度，同时提高了地方财政资金留用比例，缓解了地方财政的困难。从总体上看，地方财政的运行是正常的、稳定的。
中国*大学财税法研究中心主任施正文认为，在预算四本账中最主要关注的是一般公共预算和*性基金预算，*性基金预算涉及专项债，怎么使用，如何还本付息，是否有债务风险？一般公共预算关注的是民生问题。“社保预算，因为疫情而有减征和免征的问题，使得社保在2020年收入可能会面临一些问题，同时因为社保支出是刚性支出，所以要解决社保可持续的问题。至于国资预算因为规模小，不是关注的重点。”施正文表示。
积极财政
面对疫情和经济下行压力带来的冲击，2020年的财政*会更加积极有为。2020年5月14日，财政部网站公布了刘昆的署名文章《积极的财政*要更加积极有为》，指出积极的财政*更加积极有为，通过适当提高赤字率、发行抗疫特别国债、增加地方*专项债券规模、巩固和拓展减税降费成效等。
今年《*工作报告》中随后表示，积极的财政*要更加积极有为。今年赤字率拟按3.6％以上安排,财政赤字规模比去年增加1万亿元,同时发行1万亿元抗疫特别国债。今年拟安排地方*专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，提高专项债券可用作项目资本金的比例，*预算内投资安排6000亿元。
*在扩大财政支出的同时，也在优化支出。《*工作报告》也提出要大力优化财政支出结构，基本民生支出只增不减,重点领域支出要切实保障，一般性支出要坚决压减,严禁新建楼堂馆所，严禁铺张浪费。各级*必须真正过紧日子，**要带头，*本级支出安排负增长，其中非急需非刚性支出压减50%以上。
武汉大学经济与管理学院教授刘穷志表示，对严峻的经济形势，财政*是应对当前疫情的主要*选择，其特征是直接、迅速，无疑是应对疫情最有效的**，表明*保民生和恢复经济的果断和决心。今年的财政*从三个方面出手：收入*（减税，新增减税降费约5000亿元）、支出*（增支，瞄准新基建，*预算内投资安排6000亿元）和债务*（发债），形成一个体系，是一套组合拳、力度空前。
刘穷志告诉记者，债务*出乎意料，赤字率达到了3.6%不仅远远超过3.0%的常规安排，更是突破学术界3.5%的心理预期。另外，专项债规模达到3.75万亿，突破学术界3.5万亿的心理预期；特别国债达到1万亿规模，接下来还有可能加大力度。
但实际上，“积极财政更加积极有为”这种说法在在此前数次的高级别会议中就有所表示。
3月27日召开***局会议指出，要加大宏观*调节和实施力度。要抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观*措施，积极的财政*要更加积极有为，稳健的货币*要更加灵活适度，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方*专项债券规模，引导贷款市场利率下行，保持流动性合理充裕。要落实好各项减税降费*，加快地方*专项债发行和使用，加紧做好重点项目前期准备和建设工作。
特别国债也是如此。特别国债是指特定时期发行，用于特殊用途，并形成特定资产的国债，它无需列入一般公共预算，而是纳入*性基金预算管理。*性基金预算的原则是“以收定支”，因此必须有受益性要求。今年年初，就有多位专家提出应该发行特别国债，比如野村证券中国首席经济学家陆挺，还有重庆市原*黄奇帆。4月17日，***局召开会议，提出积极的财政*要更加积极有为，提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方*专项债券。
在此之前，中国曾发行过两次特别国债。其一，财政部于1998年8月向四大国有独资商业银行发行2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金；其二、2007年十届全国*常委会第二十八次会议决定批准发行一万五千五百亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。
2020年的预算报告披露了特别国债的相关细节。预算报告称，抗疫特别国债是为应对新冠肺炎疫情影响，由*财政统一发行的特殊国债，不计入财政赤字，纳入国债余额限额,全部转给地方主要用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。抗疫特别国债发行规模为10000亿元,期限以10年期为主，与*国债统筹发行。抗疫特别国债利息由*财政全额负担，本金由*财政偿还3000亿元，地方财政偿还7000亿元，抗疫特别国债收支纳入*性基金预算管理。
积极财政*表现在不仅有发行特比国债，2020年的赤字率更是历史性的突破3%，今年赤字率拟按3.6％以上安排，额度为37600亿元。在*之前，已经有多位专家判断会突破3%，施正文也是其中之一。他告诉记者，当时他的预测是赤字率3.5%，原因是今年的疫情和困难的挑战是巨大的，不仅是中国，全球经济都遇到困难。“为了对冲压力，肯定要加大财政调节力度，当前财政收入受到影响，支出增加，赤字肯定要增加。”施正文说。
除了扩大财政支出，减税也是积极财政更加有为的重要组成部分。2020年*《*工作报告》中也提出加大减税降费力度，强化阶段性*与制度性安排相结合，放水养鱼，助力市场主体纾困发展。
今年继续执行下调*税率和企业养老保险费率等制度，新增减税降费约5000亿元。前期出台6月前到期的减税降费*，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费,减免小规模纳税人*,免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务*,减免民航发展基金、港口建设费,执行期限全部延长到今年年底。小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年，预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。
高瑞东告诉记者，一方面，积极财政*是关键时刻拉动总需求的重要推手。今年新冠肺炎疫情突如其来，中国经济社会发展面临前所未有的挑战，财政*需要在一揽子宏观*中发挥中流砥柱的作用。只有努力扩大总需求，才能稳住经济基本盘、兜住民生底线，为全面建成小康社会打下决定性基础。另一方面，积极财政*是为企业减负让利的重要保障，我国近年持续加大减税降费力度，2019年减税降费2.36万亿元，今年全年将为企业新增减负超过2.5万亿元。
改革
相比庞大的财政支出和一系列的减税降费*，2020年更为关注的就是财税改革。按照2014年开始的财税改革安排，今年要建立基本现代财政制度。
2014年，时任财政*楼继伟接受媒体采访时表示，按照*的部署和要求，预算管理制度改革要取得决定性进展，税制改革在立法、推进方面取得明显进展，事权和支出责任划分改革要基本达成共识，2016年基本完成深化财税*改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。
在预算报告中也提出加快财税*改革，主要内容是围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，继续深化财税*改革。施正文告诉经济观察报记者，财税改革一直在推动，只是目前进入攻坚区、关键区，财税改革中预算改革走得比较顺利，但税制改革面临一些困难，最困难的是财政*改革——也就是*与地方的*关系、收入划分。
施正文最近参与了某*部门的*间财政关系立法的课题，他在研究中发现，若是不提财权改革，怎么能保障事权划分，也就不能能履行支出责任。在之前改革中提出的支出责任与事权和财力相适应，这是支出的问题，但是收入哪里来？“所以中国需要财*，财*的核心就是*间财政关系，但是还有很长的路要走。”施正*调。
此前5月18日公布的***关于新时代加快完善社会主义市场经济*的意见中也提出，优化*间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的*和地方财政关系，形成稳定的各级*事权、支出责任和财力相适应的制度。
此外，预算报告也提出，深化国资国企改革，推动完善以管资本为主的国有资产监管*.扎实推进国有金融资本集中统一管理，逐步做实金融国有资本经营预算，基本完成划转部分国有资本充实社保基金工作。
