新型城镇化背景下广东新一轮“三旧”改造规划编制探索——以肇庆市中心城区“三旧”改造规划为例

以肇庆市中心城区“三旧”改造规划为例

摘要：扩容提质是当前城市发展的重要“议题”，随着国家新型城镇化战略的提出以及广东新一轮“三旧”改造规划的启动，新一轮“三旧”改造将成为广东新型城镇化进程中城市有机更新与扩容提质的重要抓手。以肇庆市中心城区“三旧”改造规划为例，在剖析其现状和存在问题的基础上，对新型城镇化背景下新一轮“三旧”改造规划编制方法进行了探索，以期实现经济效益、社会效益、环境效益、文化效益的协调统一。

关键词：新型城镇化；“三旧”改造；扩容提质；有机更新；存量规划 1背景

2009年2月，由国土资源部和广东省共同制订，并经国务院同意的《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案》出台，明确提出要制订扶持政策，积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造。2009年8月，国土资源部与广东省推动省部共建节约集约用地试点示范省工作，出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）等系列文件，给予广东以旧城镇、旧厂房、旧村庄改造为主的“三旧”改造政策红利，为广东化解土地资源紧缺矛盾，重塑地区活力，引导城市和产业转型升级提供有力支撑[1]。随后，广东各地按照相关政策要求，陆续开展了“三旧”改造规划工作。

2014 年 3月《国家新型城镇化规划（2014-2020）》正式发布，强调要不断提升城镇化建设的质量内涵，进一步明确了未来新型城镇化的发展方向和目标。该规划提出“按照改造更新与保护修复并重的要求，健全旧城改造机制，优化提升旧城功能”以及“加快城区老工业区搬迁改造，大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，全面改善人居环境”[2]。根据中央城镇化工作会议精神以及《广东省住房和城乡建设厅 广东省国土资源局关于开展“三旧”改造规划修编工作的通知》（粤建规函〔2014〕1972号）要求，广东各地启动了新一轮的“三旧”改造规划。由此，通过“三旧”改造以进一步挖掘和盘活存量土地，成为广东各地新型城镇化发展的新趋势和主要任务。

2肇庆市“三旧”改造基本情况 2.1“三旧”改造现状

上一轮肇庆中心城区“三旧”改造规划确定纳入中心城区的“三旧”项目有557个，总面积为1967.8公顷[1]。其中，“旧城镇”项目58个，面积为458公顷；“旧厂房”项目342个，面积为838.8公顷；“旧村庄”项目157个，面积为671公顷。至2015年6月，肇庆市中心城区已认定或实施的“三旧”项目共计36个，总面积为559.5公顷。其中，“旧城镇”项目5个，面积为20.1公顷；“旧厂房”项目21个，面积为472.4公顷；“旧村庄”项目10个，面积为67.0公顷。 2.2“三旧”改造存在的问题 （1）总体改造规模目标偏大

上一轮肇庆中心城区“三旧”改造规划未对“三旧”改造地块的适宜性进行综合评价，而将国土部门“三旧”标图建库的557个“三旧”改造地块、共约1967.8公顷用地全部纳入改造计划。但实际上，至2015年6月为止，肇庆市中心城区已认定或实施的“三旧”改造项目总面积仅559.5公顷，由此可见，上一轮“三旧”改造确定的规模目标明显偏大，与肇庆实际的“三旧”改造需求、改造潜力、经济发展

水平等不相符。

（2）改造项目类型单一

目前，肇庆已认定或实施的“三旧”改造项目类型较为单一，主要为拆除重建类项目。改造主体片面追求经济效益，将改造成本较低的旧厂房用地拆除重建开发为居住、商业等项目，只关注效益较好的居住和商业项目的独立开发，忽视了“三旧”改造用地功能的完善和公益性配套项目的合理安排，导致“三旧”改造的社会效益不高[3]。

（3）公共服务设施和基础设施不完善

改造主体为了追求更多的投资回报，在改造过程中只注重增加住宅的建筑面积，没有“以人为本”，忽视了对相应新增居住人口所需配套公共服务设施和基础设施的测算、校核，导致相关文化、教育、医疗、商业、公共绿化、供水、供电、燃气、排水等配套设施难以支撑新增居住人口的需求。 （4）文化保护与传承缺失

肇庆是国家历史文化名城，文化底蕴深厚，岭南气息浓郁，尤其是肇庆老城区具有浓郁的历史积淀。然而，其历史文化内涵在“三旧”改造过程中往往被忽视，开发主体多采用拆除重建的改造方式进行商业化开发，“建设性”破坏不断蔓延，导致原有的传统文化逐渐流失。

3肇庆市新一轮“三旧”改造规划编制探索

3.1基于需求导向的拆除重建类项目改造规模预测

为合理做好“三旧”用地的存量规划，确保人口城镇化与土地城镇化同步推进，新一轮“三旧”改造建立了市场需求导向的预测机制，使拆除重建类“三旧”改造规模与实际城市改造需求、经济发展水平等相符。从适应经济新常态发展、房地产市场需求、“三旧”改造需求等方面考虑，结合近五年中心城区房地产市场供需分析和预测、上一轮“三旧”改造年度实施规模分析、“十三五”期间城市规模目标，合理预测新一轮“三旧”改造规划拆除重建类“三旧”改造用地总量和建筑面积总量，合理、有序引导新一轮规划规划期内拆除重建类“三旧”改造项目的推进。 3.2“三旧”改造方向适宜性评价

从交通基础设施、公共服务设施、生态人文资源、土地经济四个方面对“三旧”改造方向进行综合适宜性评价（表1）。将适宜性评价得出的改造潜力与阻力区叠加后，综合得出“三旧”改造地块潜力和难度的分布。将预测的拆除重建类“三旧”改造用地总量、建筑面积总量与改造地块潜力、阻力相互比对、校核，综合确定适宜拆除重建类“三旧”改造地块的分布。 表1 “三旧”改造方向适宜性评价 3.3“三旧”改造方式

鉴于上一轮肇庆“三旧”改造规划拆除重建类存在规模偏大、全面铺开的问题，新一轮“三旧”改造规划按照“盘活存量，提高质量”的要求，以拆除重建类总量控制和分类有机更新改造为指导原则，对建筑物等客观存在实体进行改造，对各种生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境、游憩环境进行改造与延续[6]，合理确定符合肇庆实际的“三旧”改造方式（图1）。根据预测的拆除重建类“三旧”改造用地规模结合“三旧”改造方向适宜性评价得出的“三旧”改造潜力区、阻力区，选出与拆除重建类预测规模相当的“三旧”改造用地，作为拆除重建类“三旧”改造用地的最佳选择区域。将位于综合交通、公共服务相对便利、生态人文资源条件较好，但改造难度较大、难以实施拆除重建的地块划为功能改变类“三旧”改造用地。在改变部分或全部建筑使用功能，但不改变土地使用主体和使用期限的前提下，

保留建筑物原主体结构，对功能改变类进行更新改造。将位于改造潜力相对较弱（改造阻力较强）但需要进行环境整治的地块划为综合整治类“三旧”改造用地。在完善公共服务设施、市政基础设施、整治环境和建筑立面的基础上，保留建筑原主体结构和使用功能，对综合整治类进行改造。 图1 “三旧”改造方式分类图 3.4改造策略

3.4.1基于经济效益的改造策略

“三旧”改造为二、三产业互动升级、协调发展带来了新的空间机遇。第二产业的优化发展为第三产业的提升发展创造了空间，第三产业的提升壮大为第二产业的优化提供了有利条件，两者相互促进、相辅相成。

在符合城市总体规划、土地利用总体规划和产业发展政策的基础上，整合零散分布的旧厂房用地，将其用于发展先进制造业、工业设计、工业服务外包等第二产业项目，盘活使用效率低的旧厂房用地，促进产业升级，提高土地的产出效益。结合拆除重建类和功能改变类“三旧”改造地块的改造，通过用地功能更新、建筑活化利用、村居风貌改善等措施，逐步引入特色商业、休闲娱乐、文化创意、旅游餐饮等服务业功能，强化“三旧”改造对产业转型的促进作用，提高第三产业经济贡献率。

3.4.2基于社会效益的改造策略

新型城镇化规划及中央城镇化工作会议均对保障性住房、公共服务设施、市政基础设施提出了新的、更高的要求，因此在“三旧”改造存量规划中应加强保障性住房的供给、提升公共服务设施和市政基础设施的服务水平。在保障性住房不足、公共服务设施和市政基础设施不完善的片区，按“三旧”改造规划为商住用地的，可适当提高土地开发强度，并按规定配建保障性住房、完善公共服务设施和市政基础设施。第二产业集中的片区，应综合考虑不同阶层的住房和配套服务设施的需求，加强保障性住房、公共服务设施、市政基础设施的建设，促进产城融合发展。

3.4.3基于环境效益的改造策略

按照“以人为本”的原则，在优化“三旧”用地功能布局、提高改造用地效率的同时，为人们提供更多的公共活动空间，逐步改善人居环境，为开展多样性的公共活动提供载体。对拆除重建类的“三旧”改造用地，应严格控制其改造后提供公共空间的比例；对功能改变类、综合整治类“三旧”用地，应结合环境整治充分利用其零散用地，进行“插花式”建设小游园、小广场等公共空间，以实现功能优化、美化环境、提升空间品质的目的。

3.4.4基于历史文化保护传承的改造策略

遵循科学规划、严格保护的原则，注重在“三旧”改造中保护和延续历史文化遗产和传统风貌，促进“三旧”用地功能提升与历史文化遗产保护相结合。加强历史文化名城、历史文化街区等文化资源的挖掘和文化生态的整体保护，传承和弘扬优秀传统文化，推动地方特色文化发展，保存城市文化记忆。充分结合肇庆国家历史文化名城的保护要求，以及保护范围及建设控制地带，对周边的“三旧”改造用地提出整体风貌协调控制要求。 4结语

广东新一轮“三旧”改造规划的开展及实施，既给广东的城市发展带来了机遇也带来了挑战。“三旧”改造是一项政策性强、涉及面广、群众关注度高的民生工程，同时也是新型城镇化下科学利用存量土地资源、破解土地供需矛盾、改善人

居环境的重要推手。文章以肇庆中心城区为例，从“三旧”改造规模预测、改造方向适宜性评价、改造方式、改造策略等方面，对新一轮“三旧”改造规划编制方法进行分析，探索以城市有机更新和扩容提质为目标的新型城镇化发展。 参考文献：

[1] 广东省城乡规划设计研究院.肇庆市中心城区“三旧”改造规划（2010-2015）[R].广州：广东省城乡规划设计研究院，2010.

[2] 中共中央，国务院.国家新型城镇化规划（2014—2020年）[S].2014.

[3] 郭少帆，王成晖.更新进程中的深圳城市更新问题研究[J].城市与区域规划研究，2011（3）：11-13.