加快推动山东省运用PPP模式的应用分析

加快推动山东省运用PPP模式的应用分析

吴修玲

摘　要：2013年以来，全国的PPP项目进入了快速发展的阶段，山东省的PPP的发展在全国处于领先地位。作为新生事物，山东省PPP项目在具体的应用过程中还存在着部分项目不规范、地方财政支出压力大、PPP跨部门协调难、缺乏PPP专业人才等问题亟需解决，本文就如何促进PPP应用提出了相应的措施。

关键词：PPP项目　模式　政府

DOI:　10.16722/j.issn.1674-537X.2017.03.038

2013年以来，有关于PPP的一系列顶层设计逐步完成，我国形成了相对完整的PPP政策框架。全国的PPP项目进入了快速发展的阶段。截至2016年12月末，全国入库项目11260个、总投资13.5万亿元。山东省（含青岛）入库项目为1087个，位居全国第二名。从落地项目地域分布来看，山东（含

青岛）222个，占全国落地项目总数的16.4%，位居全国第一名。虽然山东省的PPP的入库项目和落地率在全国处于领先地位，但是PPP作为新生事物，在运行过程中还存在许多困难。

一、山东省运用PPP模式的现状分析（一）󰀁山东省PPP项目的规模分析

截至2016年三季度末,山东省纳入全国PPP(政府和社会资本合作)项目库的项目有1033个(不含青岛),PPP项目的数量和投资额均居全国第二位。

PPP模式有项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交5个阶段。山东省1033个项目中处于识别阶段的项目613个；处于准备阶段的项目116个；处于采购阶段的项目107个；处于执行阶段的项目197个。

从分布领域看,这些项目主要集中在市政工程、能源、交通运输、养老、教育、文化、医疗卫生、生态建设和环境保护、

（三）信用卡业务发展趋势预判

抢抓机遇，应对挑战，商业银行信用卡业务发展将主要呈现以下趋势：一是功能创新加快，由同质化向特色化发展。目标客户定位明确、特色功能突出的信用卡产品，将日益成为商业银行信用卡业务发展的重点。二是规模告别高速增长的时代，逐步进入中低速增长，甚至负增长时代。随着信用卡市场的日益成熟，卡片规模的日益壮大和IC卡成本的提升，商业银行信用卡业务将逐步由注重规模扩张向规模与效益并重的经营策略转型。三是创收能力持续提升，日益成为商业银行重要的利润增长点。随着消费金融的快速发展和信用卡业务价值创造能力的持续提升，信用卡将日益成为商业银行重要的战略业务和利润增长点。

三、商业银行信用卡业务经营转型策略

（一）调整产品结构，加快产品创新，做大做强特色产品针对大众客户消费升级需求、特定客群特色消费需求，加快产品创新，为客户提供便捷、高效、高品质的金融解决方案。借助IC卡芯片技术，在提供金融服务的基础上，加载丰富的非金融服务，持续提升客户粘性，做精做强各类特色卡种，打响信用卡业务品牌。

（二）调整收入结构，大力发展创新型信贷业务，促进收入持续增长

应对国家刷卡收单收费政策调整，收单收入持续下降的挑战，主动调整收入结构，持续加大账单分期、现金分期等传统分期信贷业务发展力度，大力发展购车、装修、留学等专项消费分期业务，打造新的收入增长点，促进收入持续增长。

（三）调整客户结构，聚焦优质客群，提供综合金融解决

方案

通过大数据分析挖掘不同客群消费习惯，针对高频消费、出境消费、高频循环等优质客群，加大营销拓展和维护力度，优化客户结构，提高户均价值创造。大力拓展优质青年客户群体，做大青年客户规模。

（四）调整商户结构，大力发展优质商户，提升消费资金承接率

加大商户维护拓展力度，重点发展龙头商户、大型商户、餐娱类资金流量大的商户，持续深化与商户的合作关系，与商户联合开展消费打折、满减、特惠专场、分期购等营销活动，吸引客户办卡用卡，提升客户粘性，提高商户综合贡献。

（五）拓展用卡场景，为客户提供随时随地的金融解决方案，打造个人客户消费金融生态圈

借力企业级信息技术系统及大数据分析，推进客户全生命周期、全业务流程、全经营要素的经营管理。整合商户、客户、系统、平台等各类资源，将金融、非金融服务延伸至各类消费场景，利用客户碎片化的时间解决各类金融需求，提升客户体验，打造个人客户消费金融生态圈。

（六）加强风险管控，确保安全健康发展

一是加强资产质量管控。加强风险防控的制度、系统和流程建设，强化营销、申请、审批、发卡、交易、贷后、催收、核销等全流程风险管控。强化资产质量考核，提升基层机构信贷风险防控意识，完善风险防控机制，培育风险防控文化。二是加强用卡安全管理。做好持卡人安全用卡教育，培育持卡人良好的用卡习惯，最大限度避免盗刷等风险案件发生。

（作者单位：中国建设银行股份有限公司河北省分行）

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片区开发、保障性安居工程、水利建设、旅游等17个领域。

从分布地域看,全省16个市(不包括青岛)均有入库的项目,实现了“市级全覆盖”。其中,数量最多的是菏泽市,为118个,投资额803亿元。

截至2016年9月末,197个PPP项目完成了合同签约，投资额1763亿元。165个PPP项目成立了项目公司,注册资金总额180亿元,投资额1255亿元。其中,社会资本方拟出资1089亿元,政府方拟出资100亿元。目前,282亿元资金已经到位,完成投资额275亿元。

（二）山东省进入财政部PPP示范项目情况分析

截止2016年底，财政部共推出三期PPP示范项目，其中，第一期PPP示范项目推出30个项目，山东省入选2项；第二期PPP示范项目推出206项，山东省入选4项；第三期PPP示范项目推出516项，山东省入选47项。

1、示范项目全省地区分布情况

山东省入选财政部示范项目共53项，其中，入选项目最多的是济宁市和青岛市，各有8项入选；枣庄市、日照市、莱芜市、滨州市各有1项入选。如图1所示。

通过数据显示，山东省PPP项目存在行业发展不平衡的问题。市政工程成为PPP项目的龙头，而文化、教育、医疗卫生类行业不占优势。不同部门积极性有差别，面临的难度也不相同。已经出台具体实施意见的行业，改革进展相对较快，但行业主管部门尚未行动或者行动较慢的领域，改革进展则相对缓慢。

二、山东省PPP模式运用中存在的问题（一）部分项目实施不规范

目前，一些项目在实施过程中出现了不规范的现象。一是借PPP名义搞融资。一些地方政府打着PPP的旗号采取明股实债、政府回购、固定回报、政府兜底等变相融资问题突出。二是刻意规避PPP的管理。一些地方认为PPP管理严、流程多、操作复杂，想方设法逃避PPP的管理，通过政府购买服务等方式变相上项目，几乎将所有的公共服务划归到政府购买服务的范围。三是不注重PPP项目的可行性研究。项目的前期准备工作不扎实，有的项目立项程序不规范；有些项目的物有所值评价报告、财政承受能力报告不严格，流于形式。

（二）地方财政支出压力大

近年来，经济呈下滑趋势，各地市财政压力普遍较大。为了促进民生项目的建设，中央及各级地方政府陆续出台了各项促进民生事业的政策，部分民生项目不断地增加财政支出的力度。部分城市基础设施建设还不完善，一些大的基础设施还亟需政府增加投资，支出压力加大，收支矛盾非常突出。PPP项目大多是盈利率比较低的，社会资本积极性不够，形成了地方政府的支出责任，极大地增加了财政支出的压力。

（三）PPP项目融资难

一是金融机构参与PPP项目的积极性不高。PPP项目的规模都比较大，投资期限长，一般为20-30年，需要长期的、大

图1　山东省各地市入选财政部PPP示范项目数量情况2、示范项目的行业分布情况

53个落地示范项目中，市政工程类项目15个，占27%；养老项目10个，占19%，生态建设和环境保护6个，占11%；交通运输项目4个，占7%；其他18个，占36%，详见图2。

规模的投资。金融机构考虑到PPP项目的不确定性和流动性，只希望参与PPP项目的一部分，不愿意全程参与PPP项目的全过程。大多数的PPP项目是盈利率较低的项目，金融机构考虑到回收资金难的问题，不愿意参与PPP项目的融资。近年来，商业银行不良贷款率激增，银行在信贷投放过程中更为谨慎，目前，商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异，较为严格。

󰀁二是民营资本参与度不高。PPP项目往往具有投资规模大、投资期限长、投资中设计参与方多、关系复杂等特点，PPP项目在实施过程中会存在许多风险。考虑到项目的高风险性，民营资本的参与度不高。

（四）PPP工作跨部门协调难

PPP项目监管部门有多个，各个部门在PPP项目实施过程中存在协调难的问题。财政部门负责建设前期的资金筹集，发改部门负责项目的立项和建设，建设和水利部门负责项目建设中的监管和后续的维护工作。各地有的项目实施机构不主动，

图2󰀁󰀁󰀁山东省入选财政部PPP示范项目行业分布情况

主要原因是认为项目采用PPP模式运作，就应该由财政部门

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来负责实施。实际上，项目的实施机构负责项目的准备、采购、监管和移交等工作，财政部门只是负责引导项目来按照PPP的模式来运作的工作。

（五）缺乏PPP专业人才

PPP项目设计领域广，实施非常复杂，在PPP的整个运行中所需的文本众多，包括资格审查文件、响应文件、评审文件、谈判文件、项目合同、实施方案、采购文件、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告等，要求从业人员具备法律、财会、金融、工程等方面的专业知识。

目前，PPP中心在山东省的各地普遍已经成立，但PPP从业人员较少，专业人才更少。而PPP项目工作是一项全新的工作、需要极强的专业知识，尤其是在PPP政策制定、项目前期的评估、政府补贴的核定、绩效评价等工作中，必须是具备专业知识的人员才能胜任。

（六）PPP项目监管环节相对滞后

PPP项目增长迅速，但是项目监管不能迅速到位，监管意识较为薄弱。一是地方政府重融资轻管理，监管意识薄弱。在PPP项目的实施中，一些地方政府忽视了提高基础设施和公共服务的质量和效率，为了缓解地方财政压力，放松监管，导致一些社会资本利用监管漏洞，骗取财政补贴。二是PPP项目涉及的部门较多，社会资本参与PPP需要到多个部门去审批，导致“重复审批”的问题，PPP项目审批决策周期长，影响了PPP项目的推进。三是绩效评价体系缺失，PPP项目大多为社会公众服务的基础设施和公共服务项目，在绩效评价中应该纳入社会公众的意见，但在实践过程中，社会公众的监督缺失，绩效评价流于形式。

三、促进山东省PPP模式应用的应对措施（一）促进PPP各部门的协调工作

各地应成立PPP协调工作领导小组，涉及项目的单位都为成员单位，明确各成员单位在PPP工作中的职责。财政部门牵头做好PPP的管理协调工作，各相关部门做好配合，实施PPP工作的立项、资金筹集、建设、后续服务等工作。各部门只有在PPP运作流程中加强协调和配合，才能保障PPP项目的成功实施。

（二）缓解地方财政支出压力的建议

一是对无法利用社会资金进行建设的公共服务项目，不应采用PPP项目来实施，可以通过增加地方政府转移支付的方式来完成，并逐步增加财政资金的支持力度，不断提高公共服务的数量和质量，提高老百姓的民生福祉；二是对于欠发达地区采取PPP项目的，上级政府要多给予财政补贴或PPP奖励性支持，以此来发挥财政资金的激励作用。

（三）关于解决PPP项目融资难的建议

一是建议政策性的贷款对PPP项目开放。目前国开行和农发行的政策性的贷款没有对PPP项目开放，有些项目在选择融资模式时，在PPP模式与政策性贷款间徘徊。二是

（作者单位：山东财经大学东方学院）

参考文献：

[1]李业雷.浅谈PPP项目推进中存在的问题及其建议——以山东省嘉祥县为例[J].财政监督,2016(10).

[2]温来成.现阶段我国PPP模式推广中的几个关键问题分析[J].会计之友,2016(06).

[3]财政部副部长史耀斌在全国财政系统PPP工作推进会上的讲话.http://news.163.com/16/1215/10/C8AQVKMK00014JB5.html，2016.12.15.

[4]中国PPP大数据之全国PPP综合信息平台项目库季报.http://money.163.com/17/0214/00/CD6OQARH002580S6.html，2017.2.14.

努力争取商业银行对PPP项目的贷款支持，目前，各商业银行对PPP项目的参与热情不高，有些银行在PPP项目的政策制定上比较苛刻，合作对象有的只选择大型的央企和国企，不愿意与社会资本合作。建议商业银行要转变观念，降低条件，扩大项目的地域和企业范围，推动PPP项目的实施。三是充分利用好PPP发展基金，财政部提出了1800亿的引导基金，山东省设立总规模为800亿元的PPP发展基金。建议财政部和山东省尽快出台基金运作办法，充分发挥基金的引导作用。

（四）加大PPP专业人才的培育力度

加大PPP专业人才的培育力度，不断提高PPP从业人员的专业知识储备和专业操作能力。加快推进联合培训机构的建立，鼓励政府部门、高校和企业建立联合培训机制。鼓励各类培训机构开展多层次的PPP人才培训力度，为高素质的PPP专业人才做好储备。鼓励各级地方政府积极进行内部机构改革，在整合自有的人才资源的基础上，建立PPP的专业人才队伍。政府部门要搭建信息平台，及时向社会公众公布PPP项目实施情况的信息，确保项目的实施过程透明、高效。

（五）加强监管力度

针对PPP监管中存在的问题，一是明确PPP参与部门的职责，增加各部门的监管意识，理顺PPP项目的操作流程，各部门在项目实施的过程中，认真做好各自应完成的工作，不推诿扯皮；二是建立科学的PPP项目的审批机制，在手续办理上，尽量的简化，各部门进行联合审批，避免重复审批，简化流程，提高效率；三是在绩效评价上，要加入社会公众评价的指标，鼓励公众进行参与，提高公共服务的质量。

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