中央与地方关系的若干思考

互　鼋ｇ鎏口■曩（ｉＬ］．４Ｎ　ＬＩ　ＧＯＮＧ　ｆ’小　Ｇ　中央与地方关系的若干思考　赵　丽　摘要：我国的中央与地方关系存在一些需要不断调适和解决的问题，如地方保护　主义严重，中央与地方政府之间权限划分欠明晰合理，以及政府的职能转　变问题，等等。因此要转变中央与地方政府职能，合理划分政府权限，建立　地方利益表达与平衡机制，完善监督和制约体制以促进中央与地方关系保　持良性动态平衡，朝着法制化、规范化方向发展。　关键词：中央政府；地方政府；集权；分权　从中华人民共和国成立到改革开放，随着社　权力又收回。在这段时期，我国的行政集权明显，　会主义市场经济体制的建立和深入发展，我国对　主要是建国时期我国依照马列理论实行了中央集　中央与地方关系进行了不断的改革和调整，时至　权的行政制度。恩格斯指出：“集权是国家的本　今日在建设全面小康社会时期中央与地方关系仍　质、国家生命的基础，……只要存在着国家，每个　需进一步调适和完善。怎样让中央政府与地方政　国家就会有自己的中央，每个公民是因为有集权　府的关系和谐发展是一个复杂问题，这之中的关　才履行自己的公民职责。”　键就是权限划分和中央地方政府的职能界定问　２．１９７８～１９９２年政策调整阶段　题，而中央与地方的权力关系是影响社会经济政　１９７８年十一届三中全会以来，中央给地方逐　治发展以及国家综合国力提升的重要问题。因此　步放权让利，主要是扩大省市地方政府的事权、财　研究中央与地方关系对我国社会主义政治稳定，　权、立法权，扩大企业自主权和大中城市管理权，　政治经济发展以及社会进步具有重要意义。　并开始重视地方利益，建立中央与省两级经济调　控体系。　一、中央与地方权力关系的历史演进　３．１９９２年以后中央与地方关系随着社会主　１．１９４９～１９７８年中央与地方关系的演进　义市场经济体制的建立而转变　中华人民共和国成立后，我国依照马克思主　随着计划经济体制向市场经济体制转变，我　义共同纲领确定了中央高度集权的单一制体制，　国的整个经济运行快速地向市场化方向转变，进　集中强化了中央的权威，实行中央对地方绝对领　入一个急剧向市场经济过渡的全面改革的历史时　导的高度的中央集权体制。经济方面，实行计划　期。所以我国的政治体制要随着适应社会经济体　经济体制，在这种经济体制下，中央实行经济集　制和社会经济生活方式的变化而发生更新变化，　权，对地方的经济控制十分严格。２０多年来，中　从而适应整个社会深刻的变革趋势。所以改革开　央对地方的经济政策也有过很多次变化调整，但　放以后，中央与地方的关系处于不断的变革和调　中央政府高度经济集权的基本格局没有变化。政　整之中，其中一条主线就是中央逐步向地方放权。　治上，中央政府实行行政集权制，中央统一掌控全　在放权的过程中很多事务没有让地方政府承担相　国各个地方政府行政职权。１９５８年“大跃进”开　应的责任，导致中央权力宏观调控的分散化。所　始后，中国开始了第二次放权，主要是下放计划管　以中央在向地方主动下放权力的同时，又加强了　理权限、企业管理权、财税管理权．但明显受“左”　宏观调控，主要表现为中央适当集中了财权，中央　倾影响带有偏激性，１９６０年进行调整时，把下放　财政实力的雄厚巩固了中央的宏观调控实力，增　强了中央的权威。　二、中央和地方政府关系上存在的问题　１．地方保护主义严重　实有效地实施。中央在权力下放方面缺乏明确统　一的具体的规定，使权力失去严格的监督和制约。　政策调整缺乏科学预见性、稳定性和一贯性，造成　中央政府与地方政府互相掣肘、互相侵权现象时　有发生。中央政府经常随意干预地方事务，地方　地方保护主义是指地方领导部门在处理全局　利益与局部利益的关系时，只考虑地方利益，不考　虑全局利益，甚至为了地方利益而牺牲全局利益。　政府不能有效履行自己的职责，地方也常有越轨　行为和“变通”做法，存在“天高皇帝远，上有政策　下有对策”的自由消极思想，在这种法律制约不　江泽民指出：“有的地方和部门的保护主义，已发　展到了严重的程度，为了他那一点个人和局部利　力的软抵抗中降低了中央权力的威信和执行力。　益甚至连犯罪的问题都敢加以保护。”地方保护　４．中央与地方权力关系理论的研究滞后　主义主要表现在：经济方面，一些地方政府不服从　大量的论文著述都只是白描式的研究，不能　中央的经济发展政策，凭借本地经济发展优势只　深人实践解决深层次的实际问题，因此还不能给　顾本地利益，在推销产品方面，对外地产品推销设　中央与地方权力关系提供规范化的理论依据。中　置关卡和阻碍。生产方面尽量不与外地合作，实　央宏观调控能力和地方服务水平还需进一步提　行本地配套生产。在政治上，地方保护主义表现　高，没有完全正确定位自身的职能角色，提升自身　为分散主义、本位主义、无政府主义，漠视中央统　各方面的能力。　一政策在本地的实行。在司法上，从地方利益出　发，扰乱司法的公正性和统一性。地方保护主义　三、调适中央与地方关系的对策　导致了中央和地方经济政治的紊乱，对市场的统　１．转变中央与地方政府职能　一和发展造成了很大的阻碍，违反了公平的竞争　我国中央地方政府长期地职能划分不清晰，　秩序，是对国家法律法规尊严的亵渎。　造成了中央和地方权限不清。其中深层次原因在　２．中央与地方政府之间权限划分欠明晰合理　于：一是政企不分；二是政府机构效率低下；三是　我国的法律没有对中央政府和地方政府各自　地方政府组成与运行方式不合理。现在我国正处　的职责范围做出有明确区分的规定。职权的划分　于转型时期，要使中央和地方关系和谐发展，必须　不是以分工式为主，而是以总量分割式为主。除　首先弄清政府在转型时期应扮演的角色，合理定　外交、国防等少数专属中央的权限外．法律赋予中　位政府职能。应该科学界定和厘清中央和地方政　央政府与地方政府的权限几乎是一致的、平行的，　府在整个国家行政体系中的地位和作用，以此来　对于各级地方政府之间的权力关系，法律也没给　确定中央和地方政府的职能和核心任务。合理界　予明确统一的界定。《中华人民共和国地方各级　定行政管理职能，中央政府侧重于宏观调控、政策　人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县　引导、政治统治、全国性事务管理职能，地方政府　级以上的地方各级政府的职权作了统一规定，但　侧重于地方性市场监管、社会管理、公共服务职　是地方各级政府之间的权限仍比较模糊。这就使　能，建立中央以决策为主和地方以服务为主的决　权力划分具有很大的变通性和不稳定性，使中央　策服务模式。　和地方政府之间的权限划分主次不分，条理不清　２．合理划分权限　晰，甚至重叠冲突。造成中央与地方有权的无职　正确合理地划分中央政府与地方政府的权限　无责，无权的有职有责，职责无法行使。　是中央与地方关系的核心和基础，可以为规范中　３．权限划分缺乏明确完善的法律规范和制度　央与地方的关系和行为提供依据。因此，研究中　设计　央与地方的关系首先必须探讨中央政府与地方政　宪法和法律条文的一些规定详细和系统度较　府权限的划分。正确划分中央与地方权限应坚持　差，使得法律在实际执行中容易出现摩擦冲突，权　合理集中与适度分权的有机结合。属于中央的权　限逾越等弊端，使中央和地方各自的职权很难切　力应该集中收权，属于地方的权力应该赋予地方　圈　蚪ｇ　圜Ｃ；ＵＡＮ　Ｌ１　ＧＯＮＧ（＇ＨＩＬＶＧ　Ｓｔ．Ｃ／　充分的自主权，让地方能够依靠国家法律、法规和　院对地方各级政府的垂直行政领导和中央主管部　宏观政策自主管理本地事务，根据当地的实际情　门对地方业务部门工作和业务的指导实现的。此　况运用权力解决当地的实际问题，从而形成既有　政治约束集中体现在中央对地方的人事罢免和行　强有力权威的中央政府，又有充满活力的高效的　政控制方面。我国宪法和其他法律已经确立了中　地方政府。中央政府与地方政府权限的划分应以　央对地方，上级对下级的法律监督审查制度，明确　在坚定维护和保证中央的权威，强化中央的调控　规定下级法律法规政策不得与上级法律法规相抵　能力的基础上，充分发挥地方的主动性和积极　触。必须强调严格遵循这一制度安排，这是协调　性，并能最大限度地减少中央和地方、地方和地方　中央与地方制度创新关系的重要保证，并在完善　之间的摩擦为“度”。　这种事后审查监督制度的基础上，建立事前审查　３．加强中央权威，扩大地方自主权，建立地方　制度。中央对地方的经济约束应通过建立财政补　利益表达与平衡机制　助制度和财政监督制度等一系列经济制度，形成　对于中国这样特殊国情的大国，加强中央的　一种中央对地方的硬性制约和推进机制，达到调　权威性是毋庸置疑的。首先，要坚决保证中央政　控地方制度目标的目的。　府政令畅通，这是维护中央权威的集中表现。其　目前我国社会处于改革的大转型时期，建立　次，要建立科学的决策机制，提高中央政府的政策　科学合理的中央与地方关系对于社会主义市场经　能力及其导向能力，促使地方主动向中央政策靠　济体制的发展和完善以及国家的民主政治建设都　拢。再次，中央应进一步完善分税制，通过财政分　是必要而且必须的，在我国中央与政府关系的合　配手段干预经济生活，制约经济全局，确保政府权　理建构方面既要反对因循守旧，故步自封，又要反　力的实现。同时必须立法抵制阻止地方保护主　对照搬外国经验或急躁冒进，应该以辨证审慎的　义，地方保护主义是中央与地方关系正常化过程　态度结合我国实际国情，并借鉴外国的成功经验，　中的巨大障碍，也是危及中央权威的主要因素。　依照法律，采取具体制度创新的方式探索和构建　另外从利益分配角度来看，随着市场经济的发展，　合理和谐的中央政府与地方政府之间的关系。　地方利益日渐凸显出来，中央必须建立畅通的自　下而上的利益表达机制，提高政治制度化水平，使　参考文献：　・　地方的利益诉求能及时、全面、正确地反映给政策　［１］马克思恩格斯全集［Ｍ］．北京：人民出版社，１９８２．　制定中心，制定政策时要照顾考虑地方各个阶层　［２］夏海．中央与地方关系之理论与实践的思考［Ｊ］．中　的利益。　国机构，１９９６，（１）：２６．　４．建立和完善监督和制约体制　［３］王雅芬．论中央与地方关系的和谐发展［Ｊ］．辽宁工学　在中央与地方分权合作体制下，如果对地方　院学报，２００７，（１）：１５—１８．　［４］潘小娟．中央与地方关系的若干思考［Ｊ］．政治学研　权力的监督和制约不力，则存在着地方和基层权　究，１９９７，（３）：８一】０．　力被滥用的危险。加强中央对地方的监督，完善　（作者单位：上海师范大学法政学院）　监督和制约机制是调适中央与地方权力关系的保　（责任编校：王彩红，陈强）　证。我国的行政体系是一个金字塔形，中央对地　方的政治约束即行政控制，主要是通过中央国务　回