国内外关于环境税问题研究的文献述评——兼论我国推行环境保护税的若干重
要问题
财经政法资讯2011年第2期研究综述 国内外关于环境税问题研究的文献述评 ——
兼论我国推行环境保护税的若干重要问题 ●刘源邹正峰
环境保护税是解决环境问题的重要手段之一,长期以来,国内外学界对环境税及与
环境保护相关的税收问题进行了深入地研究.本文尝试将国内外学界关于环境税领域的
相关研究进行梳理,以展示环境税研究的全貌.在我国当前经济转轨时期的特殊经济和
社会背景下,环境保护税改革需要关注我国的税制现状,并仔细审视环境保护税的目标
和功能定位以及相关税种整合,部门协调合作等若干重要问题. 一 ,引言
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环境税可溯源到上世纪20年代福利经 济学家庇古在外部性理论基础上所提出的庇 古税.但是,在我国目前的税制体系中,还没 有设置专门的环境保护税种,对环境税的研 究起步较晚.2O世纪9O年代初期,随着工业 化进程的加快和环境的持续恶化,我国税收 理论界对税制绿化问题的研究日渐深入. 2007年6月,国务院颁布的《节能减排综合 性工作方案》中的一项具体措施即为”研究开 征环境税”,至此,有关环境税的研究被提上 议事日程.同年l0月,中共十七大报告提出, 要”实行有利于科学发展的财税制度,建立健 全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制.” 2009年,温家宝总理在《政府工作报告》中明 确指出,要”毫不松懈地加强节能减排和生态 环保工作”.本文将对当前学界有关环境保护 税问题的研究文献进行述评,并对环保税改 革的几个重要问题作以探讨,以供决策参考. 二,目前国内外学界关于环境保护税研 究的文献述评
(一)国外学界关于环境保护税研究的文 献综述
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环境税理论是由英国经济学家庇古 (Pigou)在其外部性理论基础上发展而来的, 由于污染是一种典型的负外部性,庇古提出 对单位污染征收等于污染所造成的边际社会 损失的税收,即为庇古税.庇古税只是一种理 想的工具,本身很难在实践中作为政策实施, 因为它实际上隐含了一个假定——征收当局 对相关的成本和收益有完全信息,而这在现 实中几乎是不可能的.在继承庇古税收思想 的基础上,Baumol和Oates于1971年提出标 准收费法,他们分析了实践中庇古税在设计 和计算上的难度后,提出了一种能使外部性 内在化的替代方法.之后也有一些经济学家 在庇古税的基础上提出了自己的设计方案. 在20世纪后半叶,随着全球生态环境的 55
研究综述财经政法资讯2011年第2期 恶化,环境保护税问题受到西方国家的普遍 关注,并成为资源与环境经济学以及公共经 济学的研究热点.OECD国家在1972年就提 出了着名的”污染者付费原~1](PolluterPays Principle,简称即PPP原则)”,并以此制定和
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实施了一系列的绿色税收政策.1990年, Tietenberg(1991)就减污静态成本进行了实 证研究,其研究结果表明,与命令控制手段相 比,绿色税收会产生较强的刺激.1992年, StephenSmith在{Taxationandthe
Environment}--文中较系统地对绿色税收的 政策目标,绿色税收分类及其作用原理进行 了阐述,并将有关绿色税收效应的实证分析 成果加以总结和评述.
早期对庇古税的研究忽略了绿色税收在 财政收入上的影响,近年来有学者开始关注 这方面的问题,Beovenberg和Goulder(1995) 通过一般均衡分析研究曾指出,从收入角度 看,环境税是对要素的一种隐性征税,其效果 低于直接对劳动力征税,因此,在财政中性的 前提下,通过环境税对劳动力进行替代,并不 能降低劳动力的税负,甚至有可能会提高劳 动力税负.随着绿色税收的研究视角逐渐转 向宏观层面,”双重红利”(doubledividend) 进入经济学家的视野.”双重红利”观点最初 出现在1967年Tullock对水资源研究的命题 中,他第一次建议减免以前已存在的以收人
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为动机的税收,通过绿色税收来弥补,改善环 境并且降低税收体制所产生的福利成本.真 正对绿色税收”双重红利”的研究最早开始于 Sandmo于1975年所发表的一篇把最优税收 分析与环境问题联系起来的开创性论文, 随后关于所谓”双重红利”假说的文献逐渐增 多.这些研究认为,绿色税可以通过降低污染 活动而提高社会福利,而且可以降低税收系 统对收入,销售或者其他扭曲税种的依赖,从 而改善税收系统.但是,在现实条件下,”双重 红利”问题并不是那么简单的问题.新的研究 56
认为引入绿色税收本身将加剧既存的扭曲和 提高额外的负担,这一影响将超过削减既有 税种征收绿色税所带来的收益.因而,”双重 红利”有可能是不存在的(Goulder,l994). 有关”双重红利”的讨论也引发了经济学 者们研究绿色税收影响效应的兴趣.据 Fullerton和Metcalf(1998)的研究,”双重红 利”这一术语起源于(1991)提
出,二氧化碳税收入应被用来大幅度减少现 有税收的税率,以减少现有税收如所得税或
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资本税的福利成本,这样一种税收转移可能 以零福利成本或负福利成本获得环境收益, 这就是所谓的环境税”双重红利”.”双重红 利”效应的第一重红利为征收环境税可以保 护环境,使生态受益,另一重红利为环境税收 能够降低所得税等扭曲性税收的超额税收负 担,同时为政府带来收入用于其他社会福利, 如扩大就业等.
Bovenberg和Mooij(1994)提出了影响
“双重红利”的两项效应:第一为”收入返回作 用效应”(revenue—recyclingeffect);第二则 是”税收相互作用效应”(Ta】【一interaction effect).收入返回作用效应是指政府将绿色 税收人用以降低劳动所得税率,从而诱发劳 动供给意愿,降低工资率,达到促进就业的效 应.税收相互作用效应是指课征绿色税之后 将导致污染性商品成本提高,相对造成工资 降低,休息活动的成本降低,减少人们的工作 意愿,并减少政府税收,那么绿色税反而可能 会恶化劳工市场.绿色税收的分配效应往往 也是绿色税制改革在实践中是否可行的政治 考量依据之一(SilviaTiezzi,2005).相关实
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证研究表明,碳税等绿色税收可能具有一定 的累退性,但是这也取决于实证所采用的建 模方法,结论并不是绝对的.
学者Bosquet(2000),(2001)先后分析了 一
些研究环境税的成果后得出:在环境税实 施地区CO减少量非常明显,按短期或者长 财经政法资讯2011年第2期研究综述 期记录的就业边际收益,还有投资和消费价 格都有一定的变化.
(--)国内学界关于环境保护税研究的文 献综述
2O世纪90年代初以来,我国学术界才 开始有一些零星的文章把西方的绿色税收理 论引介到我国,主要从税制设计的角度,简要 地说明我国开征生态税收的必要性,环境保 护的初步设想等(如王金南,1994).王惠忠 (1995)在分析了我国现行税制对环境保护的 作用以及局限性的前提下,提出应适时开征 相对独立的环境保护税,并提出了具体的税 率设计和减免税优惠等设计方案.而沈满洪 (1997)认为解决环境问题不能就环境论环
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境,还要考虑体制背景和政治因素,积极推进 市场化改革,促进政府工作效率的提高,从而 提高环境经济手段如环境税的效率. 对于绿色税收的内涵,汪素芹(2001)认 为所谓绿色税收,就是为了保护环境,合理开 发利用资源,推进清洁生产,实现绿色消费而 征收的税收,绿色税收政策的理论依据在于 国际贸易中环境成本的内部化.于凌云和吴 俊培(2007)认为绿色税收指对投资于防治污 染或环境保护的纳税人进行的税收减免,或 对污染行业和污染物的使用所征收的税收, 其制度安排涉及如何利用税收杠杆保护资源 和生态环境,促进经济社会可持续发展等方 面.贾康和王桂娟(20oo)则指出,所谓环境税 制(国外文献中称为EnvironmentalTaxation. Eeo—logicalTax,Eco-taxation,GreenTax 等等),是指政府为实现特定的环境保护目 标,筹集环境保护资金,强化纳税人环境保护 行为而征收的一系列税种以及采取的各种税 收措施.环境税制的完善不能脱离我国的国 情,同时还应与税制改革的总体方向和进展 过程相协调.
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对于绿色税收的方案设计,安体富和龚 辉文(1999)认为发达国家提出的”绿化税制” 就是使整个税制体现环保要求,通过分析后 他们指出我国应完善环保税收措施,对高科 技环保技术给予税收鼓励,制定环保产业政 策,改征”排污费”为”排污税”并改由税务部 门征收.而贾康,王桂娟(2000)~指出暂时还 不应急于实行排污收费制度的”费”改”税”, 目前应重点考虑开征环境保护税,并按照”受 益者付费”的原则对具有消费行为的消费者 普遍征收以筹措公共环保资金,同时加强纳 税人的环保意识,但税率不宜过高.饶立新和 李建新(2o05)认为,我国应该确立资源环境 税为我国税制结构的第三大税类,其依据是 科学发展观和和谐社会理念在我国的确立, 而且商品劳务税,所得税,资源环境税”三大 主体税类”是生产发展,生活富裕,生态良好 “三大目标”的重要体现,此外循环经济的运 行模式”利用资源——制造商品——获取利 润”也会促成资源环境税,商品劳务税,所得 税在未来整个税制结构中三足鼎立之势. 关于绿色税收的功能定位,国外研究中
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很重要的一个方面是”双重红利”,而国内学 界对此概念的引进和发展尚未完全成熟,主 要是介绍国外的研究现状,还有一些结合了 CGE模型对我国或部分地区征收CO税和 SO:税的效应进行模拟,进而推究”双重红 利”的存在性.张雪兰,何德旭(2008)就对国 外学界关于”双重红利”的理论基础,研究分 歧,影响因素等研究进行了文献分析,并提出 了对我国绿色税制改革的政策建议.而司彦 武(2007)运用最优税收原理分析环境税经济 效应后的结论是”双重红利”假说并不成立. 但是仍主张对现有税制进行”绿色化”改造, 引进新的环境税,并进一步增强其增收力度. (三)对国内外学界研究的简要评价 国外关于绿色税收的研究经历了一个很 长的发展过程,即从庇古税有关环境负外部 性问题的解决方案,到”污染者付费”原则的 产生,再到就环境税的经济效应特别是”双重 57
研究综述财经政法资讯2011年第2期 红利”效应进行的研究,可以说已经到了较为 成熟的阶段.从国外的研究来看,绿色税收已
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不仅仅只限于改善环境,解决负外部性问题, 而在发挥潜在经济效率,减少传统经济扭曲 甚至是促进经济增长和提高劳动就业率等方 面都可能发挥一定的作用.国外学界的研究 也不再局限于外部性和公共品等传统的思 维,从微观视角发展到宏观视角,从局部均衡 发展到一般均衡,从理论研究发展到兼顾实 证研究,研究更加深入和全面.西方国家环境 财政改革的不断深入也为有关研究提供了丰 富的素材和详实的资料数据. 而国内的研究稍显落后,目前我国对环 境税的研究还局限于国外已有的研究基础, 主要在绿色税收基础理论,OECD国家环境 税实施经验的比较借鉴,现行税制的绿化程 度,绿色税收的实现机制和方案设计等方面 有一定的深入探讨.从国内的研究来看,国内 学界普遍认同可持续发展视角下的环境税, 认为我国有必要推行绿色税制改革,以实现 资源的优化配置和经济的可持续发展.只是 在具体的方案设计和推行方式等局部性的方 面存在一定分歧.国内的研究提出了在中国 推行绿色税制改革的基本思路,但是在实证
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分析上仍具有进一步深入的空间. 综合来说,国内外的研究已经到了一个 很成熟的阶段.但是国外的研究建立在发达 国家成熟的市场体制背景下,并不一定与我 国的经济政治体制以及社会环境兼容.而国 内的研究也大多建立在国外研究的基础上, 并大量借鉴国际经验,我国作为一个经济转 轨时期的社会主义市场经济国家,其制度背 景有其特殊性,需要结合我国的国情和税制 体系现状等因素来进行考究.针对当前全球 金融危机的经济大背景下,笔者将在下文就 我国的环境税重大问题作以简要的探讨. 三,新时期推行环境税改革的若干重大 问题 58
(一)环境税的目标定位及税系设计问题 我国现行税制的绿化水平较低,缺乏定 位于环境保护和资源节约而设立的专门税 种,但是一些税种的具体规定中都含有一定 的保护环境的意图.只不过受制于经济社会 发展水平等因素,这些政策的设计缺乏从环 境资源保护角度的全面考虑,因而对环境资
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源保护的作用存在局限性.从实际效果上看, 作用还十分有限,没有充分发挥应有的激励 和抑制效应.
既然是出于绿化税制的目的,又限于我 国现阶段经济转轨时期的经济社会发展状 况,贯彻绿色税制就必须通盘考虑,不能脱离 现有的税制体系,不然就是空中楼阁,缺乏现 实意义.笔者认为,实施税制绿化改革必须统 筹兼顾两个方面:一是设计独立而目标明确 的环境保护税,二是在推行环境保护税的同 时带动其他相关税种的绿化进程,实现整个 税系的协调配合.在环境保护税的目标定位 上,必须明确下面三个要求:减少污染,实现 可持续发展;筹集环境保护的资金;实现收入 的再分配和优化税制.对其他税种的改革与 优化必须考虑保护环境的因素,并兼顾与环 境保护税协调配合.在税收减免优惠政策上 也应通盘考虑,推动环境保护相关技术和产 业的发展.
(二)环境税的功能定位及征管绩效问题 通过征收环境税,政府可以为整治环境 筹措更多的资金.但是在大多数发达国家,环
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境税被定位为一种行为调节税,主要是通过 改变市场信号,鼓励有利于环境的生产和消 费行为,而不是单纯地筹集资金.在我国推进 环境税改革必须明确环境税功能的定位,应 重视其解决负外部性问题,实现”可持续”目 标的调节功能,而不能单纯以促进税收增收 的收入功能为目的.绿色税收政策以调控为 主,聚财为辅,这样才能发挥税收的经济杠杆 作用.同时可以降低其他税种的税负来抵消 财经政法资讯2011年第2期研究综述 新增环境税的扭曲,减少社会福利损失. 因此,在设计环境税制方案的时候,不能 以收入来设定考核标准,同时又必须尽量做 到应收尽收,以实现其调节的功能.环境税的 收入应专款专用,为治理污染,环境技术创新 提供一定的专项资金.方案的设计也必须考 虑到税收征管的激励机制和征管效率的问 题,使环境税真正地发挥应有的作用. (三)环境税系整合与部门协调问题 环境税的开征会涉及到大气污染,水污 染,固体废弃物污染等多个方面的问题.环境 税的征收需要配备专业人员,测试设备和计
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算设备,对环境资源的破坏程度进行度量,对 固定的排放源进行监测,若由税务机关直接 征税,操作成本太大,而且易导致税收流失. 因此,可以考虑国家税务机关与环境保护部 门,国土资源部门等多个部门间协调配合进 行.这样既可减少操作成本,又有利于形成国 家税务机关,环保部门和纳税人之间相互监 督,相互制约,依法征税的征管机制. 环境税的推行也宣告着排污费的历史使 命结束,作为在特定历史阶段对遏制环境污 染,确保综合治理起到一定作用的举措,排污 费的停征是必要的.其征收范围偏窄,征收标 准偏低,征收力度偏弱,在现阶段已不能发挥 应有的效能.但是环保部门作为多年来排污 费的征收部门以及环境治理的管理机构,在 经验上,技术上都能为税务部门提供良好的 协助.而税务部门的权威性以及税收强制性, 无偿性,固定性的特征,都使得环保税比排污 费更具调节作用,更能胜任经济高速发展下 的我国”环境卫士”的角色.环境税的专款专 用,用于环境综合治理,也给了环保部门合作 监管的激励.
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四,我国推进环境税改革的政策建议 首先,应把推进环保税与促进环保产业 的经济政策结合起来,发挥政策和制度合力. 课征环境税实质上也是将环境污染的社会成 本内部化到企业成本和市场价格中,从而对 企业和消费者行为产生影响.鼓励和推动环 保产业发展也能产生相似的效果,与环保税 合力后更能发挥应有的作用.在绿化税制的 角度上要以开征新的环境税作为核心,对现 有税种进行改造形成协调,调整税收优惠体 现绿色导向.
其次,进一步推行环境税试点,对环境税 的治理效果,对征税的成本收益进行评估.在 试点的基础上进行更多的实证分析和研究, 取得在我国推行绿色税收的真实数据.同时, 对征收环境税的实际效果进行评估,对税务 和相关部门征收环境税的成本进行分析.在 这些研究的基础上,设计更加符合我国国情 的环境税收方案.
再次,通过环境税的建设,带动相关税收 立法的完善.整合增值税,消费税,城市维护 建设税等不同税种的环保职能,避免重复征
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税,实现绿色税收矫正功能的最大化.对各税 种的有关环境保护的税收减免优惠等措施进 行更完善的整合,推动企业的技术改造和设 备的更新换代,重视税式支出即税收优惠政 策对环保领域科技研究与开发的推动作用. 复次,协调与环境保护相关各政府部门 的利益.在环境的监管上应发挥已发展成熟 的环境保护部门的作用,同时协调好其与税 务部门之间的合作,使税务部门更好更省地 征收环境税,节约征收成本,发挥国家税收的 权威性,提高企业和居民的环境保护意识.在 税权的划分上应处理好中央和地方之间的关 系,既给地方政府更好地治理环境的激励,在 专款专用约束下又能增加地方收人用于更好 地改善环境.同时我国东西部的发展不均衡, 地方政府可以结合本地区的现实差别进行调 整.中央政府进行宏观上的指导,监督地方政 府行为,避免地方税收的恶性竞争.口 参考文献: 59
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(作者单位:中南财经政法大学 财政税务学院)
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