关于财政投资评审工作的探讨与思考

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内容摘要：财政投资评审机构是依据国家法律、规定、制度，运用专业技能，从工程经济管理、财政经济管理角度出发，对财政性资金项目的概算、预算和竣工决（结）算进行审核、评价，以及对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等进行专项检查的专业机构。本文从财政投资评审职能的演变、财政投资评审的职能定位、财政投资评审的作用、财政评审存在的问题和强化财政评审管理的措施等几个方面对财政投资评审工作进行了探索与思考。

关键词：财政投资评审探讨 思考

中图分类号：F832.48 文献标识码：A 文章编号：

财政投资评审，是1994年财政部收回原委托中国人民建设银行代行基本建设资金监管职能后提出来的财政管理新概念。财政投资评审机构，依据国家法律、规定、制度，运用专业技能，从工程经济管理、财政经济管理角度出发，对财政性资金项目的概算、预算和竣工决（结）算进行审核、评价，以及对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等进行专项检查。从建国之初到1994年这段历史时期内，财政投资项目管理体制多次变化，使这项以强化财政支出预算管理、增加财政支出管理透明度为目标的管理工作，在实施过程中产生了一系列应研究和解决的事项。为了大力推进财政投资评审工作，克服现实中存在的问题，充分发挥其职能作用，作者结合从事评审管理工作的实际进行了一些探索和思考。 一 财政投资评审职能的演变

财政投资评审这项财政管理工作，是从加强对基本建设项目资金管理开始的。

（一）计划经济体制下，“财银”是一家。新中国成立之初国家投资基本建设项目，由政务院财经委员会下达基本建设投资控制数，由财政部直接拨付。由于缺乏统一规范管理，没有建立花钱报账的监

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管制度，以及经验不足，曾一度造成不少浪费和损失。1950年12月政务院决定，国家预算安排的基本建设资金，由专业银行统一办理拨款。财政部指定交通银行为办理基本建设拨款的专业银行。这种由专业银行统一管理基本建设资金的模式实行三年多以后，为了进一步强化国家基本建设投资管理，1954年9月9日，政务院决定设立中国人民建设银行。其主要职责是：办理国家用于基本建设项目的拨款结算业务；根据国家批准的信贷计划，对国营及地方国营企业办理短期贷款业务；对建设单位的项目资金运用、财务管理、成本核算，以及投资计划完成情况进行检查、监督。在管理体制上，中国人民建设总行受国家建设委员会、财政部领导；各省级的建设银行分行受中国人民建设总行及省财政厅的双重领导。在计划经济体制下，国家对财政、金融实行全面计划管理。财政投资项目资金由财政部直接管理，和由专业银行代管实质上没有什么区别。这样模式运行四年后，经济形势发生了变化，1958年建设银行又合并到财政部。之后，又经历了1962年的划出财政部，1969年并入财政部的体制变化。1977年11月28日国务院颁发《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，确定中国人民建设银行总行为部委级机构，同财政部分开。中国人民建设银行，专门办理国家基本建设的拨款、贷款业务，并决定建设银行总行由财政部和国家建委双重领导。国务院《关于整顿和加强银行的几项规定》，同时对银行业、信用、保险业也做出了具体规定。这个规定标志着我国金融业抛开建国初期建立的单一国家银行体制模式，开始走向适应市场经济的金融体系模式。

（二）经济体制改革使财政投资评审职能回归财政。1979年8月28日国务院批转国家计划委员会、国家基本建设委员会、财政部《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》提出了基本建设投资实行银行贷款的管理方式。这种管理方式反映了国民经济向市场经济过渡期的特征，扩大经济手段和经济组织的作用，有效地发挥了资金的经济效益。这种模式经过几年的试行后，国家决定从1985年起，凡是由国家预算安排的基本建设投资全部由财政拨款改为银行贷款（简称“拨改贷”）。与此同时，国家对银行信贷资金管理实行“统一计划，划分资金，实存实贷，相互融通”的原则。这些原则的出台标志着一

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个由中国人民银行、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、中国人民保险公司、中国国际信托投资公司和中国投资银行所组成的新的金融体系基本形成。在这个金融体系中，中国人民银行是中央银行，是货币发行机关；中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行，是直接办理某个方面银行业务的专业银行。随着经济体制改革的步步深入，金融机构的市场化运作，金融机构之间的业务竞争更加明显。在这样经济环境下，由财政拨付基本建设项目资金给中国人民建设银行作“贷款基金”显然有失公平。面对经济体制改革的新形势，和适应建立公共财政的客观要求，1994年9月国家财政部、中国人民建设银行联合行文，将财政基本建设投资项目的资金拨付、监管等职能，由财政部门直接管理和实施。经过几年的管理过渡阶段，全国各级财政部门设置专司财政投资评审机构，承担财政投资评审工作。

（三）现行财政投资评审的范围和内容。财政部收回财政投资评审职能后，根据财政管理的需要对评审的范围和评审内容作出了具体规定。概括起来是：财政预算资金安排的项目；政府性基金安排的项目；政府性融资安排项目的预算、评审、竣工决（结）算等，以及对使用科技三项费、技改贴息、国土资源费等财政性资金项目的专项检查。这个范围涵盖了财政项目支出中的全部工程项目支出，与原委托中国人民建设银行进行的基本建设项目资金审核的范围扩大了许多。项目评审的内容也详细、具体。包括：项目建设程度和基本建设项目管理制度执行情况；项目招标标底的合理性；项目概算、预算、竣工决（结）算；建设项目财政性资金的使用管理情况；项目概算、预算执行情况，以及与工程造价相关的其他情况。这些评审范围和内容充分反映了现阶段财政管理的要求。 二 财政投资评审的职能定位

财政投资评审发展历史说明，财政投资评审是财政职能的重要组成部分，是细化财政支出预算管理的具体措施，是财政管理规范化、法制化、科学化的重要体现。由专司财政投资评审机构承担这些职能，是有效发挥财政资金作用的最佳选择。

（一）在确定财政投资项目预算编制安排的环节提供专业支撑。

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在编制财政年度预算时期，项目建设单位，根据实际需要向财政部门申报项目计划。申报项目应当具备的条件：符合国家有关方针政策和财政资金支持的方向、范围；具体内容包括：项目的必要性、可行性、风险性的认识和分析以及应对措施。在具备条件的基础上，项目建设单位应当按照财政预算管理级次，逐级申报，不能越级上报。项目主管部门对所属单位申报的项目，择优排序汇总后，向财政业务部门申报。财政业务部门经过对项目建设单位申报项目的初审确定列入当年预算的备选项目后，将项目预算及相关资料转财政投资评审机构进行评审。财政投资评审机构对备选项目评审后，将结果报送财政业务部门。财政业务部门根据当年预算能力确定当年投资项目。 （二）在项目实施过程中专管员和评审员共同监管。财政专管员与评审机构评审人员有组织、有针对性地按工程进度及时实施现场监管。财政专管员主要监督项目支出的规模，不能随意更改投资计划；对那些确实需要变更投资计划的项目，也要多方取证，按支出要求按程序办理。评审人员要配合财政专管员把好项目规模关，监督施工单位按工程技术要求施工，按投标承诺施工，保证工程质量。强化项目施工过程监管不仅是提高工程质量的手段，也是提高资金使用效益的最佳选择。

（三）为拨付项目资金提供依据。财政拨款不是按照预算安排额度全数拨付给项目建设单位，而是依据评审机构出具的评审结果拨付。项目评审报告是项目评审结果的载体。其主要内容：一是对项目评审全过程的表述。包括项目实施的概况；评审依据的法律、规章、制度；评审程序。二是评审结果确认的过程。包括项目送审额；审增、审减额；审定额的确定；以及增减原因。三是项目资金管理和运用的情况。包括项目执行结果与预算安排的超、节情况；资金损失浪费、安全情况，以及资金效益分析。财政业务部门经过对评审结果的确认后，予以拨付项目资金。 三 财政投资评审的作用

我国实行经济体制改革至今已经三十余年，社会主义市场经济体制逐步发展完善。在改革中逐步确立了公共财政体制，广大纳税人越来越关注财政资金投入到公益事业上的力度和使用效果。财政投资评

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审是细化财政支出管理的重要措施，是满足纳税人对财政支出透明度了解的重要窗口。财政投资评审是财政预算规范化、科学化、精细化管理的重要手段，通过评审不仅节省了财政资金，还最大限度地提高了财政资金的使用效果，保障了财政资金安全。

（一）在工程建设领域发挥重要作用。财政性投资项目在工程建设领域占有很大的份额，对这些项目进行评审，最大限度地净化了工程建筑市场，有效地克服了工程招标过程中“串标、围标”现象，促进工程建设领域相关法规的实施，有效地遏制了“价格市场化”的弊端。专司财政投资项目评审机构的设立，为财政细化支出管理配备了专业人员。凡是财政预算安排的项目支出，财政融资安排的项目支出，必须由财政投资评审机构评审，按照“先评审，后招标；先评审，后拨款”的程序办理；充分显示财政投资评审在工程建设领域的作用。 （二）增强了项目建设单位对项目资金管理的自觉性。项目建设完工后，项目建设单位要按照财政投资评审机构的要求提供一系列的项目工程资料进行核验。资料不全，项目评审无法进行，未经评审就不能拨付项目资金。这些硬框框迫使项目建设单位从申请项目开始就注意项目的论证、实施过程中的质量管理、资金管理，以保证项目按时竣工，决算评审能顺利通过。

（三）促进了施工单位的法律、法规意识、质量管理意识的提高。财政投资评审机构从项目概算、预算确定阶段就开始介入项目管理中。从施工过程质量管理，以及工程费用的确定、拨付都经过财政专业评审人员。施工单位已经明确地意识到提高工程质量的重要性，不按工程项目管理约定完成项目也不能取得理想效益。在这种监管的机制面前，只有加强项目管理才能取得效益。

（四）有效地提高了财政项目支出管理水平。财政业务部门在支出管理中充分发挥财政投资评审机构人员专业化配置的优势，从项目支出编入预算，到项目支出额的确定及拨付，都依靠评审机构的评审结果。这种科学化的管理方式，克服了财政项目预算管理中存在的项目使用单位，为增加项目支出额同财政业务部门进行“讨价还价”的现象。由“双向互动”的管理方式，变为“多向互动”的专业化、规范化管理。同时，增加财政项目支出透明度，提高了资金的安全性和

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使用效益。

（五）是财政支出预算绩效评价的可靠专业技术力量。党的十三届三中全会提出建立财政支出绩效评价系统工程的要求后，全国各级财政部门都在积极探索绩效评价体系的建立和实施。建立财政支出预算绩效评价体系，需要一定的时间和相应的资源。财政投资评审机构经过十多年的发展和财政投资项目评审的锻炼，已经熟悉财经法规政策、财政支出预算管理程序，有利于开展绩效评价工作，能够站在政府的立场从投资人的角度进行考核与评价。从而避免部门利益纠葛，以及来自其它方面的干扰，评价结果更有可靠性。财政投资评审机构经历了十余年的评审实践，积累了大量数据，经过进一步分类加工整理可成为绩效评价体系的数据，使现存资料发挥更大的作用。 （六）财政投资项目评审是从源头上防止不廉洁行为发生的重要手段。财政性资金建设项目在社会建筑市场上占的比重大，这部分建设备受社会关注。在市场经济条件下，竞争普遍存在，特别是现阶段工程建设属买方市场的情况下，社会上一些经济实体为达到获利的目的，采用商业贿赂手段获得财政投资项目建设权的现象时有发生。财政部门运用专业技术手段，从工程项目概算、预算开始实行“先评审，后编制”的措施，不仅遏制了由于虚报、冒报预算造成资金闲置的现象，同时还有效地防止了商业贿赂现象的发生。财政投资评审把监管提前到预算确定阶段，从源头上预防不廉洁现象发生。 四 财政评审存在的问题

财政投资评审工作是一项新的财政管理工作，在实际运行过程中存在以下几个问题：主要是财政投资项目评审的范围还没有全面落实；评审机构编制、性质需要进一步完善等问题。

（一）财政投资评审机构性质不统一。财政部门收回基本建设项目资金管理职能后，根据财政管理的实际，对财政投资项目在评审范围上、管理方式上、管理机构上做出了具体规定。评审范围上：突破基本建设资金的范围，不仅涵盖了预算支出中行政事业单位使用财政资金的工程项目、政府融资的工程项目，还扩展到专项资金检查。评审机构上：财政投资评审由专司财政投资评审机构进行。对于机构编制、性质、规格、名称不统一。各地从1994年9月收回评审职能后，

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到2001年10月《财政投资评审暂行规定》发布过渡时间里，先后成立了财政投资评审机构。1994年厦门市成立了全国首家财政投资评审机构，接着沈阳、太原、长春等地财政局在上级财政部门的大力支持下，相继成立了财政投资评审机构；1999年5月财政部投资评审中心成立。从此“财政投资评审中心”这个机构名称逐渐通行。由于没有统一规定，一些地区的评审机构名称没有随财政部投资评审中心同步改正过来。由于名称不统一，评审机构的作用力受到影响，使人们产生了财政投资评审机构是中介机构的模糊认识。现实中财政投资评审机构与原来代行评审职能的机构、社会中介机构有着质的区别。一是主管部门不同，现行的财政投资评审机构由财政部门直接管理，而不是委托建设银行管理。二是评审项目不收项目建设单位的评审费，评审机构所需经费由财政部门拨付。三是评审项目管理方式不同，建设银行代行评审时是事后评审，而现行评审在前期就介入项目的管理工作，包括预算的初审，实施过程中的监管。四是评审项目的来源不同，现行的评审机构只评审财政性投资项目，不评审其他资金项目。 （二）规定的评审范围没有全面落实。目前送审的主要是基本建设费支出和城市维护费支出的项目。按照细化财政支出管理的要求，以及财政投资评审范围的规定，应包括所有财政性投资项目，以及专项拨款等都应纳入评审范围。

（三）事后评审的项目多，三超现象严重。由于财政专项支出管理中运用专业技术手段滞后，对项目建设单位申报的项目中高估、冒算现象控制不力。造成预算超概算，结算超预算，竣工决算超结算的项目多，一些项目形成“胡子”工程，财政资金低效运行。例如：XX市财政投资评审中心刚开始执业的第一年，项目送审额审减率高达20％。而经过运用专业技术手段加强管理后，项目送审额的审减率逐年下降。据对该评审机构前五年评审结果的统计，年平均审减率为14％，较第一年下降了六个百分点。这个事实足以说明专业手段的重要作用程度。

五 强化财政评审管理的措施

（一）从理顺财政投资评审机构的编制、性质上人手，强化管理。财政投资评审工作的开展已经在社会形成了良好的影响，人们普遍认

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为这是“阳光财政”的具体做法。为了推进财政投资评审的规范化、法制化、科学化发展，各级政府应采取相应措施解决财政投资评审机构的“编制、性质”问题，全面落实规定的评审范围，充分发挥财政投资评审的作用。

（二）地方政府出台财政投资评审管理办法，规范评审管理。财政投资评审是新分设出来的财政管理工作，由于历史原因造成财政投资管理职责不清，监管不到位的问题。地方政府应针对财政投资评审的现实，出台评审管理的办法，以推动财政评审事业的发展。 （三）在项目支出管理各个环节发挥评审作用。

（1）对纳入当年预算安排的项目实行“先评审，后编预算”的措施。财政投资评审机构的评审人员、财政专管员，共同参与项目的设计和可行性论证，确定项目预算后，以评审后的结果纳入财政预算。 （2）对即将实施的项目实行“先评审，后招标”。对项目的招标、投标文件进行评审是控制项目准确开支的重要保证。项目建设单位必须在招标发布会前把招标文件送财政主管业务部门，由业务部门转送财政投资评审机构对标底进行评审。特别是实行工程量清单计价规范后，对招标标底进行评审更为重要。

（3）对已实施的项目实行跟踪问效管理。评审人员、财政专管员要参与签订施工合同的监管。在工程项目实行清单计价规则后，工程项目单项价格一经双方确认成为“合同”，评审决（结）算时很难否定合同内容。所以，项目建设单位、施工单位双方在签署合同前，要经财政专管员、评审人员确认；同时，对那些工程质量要求高、隐蔽工程多、现场管理复杂的项目实行共同签证；对工程变更，以及对工程造价影响大、价格昂贵的材料实施共同签证；财政专管员、评审专业技术员，要与有关方面人员共同参与项目竣工图纸的签字。 （4）预算执行阶段依据评审结果拨付资金。财政投资评审机构要依法、按规、客观、公平、公正地进行评审，出具评审结论；并要对项目的财务、资金状况作出评价，为财政提供详实的信息资料。财政相关业务部门要根据评审报告审定额拨付结算、决算资金；工程项目单位以批复的结、决算作为入账的依据。

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