影响地方政府政策执行力因素及提升路径探究

现代物业・现代经济　２０１３年第１２卷第４期　Ｉ宏观热点ｌ　影响地方政府政策执行力因素及提升路径探究　诸葛晓杰　（浙江工业大学政治与公共管理学院，浙江杭州３１　００２３）　摘要：政策执行力是政府执行力也是政府能力建设的重要组成部分。然而地方政府在政策执行过程中暴露诸多问　题，造成政府信任危机，影响政府形象。因此。研究此问题具有十分重要的现实意义。本文从影响地方政府政策执　行力的诸多因素着手，结合理论框架，提出了地方政府提高政策执行力的相关路径。　关键词：政策执行力；提升路径；影响因素　中图分类号：Ｄ６２５　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７１—８０８９（２０１３）Ｏ４一Ｏ１４１—０３　一、概念界定与阐析　政策执行主体作为政策执行的直接实践者是影响政策　政策执行力，体现为法律法规、规章条例、决策决定　执行的最直接因素。它包括政策执行组织和政策执行个　等相关政策的最终执行效力，或政策被执行落实的程度及　人，其中，政策执行组织的执行能力和执行技术影响政策　发生的效力程度。“能够准确理解政策的目标及方向，并　的执行，合理完善的政策执行组织是公共政策有效执行的　通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法　重要保障，而政策执行人员是构成政策执行组织的基本元　律、制度等资源进行集中调控和使用，从而达到有效执行　素，亦是所有活动中最活跃最能动的因素。　政策，完成既定目标的政府内在能力和力量。”　莫勇波　政策工具是指政府在执行过程中所采用的执行技术、　从政府内在政治动员能力的角度来描述政策执行力，强调　手段和艺术。政策执行工具作为影响政策执行力强弱的手　政策执行力是一种内在力量。政策执行力是从各个环节中　段，对制度执行的效力产生重大影响。　抽象出来的一种内在能力和力量，是一种合力，其产生需　政策执行资源是政策执行活动能够顺利进行的必要条　要经过多个过程，需要一定的机制。政策执行力的大小直　件，是政策执行的有力保障。它包括政策资源、人力资源　接与各合力组成要素密切相关。　等，其安排的合理性影响政策执行的有效性。　政策执行环境因素是指政治、经济、文化等环境中那　二、影响政策执行力的因素　些影响政策执行的和受政策执行影响的因素。　为了更好地阐释政策执行力的影响因素，笔者从政策　政策目标群体作为政策实施过程中的直接或间接关系　执行的过程入手，运用史密斯模型，结合笔者的理解，构　人，其态度和行为很大程度上决定了该政策能否达到目　建下述政策执行过程的图示。　的。　政策执行监控是指政府执行政策的过程中，政府对社　会、社会对政府的监督和控制，是影响地方政府政策执行　力的约束性因素，是保证政策执行落到实处的有效环节，　是防止政策执行力流于形式的重要保障。　紧张　在政策出台后，执行主体选择执行工具，配置执行资　源，通过政策环境对目标群体实施影响。与此同时，目　处理　ｉ　标群体将对政策所知觉的信息通过环境因素反馈给执行主　ｉ　体。在此过程中，通过执行与反馈两个过程，可以分析政　建制　策主体有效执行公共政策的能力和效力，即政策执行力。　图１　政策执行过程图示　政策本身是影响制度执行的首要因素，一个政策是否　三、影响政策执行力的核心因素分析——执行主体　合理、明晰与稳定，决定了其是否科学可行，这是该政策　通过上述分析，笔者认为执行主体是执行政策活动的　能否有效解决社会问题和为政策对象所接受的前提。　因素和执行力量的来源，发挥着核心作用，政策执行力的　●宏观热点　现代物业・现代经济　２０１３年第１２卷第４期　经济效益、工作绩效关系以及执法人员的个人晋升问题。　赢利型经纪，是以获得实际利益为目的，视职权为谋　私利的工具。而“国家经纪人”简单地说就是通过垄断国　家政权与普通民众之间的信息交流和传导途径而获得一定　利益的组织或个人。在现代社会，基层赢利型经纪体制也　会系统地扰乱民间社会秩序，挑战道德底线，削弱互助信　任，增加官民对立。　其他一切要素都必须通过执行主体才能发挥作用。因此，　本文以执行主体为线索，探析政策出台后执行效力大打折　扣的深层原因。　（一）主体单一——多元治理主体的缺失　当前，我国政府的管理模式正从“统治”走向“治　理”，而治理则意味着除了政府，还包括其他社会机构和　行为者。在当前形势下，除了共产党和我国政府，公民、　ＮＧ０等第三部门也应该以积极主动的态度参与政策制订、　民主恳谈、制约监督等环节，从而提升政策执行力，最终　实现善治。　（三）组织文化——部门内软制度的抵制　ｌ、恶性非正式制度削弱政策执行力　非正式制度存在于行政机关内部，与硬制度方向相悖　不难看出我国政策执行主体仍较为单一，主要由政府　相关执行人员，以及执行人员所组成的组织构成。公民、　的非正式制度即为恶性非正式制度，将会削弱硬政策执行　力，即政策执行力。　在当前，由于不少行政执法人员在执法过程的取证环　ＮＧＯ等第三部门参与度不够，政策出台的透明度不高，执　行中也缺乏实质性的监督。单一执行主体条件下使执行　节陷入困境，致使部门利益无法得到满足。例如，在追　主体本身带有一种政治色彩，缺乏服务的精神。执行主体　求部门利益最大化的驱动下，为了争取获得罚款性收入，　倾向于以一种消极被动的身份出现在政策执行中，做事散　相关部门无视政策约束，转而以钓鱼执法等形式诱使公民　漫，导致政策执行力不足。　（二）利益驱动——晋升激励与金钱诱惑　上钩，利用“钓鱼执法”获取证据，在确凿的执法证据面　前，那些抱有侥幸心理的违法者往往会吃哑巴亏。正是因　１、政治锦标赛机制下干部晋升机制的激励　政府机关一把手作为政策执行者的领导，在执行政策　为钓鱼执法存在上述“优势”，在行政执法部门内部形成　了默认与允许的态势。这种与相关政策办法相违背的行政　执法部门内部非正式制度，事实上扩大了政府部门的自由　裁量权，阻碍了政策的顺利实行。　活动中发挥着核心作用。政策办法等出台违规现象仍屡禁　不止，政策执行力弱化的原因之一就是该政策办法有可能　会严重损害了政治锦标赛晋升机制下相关官员的仕途。政　治锦标赛原本是一种为了避免政府官员被固定或狭隘利益　集团的捕获而导致地区增长迟滞的管理手段，但由于对官　方面都存在着障碍，官员的绩效考核指标便在不知不觉中　２、行政执法人员个人素质良莠不齐　执法行为不仅需要依靠良好制度约束，而且需要高素　质执法队伍的保障。人的素质包含很多方面，但最重要的　作滞后，执法人员的法制观念不强，行政执法人员的工作　员的绩效考核中，定性的指标不论是在可行性还是评估性　还是人的思想道德素质。当前我国行政执法人员的培训工　成了狭隘的定量指标的考核，在考核和提拔过程中，各位　官员也仅围绕着这些定量指标展开激烈厮杀。　在我国现行的政治锦标赛机制下，多层级的职位晋升　结构意味着从基层开始的地方官员必须在官场长久地工作　和表现，而地方官员在任何一个职位上的表现都会被上级　水平不高，这对政府行政效率的提高，执法效果的实现，　法制建设的深入都将产生实质性的不利影响。　（四）制约监督——主体内外部监督不力　上级监督部门由于各种监督非正常化和监督的非专业　化，导致监督过程形式主义严重，效果不佳。上级监督　政府的组织部门所关注，成为组织人事部门评估其潜在能　力的基础。若一个部门不能完成上级规定的指标，那么作　为此部门一把手的官员势必在竞争中处于劣势，他的政治　前途可能就此中断。在执行此政策的过程中，官员们本身　就带有一种抵触情绪，所谓“上有政策，下有对策”，各　部门领导会想方设法曲解相关对他们不利的政策，从而维　护自己的利益，以获得晋升考核中的优势。　的缺失，致使行政机关有权无责，不仅破坏了行政监督体　系，更为政策执行力的式微埋下祸根。　同时，现存体制下，很多情况会出现两个监督主体，　彼此间缺乏有效的协调，甚至相互问推诿、依赖、扯皮，　导致虚监、漏监等现象的产生。同时内部的纪检监察部门　在监督过程中，由于种种原因制约，如涉及到整个部门的　利益，很难产生实质性效果。　２、基层赢利型经纪体制下以权谋私的危害　部分地方政府为了增加财政收入，寄希望于执法部门　创收，为执法部门下达创收任务。而执法单位为了完成或　超额完成政府下达的创收任务，给单位执法人员也下达创　收指标。因此，政府、行政执法部门和执法人员之间事实　上就形成了一条复杂的经济关系链，结成了一个公权力与　四、执行过程中政策执行力的提升路径　基于政策执行力不足，可以发现现有政策在一定程度　上存在漏洞，如理论研究不深入，求实对策不多，反馈评　估机制不通畅等诸多问题，亟需完善政策体系。同时伴随　着有效监督的缺乏，政策执行力建设刻不容缓。　而政策执行主体是执行政策活动的因素和执行力量的　私权力错位纠缠的利益共同体。它直接关系到执法人员的　诸葛晓杰：影响地方政府政策执行力因素及提升路径探究　宏观热点－　来源，发挥着核心作用，政策执行力的其他一切要素都必　育、业务培训、理论学习、多重监督等方式，不断更新政　须通过执行主体才能发挥作用。完善的制度与有效的监督　策执行者的观念，提高其政治业务素质、职业道德修养、　固然十分重要。能否被有效地贯彻执行是一个政策是否具　政策执行水平和实际工作经验，避免曲解政策和政策执行　有生命力的体现。针对上述原因，可以通过以下路径提升　“走样”、“变形”等。　政策执行力。　（四）完善政策执行的制约监督体系　（一）培育多元参与治理的公民社会　虽然公共精神在很大程度上依赖于公务员内在的自我　培育公民社会的力量，意味着构建政府与公民社会的　约束，但在这过程中，难免受到外界环境的影响。由此还　新型关系。从政府角度看，政府必须转变自身职能，实现　必须拓宽公共生活的空间、促进政策执行人员公共精神的　从“划桨”到“掌舵”的转变。但是，这并不代表着政府　法制化建设，推行行政问责制与监督机制。　退回无为状态；相反，政府开始着力于宏观调控和监督，　在完善政策执行过程的监督体系中，必须做到以下几　为社会提供一个可以保障各方面利益的场所，提供有效的　点：一是必须建立一套全方位的约束机制，对行政首长及　法律制度保障，帮助公民社会塑造符合时代要求的社会规　一般公务员履职的前、中、后三期有相应的责任机制与监　范和价值等。　督机制，并形成有效的多渠道的监督方式，比如人大的法　同时，通过政府购买服务，在社会上培育大量的　律监督、党和政府的监督、社会的监督等。二是赋予追究　ＮＰＯ、ＮＧＯ等社会组织，放松对社会经济事务和公民私人事　责任主体与监督主体独立的处置权，从而有效保障监督与　务的管理，更多地让公民和民间组织进行自我管理。在此　约束的力度。三是增强责任机制与监督机制的人性化。这　基础上，重塑服务意识和平等意识，从统治走向治理，实　样，公务员公共权力的行使过程就会受到监控和约束，公　现从管理型政府向服务型政府转变。　务员发扬公共精神才有良好的环境和土壤，政府政策执行　（二）建立政策之间的利益协调机制　的公共性才有良好的机制保障。　建立健全能够全面表达、有效平衡和科学调整社会利　益的利益协调机制，有利于妥善处理复杂的利益关系，　为构建社会主义和谐社会奠定基础。如前文分析中所指，　注释：　从经济理性人角度出发，政策执行人员在政策执行过程中　①莫勇波．提升地方政府政策执行力的路径选择［Ｊ］．云　会由于自身利益而削弱该政策的执行力。因而在上述情况　南行政学院学报，２００５（６）．　下，建构各政策执行人员之间以“公平”和“公正”为原　则的利益协调机制迫在眉睫。利益协调机制对于加强公共　行动主体的政策认同，促进公共行动主体的积极性有着十　参考文献：　分重要的作用。　［１］周黎安．转型中的地方政府：官员激励与治理［Ｍ］．上　具体做法如下：　海：格致出版社上海人民出版社，２００８．　１、建立政策执行人员利益引导机制，教育各政策执　［２］舒放，王克良．国家公务员制度教程（修订版）［Ｍ］．　行人员树立正确道德利益观念，正确处理各种利益关系。　北京：中国人民大学出版社，２００５．　２、建立政策执行人员利益约束机制，通过进行法律　［３］陈菊香．提升地方政府政策执行力的困境及其解蔽　制度安排来规范政策执行人员的利益追求。　［Ｊ］．理论导刊，２０１０（８）．　３、建立政策执行人员利益调节机制，通过运用政　［３］罗峰．乡村“赢利性经纪”及其抑制［Ｊ］．消费导刊，　策、法律、行政等手段缩小各方利益差距，通过对话来凝　２０１０（８）．　聚共识。　［４］吕华．论政府政策执行力提升的机制建设［Ｊ］．南昌高　（三）培育政策执行人员的公共精神　专学报，２００９，２４（６）．　“公共性”是公共政策的本质属性，“公共精神”是　［５］陶学荣．政府政策执行力与公信政府的构建［Ｊ］．江西　公共政策执行力的灵魂所在。公共精神的缺失必然会扭曲　社会科学，２００７（９）．　公共政策。因此，要切实提高地方政府的政策执行力，就　［６］陈菊香．提升地方政府政策执行力的困境及其解蔽　必须培育政策执行主体的公共精神　［Ｊ］．理论导刊，２０１０（８）．　公共精神作为一种价值取向，属于意识形态范畴。它　［７］徐江雁，王志云．地方政府公共政策执行力提升研究　不能通过某些手段强加给某人，而主要在于通过教育、　［Ｊ］．黑龙江教育学院学报，２００８（１）．　说服等方法来感化并使之自觉习得，然后成为一种自然而　［８］莫勇波．提升地方政府政策执行力的路径选择［Ｊ］．　然的思维和价值规范。在初任培训、任职培训、专门业务　云南行政学院学报，２００５（６）．　培训和在职培训中增加公共精神教育的内容。通过思想教　［９］李燕．公共治理模式下政策执行力研究［Ｄ］．２００８．