文旅融合视角下全域旅游的发展思考

文旅融合视角下全域旅游的发展思考

罗毅

(宜宾市国有资产经营有限公司，四川宜宾644002)

摘要：在中国步入经济发展新时期，大众旅游时代来临的社会背景下，全域旅游作为带动和促 进经济社会协调发展，实现旅游价值追求的新理念和新模式，将有效促进旅游从封闭的自循环向 开放的“旅游+”转变，实现旅游效益最大化，具有广阔的发展前景和强大的内生动力。积极发 展和推进全域旅游事业，促进文化和旅游融合发展，既是顺应国务院“实施健康中国战略”的政 策方向，也是新时期我国旅游发展的总体战略。针对当前国内外全域旅游的发展现状，以及相关 认识误区，提出了政策支持政府主导、明确目标共建共享、变革模式突出创新、科技联动优化服务、 渠道创新广纳资金、人才培养要素保障等6项发展建议。关键词：文旅融合；全域旅游：发展文献标识码：A

文章编号：1009-5462 (2019) 04-0014-06

的地来建设和运作，以旅游业为优势产业，实现区 域资源有机整合、产业融合(Industrial convergence) 发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社 会协调发展，是一种将区域整体作为旅游目的地发 展并实现旅游价值追求的新理念和新模式。[2]其核 心要素体现在全局性、空间性、带动性、整合性和 共享性五个方面，是一种空间、产业、要素和管理 融合的旅游发展创新成果。

改革开放伊始，中国旅游业发展迎来起步期， 旅游事业成为国家经济事业的一部分，直到1986年 国民经济“七五”计划，旅游业在国民经济的轨道 上才开始了产业化进程。最初为小旅游化模式，即 以路径旅游为中心、以景区发展为依托、以观光旅 游为核心、以旅行社为运作模式。进人到新世纪， 中国国内旅游呈现大旅游发展模式，以主要城市为 依托、以区域旅游为主线、以度假旅游和观光旅游 为核心、以散客服务体系为运行方式、以获取旅游 综合效益为目的。短短十几年时间发展，目前中国 的旅游人次总量及产值均稳居世界第一。

中国通过投资+基础设施建设的迅速推进，也 为旅游的便捷化带来良好的发展机遇。2018年底， 中国高铁营业里程达到2.9万公里，超过世界高铁总 里程的2/3,全国公路总里程达到484.65万公里，其

引言

旅游业作为当前我国的一项重要支柱产业，是 基于改革开放40年来社会全面发展的红利。在物资 生活条件不断改善的基础上，人民群众的旅游需求 及消费能力均在日益增长。据统计，2018年我国国 内旅游市场为55.4亿人次，出境游约1.5亿人次，人 均外出旅游次数达4.1次，全年旅游业贡献占GDP 总量的11.04%。同时，新时期出游方式上也发生了 结构性变化(Structural change),除了以往的跟团游, 新兴自助游已超过85%,自驾游超过60%,大众旅 游时代正在来临。群众对旅游的要求已经从最初的 数量型景点观光，扩展到追求度假、休闲、服务、 生态环境、自然景观、生活体验、宜居宜游、个性 化的旅游升级需求，更加强调旅游的空间域、产业 域、要素域和管理域完备性的“全域旅游”整体优 化。2016年7月，*总书记在考察宁夏时指出： “发展全域旅游，路子是对的，要坚持走下去。”为 推进旅游业改革创新发展指明了方向，将全域旅游 上升到前所未有的高度。m

一

、

全域旅游提出的背景与意义

“全域旅游”是指将一个区域作为完整旅游目

收稿日期：2019-11 —18

作者简介：罗毅，男，四川隆昌人，宜宾市国有资产经营有限公司国资部高级工程师。

.14.

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中，高速公路达到14.26万公里，里程规模居世界第

一

。

m旅游基础设施优化、公共服务体系日趋完善、

服务水平不断增强、带薪休假的政策落地，都促使 旅游成为生活常态和刚需，定制游、个性化旅游呈 现高速增长。在新一轮消费升级中，旅游的内涵扩 展成多样化、个性化的生活方式，并以旅游目的地 为核心，扩展外延逐步构建文旅大消费产业。在此 背景下，只有从全域整体优化旅游环境、公共服务 体系、旅游服务要素，才能顺应并有效满足人民群 众的旅游需求，切实提升广大旅游者的获得感和满 意度，全域旅游成为推进旅游转型升级和可持续发 展的必然选择。

2016年1月，原国家旅游局局长李金早在全国 旅游工作会议上提出：中国旅游要从“景点旅游” 到“全域旅游”转变。至此，“全域旅游”这个概 念开始受到大众的关注。2017年，“全域旅游”第 一次被写入政府工作报告，全域旅游实质上是继工 业化之外的另外一种发展方式，也就是“旅游化”。 2018年4月，国家文化部和国家旅游局合并，组建 文化和旅游部，文化和旅游融合发展向纵深推进。 文化成为旅游的灵魂，旅游成为文化的载体，文旅 融合将助力创造出更大的旅游发展价值。

进入新世纪，中国已经步人老龄化社会，度假 养生、旅居成为一个巨大的需求，也为全域旅游带 来了发展契机。因此在新时期，深入研究如何抓住 历史发展机遇，探索文旅融合下推进全域旅游的发 展路径，突出全域旅游是新时代我国社会经济新旧 动能转换需要的角色定位，构建文旅产业链并破解 旅游同质化，最终让更多人民群众分享旅游发展红 利（Development dividend),具有积极的现实意义和 深远的价值影响。

二、全域旅游的政策支持

2015年8月，原国家旅游局印发《关于开展“国 家全域旅游示范区”创建工作的通知》，提出“全 域旅游示范区”的6大验收标准及创建考核指标, 并承诺对创建单位实行7大优惠“政策”，是新时期 我国旅游发展的总体战略。至此，全域旅游概念上 升到国家层面。

2017年3月，国务院总理李克强在2017年政府 工作报告中提出：“完善旅游设施和服务，大力发 展乡村、休闲、全域旅游。”“落实带薪休假制度， 加强旅游交通、景区景点、自驾车营地等设施建

设，规范旅游市场秩序，迎接正在兴起的大众旅游 时代”。“全域旅游”首次写人《政府工作报告》。 2017年6月，原国家旅游局发布《全域旅游示范区 创建工作导则》，具体提出创建工作的3大方针、6 项原则、5个目标，以及需要落实的8个方面工作， 同时提出了 “旅游+”的13个发展方向，为全域旅 游示范区创建工作提供了行动指南。

2018年1月，原国家旅游局确定2018年为“美 丽中国一2018全域旅游年”，并以“全域旅游，全 新追求”为宣传口号，2月份发布的《关于进一步 做好当前旅游扶贫工作的通知》指出：发展旅游业 已成为许多贫困地区脱贫攻坚的有力抓手和重要支 撑，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，做好与乡村 振兴战略的衔接，创新和培育乡村旅游新业态，打 造乡村旅游品牌，以优质旅游、全域旅游发展要求 引领，提高旅游脱贫质量和成效。完善旅游扶贫受 益机制，激发并形成持久的内生动力，加强政策支 持和规范管理，创建政府与社会合力攻坚旅游扶贫 大格局。

2018年3月，国务院办公厅印发《关于促进全 域旅游发展的指导意见》，贯彻中央落实新发展理 念，加快旅游供给侧结构性改革，鼓励地方统筹相 关资金支持全域旅游发展，创新部门联动旅游协作 机制，营造全社会支持旅游业发展的环境氛围。强 调全社会共建共享，走全域旅游发展的新路子，推 动旅游业从门票经济向产业经济转变，从封闭的旅 游自循环向开放的“旅游+”转变，实现旅游效益 最大化。

2018年4月，文旅部发布《关于在旅游领域推 广政府和社会资本合作模式的指导意见》，提出充 分利用PPP模式的优势，增强社会资本收益预期， 提升旅游PPP项目对社会资本的吸引力，激发旅 游市场活力。重点支持旅游景区、全域旅游、乡村 旅游、旅游城镇、交通旅游、智慧旅游(Wisdom of

tourism)和健康旅游等新业态领域的项目发展。

国家发改委联合牵头印发的《2019文旅康养提 升工程实施方案》，鼓励吸纳社会资本参与，推广

PPP模式，对没有回报率或回报率极低的公益性、

基础性设施建设，发改委统筹安排中央预算内投资。 文旅康养上升至国家战略，明确了2019年中央投资 补助标准：东、中、西部地区、西藏自治区（含四 省藏区和新疆自治区南疆四地州），中央对投资补 助比例分别可达30%、60%、80%、100%。

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3.

Dec.2019

据中国旅游车船协会统计，2018年中国自驾 考核指标不科学。唯GDP考核，是最常见

游已达35亿人次，已建成自驾车旅居车营地540个, 在建近400个，自驾游客人均停留时间2.97天，显示 出自驾游已经成为国民旅游的重要组成部分。2019 年8月，国务院办公厅印发《关于进一步激发文化 和旅游消费潜力的意见》，为自驾游发展明确了方 向，9月，文旅部出台《自驾游目的地等级划分》 标准，对自驾游等级的划分、规划、政策支持、公 共服务、安全引导、应急管理等方面提出了明确要 求，旨在保障更多的优质自驾游产品供给。

2019年10月，第九届20国集团旅游部长会议在 日本北海道俱知安町举行，主题为“扩大旅游业对 《2030年可持续发展议程》的贡献”，中国在全域旅 游理念下推动乡村旅游、生态旅游发展的成效受到 世界的关注。会议通过了《20国集团旅游部长会议 宣言》，强调旅游业在就业、经济、环境保护及可 持续发展方面的贡献，倡导全球化全域旅游的交流 合作，并将创新和数字变革作为推动全球旅游发展 的增长点。

三、全域旅游的认识误区

全域旅游的概念在国内提出最早可以追溯到 2〇〇8年，一些地方开始了相关的实践与探索，直至 2015年国家提出创建“国家全域旅游示范区”，正 式拉开了全域旅游全面发展的历程。但时至今日， 仍然存在着一些认识上的误区：

1. “全域空间概念”的误读。认为全域旅游的 全域只是泛泛的全空间，并处处开花进行旅游开发。 全域旅游应从单一景点景区建设管理到创建旅游目 的地统筹发展转变，突出城乡空间发展结合、点线 面结合，是一种积极有效的开发性保护模式，强调 旅游发展与资源环境承载能力相适应，实现设施、 要素、功能在空间上的合理布局和优化配置。即区 域发展景区化，并强调区域联动，增加有效供给实 现精细高效旅游。

2. 简单拿来主义。

一

些决策者热衷于奉行简单 拿来主义，抄袭模仿盛行、“翻版”与“山寨”泛滥、 千城千村千景一面、缺乏特色、资源同质化，建设 标准化，让景区个性变得模糊，导致旅游者在不同 目的地看到雷同的人造景致。w国内旅游地区基本 条件与资源千差万别，发展全域旅游须因地制宜， 围绕符合其地域精准产业定位、资源定位，按“一 区一品”原则进行特色旅游设计，因地制宜求发展。 • 16 •

的。一些地方一味追求年游客接待人次数量、旅游 业对当地经济贡献率及新增就业贡献率指标，重形 式而轻基础、轻内容，创建及管护工作，为达标而 达标。全域旅游最终目的是宜居宜游，并感受旅游 过程的美好，有利于更好满足旅游消费需求。因此 应坚持以民为本，完善绩效考核体系，真正落实共

建共享，不仅增收，还要让旅游者感到满意，同时 强调对原住民生活的无干扰，让旅游目的地居民感 到满足和幸福。

4.

吸睛式营销。

一

些地方为了短期政绩需要，不着眼于长期发展规划，借助夸大其词的广告发布、 推介会、招商会等形式，追求短期旅游人次的数量 增长，旅游资源的引进投入缺乏持续性。全域旅游 追求的是旅游质量的提升，对人们生活品质的提升， 消费者在游玩中产生的对旅游目的地的自发意愿停 留欲望，以及重复旅游甚至推荐旅游的意愿。

5.

超负荷举债建设。借发展之名，依托政府下

属的融资平台公司，规避中央政策红线，变相形成 政府债务，进行投资与建设。旅游发展一是要因地 制宜规模适度，避免好大喜功盲目超前规划，二是 应积极争取上级配套资金，三是应注重依靠招商引 资来发展，四是要积极引导社会资金如PPP模式的 参与；五是探索发展多渠道的现代融资模式，合力 解决发展资金瓶颈问题。

6. “等靠要”的官僚主义。认为“ +旅游”就 是各部门、各行业都要主动融入大旅游布局，协助 旅游发展，从而产生依赖思维和被动思想。全域旅 游涉及社会事业的方方面面，需要政府统筹协调， 构建部门联动合作协同机制，同时作为旅游管理部 门应当主动作为，密切横向沟通及时处置跨部门管 理事项，营造齐抓共管的良性机制。

四、国内外全域旅游的发展现状

现代旅游业起源于欧美发达国家，其旅游是在

各行业发达的市场经济基础上发展起来的，旅游与

各行业自然融合，基础设施和公共服务设施配套完 善，生态环境与自然资源基础好，城乡差别、地区

差别较小，早在上个世纪就已经具有全域旅游的特 点，只是并没有由政府牵头提出全域旅游的具体概 念和评比、考核指数而已。

法国的全域旅游突出体现在都市旅游、乡村旅 游一体化发展上，特色是旅游产品的原真性与独特

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性。强调政府扶持和财政投入，例如像我们国内现 委员会专家组首次提出“全域旅游影响评价制度”， 在流行的“民宿”类的农民家庭旅馆修缮，可以得 旨在从制度创新上提升一个地区全域旅游发展水 到总投资额20%~30%的政府补助津贴。法国蔚蓝 平。8月，原国家旅游局发布的《2017全域旅游发 海岸大区的传统农渔产业门类、普罗旺斯的薰衣草 展报告》显示，共批准了500家国家全域旅游示范 种植和鲜花市场、香水小镇格拉斯的产业叠加、以 区创建单位，总面积达180万平方公里，约占全国 及戛纳电影节等顶级文旅活动的定期举办等，凸显 国土面积的19%,批准了海南、宁夏、陕西、贵州、 出法国文化艺术旅游目的地的良好形象。

山东、河北、浙江等7个省域整体为全域旅游示范 瑞士阿尔卑斯山地区，众多的旅游小镇、村落 区创建单位，指出“旅游+”发展格局初步形成。

和滑雪度假区，基于其公共交通设施体系的发达与 w2019年3月印发的《国家全域旅游示范区验收标准

高效联动，实现了全域均质化发展；意大利托斯卡 (试行)》，明确国家全域旅游示范区验收创建单位 纳大区构建以佛罗伦萨、锡耶纳和比萨为核心节点 分为省级、地级、县级3个层级，并明确了评级的8 的文化旅游廊道主题游线，引领了全域旅游体验发 项基本内容、评分细则、验收方式与复核制度。《标 展，以满足人们精神追求而具有强大的吸附效力。

准》特别强调示范区应突出改革创新，没有改革创 其他如荷兰、新西兰、西班牙、奥地利、澳大 新举措验收时将“一票否决”。

利亚等著名的旅游胜地，以纯净的生态、优美的环 2019年上半年，文化和旅游部启动了首批国家 境、风情浓郁的美丽小镇和乡村环境，成为经久不 全域旅游示范区验收认定工作，9月份共有71家创 衰的高品质旅游区。那些世界上著名的旅游目的地， 建单位被公布认定为首批国家全域旅游示范区，整 均是全域旅游发展的典范，也有着许多可以学习借 体申报通过率达74%,全国有400多个国家全域旅 鉴的宝贵经验。

游示范区县域创建单位，仅约1/6比例的县市创建成 在我们国内，很多地方已经开始了全域旅游积 功；11月份，山西获批成为全国第8个省级国家全 极实践。2008年，浙江绍兴市委市政府提出“全城 域旅游示范区创建单位。

旅游”发展战略，启动全城旅游区总体规划招标， 全城旅游与全域旅游一字之差，可以追溯为是最早 五、全域旅游的发展建议

期的概念提出，[5]四川阿坝州拥有众多独特的旅游 以旅游便利化为中心，促进旅游治理结构现代 资源：世界自然遗产地、国家级省级风景名胜区、 化，推动旅游业高质量发展，是我国旅游发展过程 国家5A级、4A级景区，加之民族人文景观、红色 中要解决的问题，全域旅游的实践为旅游发展中的 旅游线路等。作为四川旅游的重要窗口，阿坝州抓 诸多矛盾和问题找出了解决方案，进而实现旅游产 住汶川大地震灾后重建机遇，开始探索“全域景区” 业的发展与升级转型》m创建国家全域旅游示范区 建设，率先提出全域全时多元景区建设，以“拓景 仅有激情和积极性是不够的，在充分利用本地资源 扩容、增量提质”为核心，促进旅游提质增效。开 优势和特色的同时，应重点作好以下工作：

通全域旅游景区直通车，有效连接起九寨沟、黄 1.

政策支持、政府主导。在新时代发展背景下，龙、若尔盖、红原等各个高品位、多类型的景区点， 依托《关于促进全域旅游发展的指导意见》《“健康 全州全域旅游有序发展的格局走在国内前列，陕西 中国2030”规划纲要》《乡村振兴战略规划(2018 — 省突出文旅产业的战略性支柱地位，计划2019年全 2022年）》等国家政策和战略规划，落实好顶层设 省新建、改建重大文化旅游项目1300个，总投资达 计与地方配套措施的衔接，促进资源整合，推进“旅 1500亿元，江西省探索青山原形、绿水原味、文化 游+”业态多元化。m政府应积极发挥主导作用， 原真的“三原”乡村旅游发展模式，通过对古村落 专注于消除妨碍旅游产业乃至整个区域产业生产力 建筑及风貌体系进行规划、保护，以其众多的文化 成长的障碍，构建并保持区域竞争优势，促进区域 资源、独有的徽派建筑、原始乡村聚落风貌、文旅 产业经济效率提升和创新发展，让美丽乡村回得去， 融合发展的探索，多元打造促进全域旅游发展，变 让都市生活留得住。

过去的“空心村”贫困落后，到如今的游客如潮， 2.

明确目标、齐抓共管、共建共享。全域旅游

实现原乡就地增收。

以游客体验为中心，以提高游客满意度为目标，创 2017年1月，中国合作经济学会旅游合作专业

建全新的消费场景和体验，统筹城乡旅游资源和社

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5.

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会资源，实现从单一化景点、旅游中转站向优质旅 渠道创新、广纳资金。文旅产业的联动发展，

游目的地的转变，从门票经济向全域旅游经济转变, 通过发展旅游拉动全社会产业实现经济增长。旅游 融合实现由“旅游+”向“+旅游”转变，各部门 和资源由“被旅游业融合”向“主动融合旅游业” 转变。因此需要构建全域大旅游综合协调管理体制， 建立由地方主要领导负责的旅游决策协调机构，发 挥对区域旅游业统筹协调的作用，以实现部门合作、 推进产业融合。让建设方、管理方、广大游客、当 地居民共同参与到旅游经济活动中，同时健全经济 补偿制度、分享“产业红利”、突出“共建共治共 享”，发挥“综合旅游消费”带动效应对经济社会 发展的推动作用。M

3.

变革模式、突出创新。改革规划体制，推进 多规合一，改革评价体系，提升实效动能；改革建 设运营模式，发挥“旅游+”功能与“+旅游”协作, 使旅游与其他相关产业深度融合，实现“长停留、 多频次、高消费”。在重点示范、体制改革、景区 创建、平台建设等方面要有创新举措，加快特色提 炼，充分发挥区域自然人文资源优势，创建区域精 品旅游品牌。在新常态下挖掘文旅产业的消费新动 能，例如：“红色资源”“民俗文化”“山水文化”“宗 教文化”“研学旅行”“休闲康养”“文旅综合体”等, 实现文化旅游资源联动发展。11°]着力为游客打造高 品质休闲生活方式，让旅游者在这里可以找到更多 的精神层面和文化层面的社交需求。

4.

科技联动、与时俱进、优化服务。探索智慧

旅游与大数据的融合发展，实现旅游资源与多样化 市场需求的高效率对接。通过与互联网平台运营商、 在线旅行商、移动通信运营商、金融机构合作，实 施旅游二维码工程，建设集信息查询、线上导览、 在线预订、便捷支付、信息推送和公共服务于一体 的线上“总人口”。景区游玩线路可以依托互联网、 大数据、云计算、人工智能、区块链、5G与VR 技术等现代科技设备采集的信息，帮助对景区各景 点的产品特色与“冷热”程度进行分析，掌握客流 预警，优化调整游览动线，帮助游客制定个性化的 旅游线路。

大数据等先进技术是未来植人文旅产

业的重点发展方向，可有效解决目前景区旅游信息 不对称、排队等候时间长、景点忙闲不均造成的环 境不佳、旅游体验差、消费不满意、投诉反馈效果 差、综合治理能力弱等常见问题，全面优化旅游服 务体系和提升服务品质。

• 18-

需要政府推动、社会关注、企业投资、居民参与、 游客消费。主要建设投资模式包括全资自筹、合作 投资、信托投资、BOT模式等。政府与企业的PPP 项目合作模式可以较好地吸引社会资本，将政府公 共财政资本与社会资本结合在一起，拓展资金来源, 促进投资主体的多元化。政府在作好服务的同时, 要把握好宏观规划审核的职责，在项目规划之时， 就应作好招商引资工作，创新投融资体制机制，打 通多渠道发展资金融合通道。

6.

人才培养、要素保障。全域旅游在中国尚属

于新兴产业，当前在整体规划、产品设计、项目模 式、品质服务、建设运营、制度创新、金融投融资、 信息化、物联网、康养、评估、法律、管理等方面,

人才队伍缺口巨大。全域旅游市场缺少理论学术型 与应用型的技术人才，急需加大人才队伍建设进程, 确保全域旅游发展的人才要素保障。

六.结语

旅游是当今中国老百姓“五大幸福产业”之一， 当前旅游业已成为我国的重要支柱产业。近5年来 旅游总收人复合增长率达14.3%，2018年国内旅游 市场持续高速增长，全年累计实现总收人5.13万亿, 旅游业对GDP的综合贡献为9.94万亿，占GDPS 量的11.04%,同时实现旅游直接就业约2830万人。 有专家预测：十三五末国内旅游将达到80亿次，较 2018年增长44.4%,即将以约20%的年复合增长速 度发展；“文化+旅游”产业在未来5 ~ 10年将达到 15万亿规模，占国家经济总量的15%~ 18%，文旅 产业将是未来30年中国最好的投资。

全域旅游作为我国新阶段旅游发展战略的再 定位，是一场具有深远意义的变革。在“健康中国 2030” “乡村振兴”双重国家战略下，全域旅游以 建立更加有品质、更加为人们所喜爱的旅游目的地 为目标。构建“产业融合发展、社会共同参与、旅 游共建共享”的全域旅游发展格局，践行习总书记 新发展理念，倡导人与自然的和谐共融，增强我国 旅游业的可持续发展能力。

中国已进人大众旅游时代，发展全域旅游是促 进旅游业转型升级和可持续发展的必然选择，是推 进我国新型城镇化和新农村建设的有效载体，是全 面落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发 展理念的综合载体，是供给侧结构性改革之举措。1131

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【责任编校：张勇]

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