加快社会保障法制建设的若干问题

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加快社会保障法制建设的若干问题 林嘉 中国人民大学法学院 教授

社会保障是与市场经济伴生的一项制度。要发展市场经济，必须建立完善的社会保障制度，以解决市场竞争带来的负面影响，通过国民收入的再分配，保障公民的基本生存权，维护社会的稳定和发展。随着社会主义市场经济的建立，我国已逐步建立起了与市场经济相适应、符合我国基本国情的社会保障制度，并制定和颁布了一系列相关的法律法规。为了适应市场经济发展的新形势，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，特别提出了要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，在社会保障的适用范围、社会保障的统筹和社会保障基金的来源、国家机关和事业单位的社会保障制度改革以及农村社会保障制度的建立等方面做出了纲领性的规定，为我国社会保障制度未来的发展指明了方向。该《决定》还提出要全面推进经济法制建设，要完善劳动、就业和社会保障等方面的法律法规，切实保护劳动者和公民的合法权益。 建立和发展社会保障制度，必须与立法同步进行，这是被许多国家所证明了的经验。在当前我国社会保障制度改革和发展中，存在着现实的迫切需要与立法滞后之间的矛盾。中国社会保障制度改革已近

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二十年，但目前仍未颁布专门的社会保障法或社会保险法，现行的社会保障各项制度中，也鲜有专门的法律。国务院和有关部门针对社会保障业务出台了相应的行政法规和有关政策性文件，如《失业保险条例》，《工伤保险条例》，《城市居民最低生活保障条例》，《农村五保供养工作条例》，《退伍义务兵安置条例》，《军人抚恤优待条例》，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，《公费医疗管理办法》等。这些法规和政策性文件不是法律，因此其效力不及法律。我国当前社会保障无法律的现状，大大阻碍了社会保障事业的可持续发展，与现代法治国家的要求也不相符。因此，必须加快社会保障立法的步伐。当前，社会保障立法应重点考虑以下几方面：

一、在宪法中进一步明确公民享有社会保障的权利

社会保障权是公民的基本人权，也是法治国家的基本要求。现代法治国家的核心精神是：对基本人权的尊重和保障。社会主义法治国家，就是要保障人民当家作主的主体地位和各项民主自由权利的实现，尊重每个人的人格和尊严，保障公民的社会、经济和文化权利，保障公民人权的实现。而对公民基本人权的尊重和保障必然要落实到对公民生存权、社会权的保障上。2001年我国参加了《经济、社会和文化权利国际公约》，该公约明确规定缔约国承认人人有权享受社

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会保障，包括社会保险。这既是我国对国际社会的承诺，也同时表明了中国政府将进一步保障公民社会保障权的决心。

宪法作为法治国家的至高法典应当对公民的基本权利作出纲领性的规定。我国现行宪法涉及社会保障的内容主要是第44、45条的规定。但现行宪法的规定主要是针对传统的社会保险制度的，宪法只规定了公民在“年老、疾病或丧失劳动能力”获得物质帮助，而未能将失业规定其中。制定现行宪法时，我国并未承认社会主义存在失业的现象，甚至连待业都很少提及。因此，作为母法的宪法规定的社会保险项目是不齐全的。而且，从宪法规定的社会保险内容看，是一种国家型的社会保险，强调国家和社会在社会保障中的责任，但未规定公民相应的缴费义务，这一点与现阶段我国社会保障制度的发展方向并不相符。因此，要建立适应社会主义市场经济要求的社会保障制度，更好地保障公民社会保障权利的实现，应当对现行宪法作出相应的修订，一方面，应当将公民享有社会保障权作为其基本权利予以规定;另一方面，应当在宪法中规定社会保障制度的基本内容，为社会保障立法提供必要的宪法依据。

二、加快社会保障立法步伐，使社会保障制度法制化

社会保障法是我国法律体系中的独立法律部门，其重要性勿庸置疑，许多国家有关社会保障的立法都属于国家最高层次的立法，例如

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在美国、德国等联邦制的国家，凡涉及社会保障的立法权都归属于联邦。而我国至今未有一部专门的调整社会保障关系的基本法律，更多的只是一些行政法规和部门规章，这种状况与社会保障法所处的地位是不相符的，其结果是导致现行我国社会保障法律规范的强制力低，严重影响了社会保障制度的实施。

现代社会保障制度是由国家强制实施的，离不开法律的支持。从各国社会保障实践看，主要是通过立法将社会保障的各项政策和措施法制化，使它在全国范围自上而下地实施，法制化是社会保障制度实施的必由之路。首先，通过国家立法，能够使社会保障主体的权利、义务和职责明晰化。没有成为法律之前的社会保障，只是国家的一种政策或者措施，公民享受的也就不是一种权利。未上升为一种权利，就难以有法律的保障。只有通过法律的形式赋予公民社会保障权，才可以防止国家权力的滥用，防止国家权力对公民权利的任意变更和侵害。在社会保障制度中，其主体是广泛的，需要立法明确规定各主体的权利义务和责任，即需要把国家、社会和个人在社会保障中的权利义务和责任明确下来，使社会保障法律关系明确化。其次，法律的稳定性和连续性可以使社会保障主体的权利义务获得一种确定性。通过立法将社会保障制度以法律的形式确立下来，这些制度也就具有了可以连续实施的生命力，而透过这些稳定的法律制度，社会保障主体对于自己的权利义务就有了一个明确的预期，这种预期会有效地减少社

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会保障各项制度在实施过程中的纠纷和摩擦，使制度的运作进入良性循环的状态之中。第三，基于法律的正义理念，能够使社会保障的各项制度更为公平合理。法律的目的之一就是追求公平正义。在现代国家法治精神之下，一项法律的制定过程，往往就是对某一个制度理性思考的结果，一部良好的法律应当能够蕴含社会所公认的准则与价值。“法律目的的权威性和法律秩序的整合性来自更有效率的法律制度的设计。”因此，通过法律所追求的正义与公平，能够使社会保障制度更趋于完善与合理。第四，通过立法的强制性，能够使社会保障制度更有效地运作。法律最基本的特征就是强制性，即通过国家的强制力保证其有效地实施。当社会保障制度被确定下来后，必须借助法律的强制性来保证其有效地运作。社会保障运作是一个巨大的社会工程，包括缴费体系的运作、支付体系的运作和基金安全的运作等。而这些涉及缴费或经费支出的问题必须由国家法律强制性的保障才能有效地运作。因此，只有在法制的环境下，社会保障制度才能有效地实施。

三、加强社会保障各项法律制度的协调，维护法律的统一性和稳定性

社会保障制度是一项复杂的系统工程，它由社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、社会保障管理监督、社会保障基金的管理等多方面内容组成，具体的运作涉及到劳动保障、民政、卫生等行政部门。

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由于目前社会保障立法层次低，许多立法还属于部门立法和地方立法，而受部门利益和地方利益的制约，极容易造成各部门之间立法的矛盾和各地方立法的不协调，最终导致各地社会保障的做法难以统一，五花八门。即使在是国务院制定的行政法规中，也将很多权力赋予了地方。如《失业保险条例》中就有许多条文都规定了“由省、自治区、直辖市人民政府规定”，这大大弱化了法律的统一性、稳定性和权威性。随着市场化程度的提高，劳动力跨地区流动将更加频繁，特别是党的十六届三中全会提出了采取灵活就业方针，这对社会保障制度的统一提出了更高的要求。在目前采取分别立法的原则下，各项社会保障立法应注重相互协调，在考虑各自特点的基础上，将各项立法统一在相同的立法理念和原则之下，共同构筑起社会保障的法律体系。要为地方立法向中央立法过渡创造必要的条件，为统一的劳动力市场的建立提供必要的法律环境。 四、建立完善的社会保障权利救济制度

目前，社会保障法律实施机制还相对薄弱，社会保障制度实施过程中还存在许多违法行为，一些用人单位不为职工投保，或者拖欠社会保险费，因此引发了许多社会保险纠纷，侵犯了公民的社会保障权利。当公民的社会保障权受到侵犯时，必须有相应的权利救济途径。由于社会保障所涉及的内容与公民的基本生存权有关，如养老金、失业金、医疗费、工伤补贴、生活困难补助费等等。而且，在社会保障

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关系中，享受社会保障权利的，有相当部分属于社会弱势群体，当公民行使社会保障权利发生阻碍和争议时，涉及的养老金、失业金、生活困难补助费等都是其生活所需，被称为“活命钱”。因此，在解决社会保障争议时，必须考虑这些特点，所制定的程序法中，也应当尽可能地使当事人能够通过最简单快捷、而且收费低廉的程序获得救济。

目前社会保障权利救济途径主要包括司法救济、行政救济和社会救济等。司法救济方面，如果按照现行的民事诉讼程序来解决社会保障争议，一来程序复杂，时间过长，二来诉讼费用过高，这不利于当事人权益的保护。应当建立一个异于普遍诉讼程序的特别程序来解决社会保障争议问题。待条件成熟后，建议成立专门的社会法庭或社会法院，以更好地处理社会保障争议。在行政救济方面，要建立完善的社会保障监督检查制度和行政复议制度，使社会保障机构在法律监督下能够公正有效地运作，即使公民对社会保障机构的处理决定不服的，也应当有一个顺畅的复议程序。在社会救济方面，要建立各种社会保障服务机构，并建立起必要的社会保障法律援助制度，当公民发生社会保障争议进入诉讼程序时，符合条件者可以申请法律援助以获得必要的法律支持。要保障公民的社会保障权利，就必须有健全的权利救济制度，只有不断完善社会保障权利救济制度，才能使公民的社会保障权获得普遍的尊重并得到真正的实现。

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出处:《中国社会保障》2004年第1期