我国环境公益诉讼基本问题研究

我国环境公益诉讼基本问题研究

作者：张玉洁

来源：《法制与社会》2012年第05期

摘 要 社会经济快速发展的同时，环境污染问题也日益突出。比较典型的是从上世纪30年代到70年代初，世界各国先后发生的“八大公害事件”。自此以后，环境安全被越来越多的国家所重视，纷纷建立了相关的法律制度以解决日益严重的环境问题。特别是以美国为首的发达国家，更是突破了传统诉讼法中，只重视保护环境私益的局限，将环境公共利益的保护纳入到了法律视野之下，有力的推动了环境保护全面性的发展。并且，在之后的环境侵权诉讼中，能够运用环境公益诉讼制度加以应对。发展至今，已形成了一套较为成熟的诉讼制度，也越来越显示出这一制度在环境保护和法制方面的巨大意义。 关键词 环境保护 公益诉讼 环境公民诉讼

作者简介：张玉洁，云南省昆明理工大学法学院。

中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-133-03

目前，我国的环境公益诉讼在实践中还存在许多棘手的问题，使得很多公益诉讼案件不能得到合理的解决。究其原因，是由于环境公益诉讼制度在我国还没有真正的建立。立法的缺失制约着司法过程中环境公益诉讼的发展，使得环境公益诉讼在现实中举步维艰。因此，本文从这一角度出发，通过与美国完善的环境公民诉讼相比，指出我国环境公益诉讼所存在的问题。最后，提出建立环境公益诉讼制度是弥补实践中环境公益诉讼漏洞最有效的方式。 一、环境公益诉讼的基本理论 （一）环境公益诉讼概念

公益诉讼早在古罗马时期就已经产生，但由于当时不健全的法律体系，薄弱的民众维权意识，仅依靠国家机关的力量，不足以维护整个社会的公共利益。所以，直到近现代才繁荣于西方国家。所谓公益诉讼，就是指当个人或组织的违法行为侵害了国家利益，社会公共利益以及不特定多数人的利益时，由原告向法院提起的，要求法院以法定程序处理违法行为的活动。由此可知，公益诉讼的目的在于保护国家利益，社会公共利益，着眼于维护整个社会的公平与公正，而不再局限于对个体权益的保护，这也是公益诉讼不同于传统诉讼模式的具体表现。环境公益诉讼作为公益诉讼中的一个重要组成部分，它的出现是社会发展的结果。在经济快速发展的同时，环境恶化的问题也伴随而至。由此，越来越多的人把目光转移到保护环境公共利益的层面上，环境公益诉讼就在这一时代背景之下应运而生。然而，目前法学界对环境公益诉讼的概念界定并没有统一的标准，笔者基于对当今环境公益诉讼的了解，认为环境公益诉讼是指当

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发生或可能发生侵害当代人或后代人环境公共利益的行为时，任何公民，社团组织以及国家机关都有权利向人民法院提起诉讼，由人民法院追究违法者法律责任的活动。 （二）环境公益诉讼的特征

作为一种新型的诉讼制度，环境公益诉讼具有以下特征：

第一，诉讼目的具有公益性。设立环境公益诉讼的目的在于通过这一手段实现对国家利益，社会环境利益以及不特定多数人的利益的保护，而不再局限于传统的环境侵权损害，仅保护的是单纯的私人利益。由此看来，环境公益诉讼保护的范围更广，力度更强，这也是传统的环境侵权救济无法比拟的。

第二，原告的广泛性。既然环境公益诉讼保护的是社会整体的环境利益，那么就应该突破过去的诉讼中对原告资格的限制。在我国的传统诉讼法中，都要求原告的资格是与案件有直接利害关系的人。然而，这类原告更多关注的是自身权益的保护，而对环境损害的救济并不在意。这样的话，就会使社会环境在受到破坏之后，得不到及时的保护。因此，环境公益诉讼针对这一现象，对原告资格进行了扩宽，只要导致公益性的环境权益和生态平衡发生损害威胁和实际损害的行为，任何人都有权提起诉讼，包括国家，公民和社会团体。

第三，预防性。传统的环境侵权诉讼关注的是事后救济，往往是在损害发生之后，对损害进行赔偿。却忽视了环境问题的特点在于一旦爆发就很难恢复，而且将会耗费大量的物力财力。环境公益诉讼就很好的弥补了这一点，更加强调进行事前救济和事中救济，允许任何人在损害发生之前运用司法手段排除环境危害，有效的防止损害结果的发生。由此可见，环境公益诉讼的意义在于不仅对过去的损害进行了补救，还预防了未来潜在的威胁。 二、我国环境公益诉讼存在的基本问题 （一）环境公益诉讼中的原告资格 1．我国环境公益诉讼中对原告资格的限定

环境问题的频频爆发，引起了许多环境纠纷诉讼。以2003年金奎喜律师诉杭州市规划局一案为例。杭州市规划局许可了在西湖风景名胜区建立老年大学并颁发了许可证，此举受到了王奎喜律师的质疑。他认为规划局颁发许可证的行为是错误的行政行为，会使西湖美景受到影响。从而依据《杭州西湖风景名胜条例》向西湖区人民法院提起诉讼。但西湖区人民法院却没有受理此案，因为法院认为金奎喜主体不适格，并且规划局的行为没有对金奎喜律师造成实际影响。

这样的案件还有很多，之所以这些案件没有被受理，最大的原因在于我国的诉讼法将原告的资格规定的过于森严。我国《民事诉讼法》第108条规定了起诉者的条件，要求原告必须是与案件有直接利害关系的公民，法人或其他组织。以此看来，如果原告与案件没有直接利害关

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系，就无权向人民法院提起民事诉讼。这样的话，是不利于环境救济的。因为环境公益诉讼所保护的环境利益在受到环境损害之后，波及面广，损害范围大。直接利害关系人的限制，会使一些合法的民事权益得不到诉讼保障的保护。其次，目前的环境诉讼主要为侵权之诉，侵权诉讼对环境公共利益的保护存在局限性。因为侵权诉讼是事后性，是在受害人发现自己的人身或财产受到非法侵害的情况下，才会产生起诉的念头。所以侵权诉讼无法有效预防环境损害的发生。

2．美国环境公民诉讼对原告资格的规定

环境公益诉讼兴起于20世纪40年代，在经济飞速发展的同时，环境问题也日益突出。各地相继爆发的八大公害事件，引起了人们对环境安全问题保护的反思，也逐步意识到传统的法律保护已不能满足人们的需求，于是人们开始搜寻解决环境问题的新方式。由于人们的维权意识不断加强，美国民众不再局限于游说，听证的方式，而是从法律上扩大自身的权利。最终，美国国会在1970年的《清洁空气法》中制定了公民诉讼条款。具体而言，公民诉讼条款是指为了公共利益的保护，任何人或任何公民都可以为自己提起一项民事诉讼 。由此可见，美国的环境公民诉讼原告范围十分宽泛，突破了传统诉讼法中对原告资格范围的限制，不再局限于与案件有直接利害关系的人才可作为原告起诉。发展至今，美国国会已先后在其环境法律中制定了公民条款。如1972年的《清洁水法》，1973年的《濒临物种法》，1977年的《有毒物质控制法》等。

（二）环境公益诉讼的受案范围 1．我国环境公益诉讼的受案范围

在我国的环境公益诉讼中，被诉对象为公司，企业或个人时，受案范围就较于广泛。而被诉对象是行政机关时，对受案范围就作出了严格的限制。

依据我国《行政诉讼法》第2条规定：公民，个人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院起诉。基于此条规定，公民以行政机关为被诉对象时，必须以行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益为由。这样就把行政机关的抽象行政行为排除在外，并不利于环境公益的保护。因为抽象行政行为包括了行政立法的层面，制定行政法规和规章，也包括了地方政府制定具有普遍约束力的规范性文件。对于地方政府制定的规范性文件，如果不纳入环境公益诉讼的受案范围，将会对环境公益造成极大的损害。因为这些文件的制定主体，难免会在利益的驱动下，制定一些损害环境的开发计划和相关政策，或是对公司，企业破坏环境的行为熟视无睹，对环境的保护造成障碍。

2．美国环境公民诉讼的受案范围

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美国的联邦法律中对环境公民诉讼的可诉范围做出了详细的规定。主要包括两类：第一类为个人，企业和各级行政机关，只要违反了排放标准或限制，这些污染源就可成为被告。法律对这类公民的限制较少，是因为这并没有涉及到行政机关的职权问题。因此，原告可以在任意情形下起诉；第二类是主张没有履行法定职责的联邦环保局局长为被告。法院对此持以谨慎的态度，要求公民在起诉时还要保证所诉行为的可诉性，要能确认环保局长未履行非自由裁量的职责 。

（三）环境公益诉讼的保障制度 1．我国环境公益诉讼的保障制度

在环境公益诉讼中，设定保障制度是十分重要的。因为保障制度的规定，可以敦促违法者积极履行职责，补救所造成的环境损害，同时也节省了司法资源。然而，从我国的环境公益诉讼司法实践中可以看出，相关法律条文的缺失，我国对环境公益诉讼的保障制度并没有做出规定。

2．美国环境公民诉讼的保障制度

美国的环境公民诉讼为了防止宽泛的原告资格造成法院的负担过重，因此设定了前置程序，使公民在起诉前能够充分的考虑，防止公民权利的滥用。公民在起诉前受到60日通知期限的限制，公民或环保组织需将“起诉意愿通知”送交违法者，联邦政府或州政府。在此期限内，不得提起公民诉讼。当违法者为行政当局时，其及时作出了纠正或履行了职责，则公民诉讼将会被禁止。

除此之外，美国对于公民诉讼费用的承担，法院的管辖范围，以及救济手段都做出了详细的规定，这正是我国所欠缺的地方，需要进一步完善 。

三、完善我国环境公益诉讼的有效途径——建立环境公益诉讼制度

以美国的环境公民诉讼制度为蓝本，构建符合我国国情的环境公益诉讼制度，应从以下三方面入手：在实体法层面，创设环境权；然后在诉讼法上放宽现行法律中的原告资格，扩大受案范围；最后，要健全环境公益诉讼的保障措施。 （一）在宪法中创设环境权

宪法是国家的根本大法，是公民权利的保障书，也是一切活动和组织的基本准则。公民享有得到和享受健康，安全和舒适的环境。因此，环境权作为公民的基本权利，应在宪法中加以明确规定。只有这样，环境权才能成为环境基本法的立法依据。 （二）扩大原告资格

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环境公益诉讼的原告资格范围应该调处直接利害关系说的局限，应将其扩大为包括公民，社会团体，国家机关在内的所有社会成员。 1．公民作为原告

社会整体环境利益的保护，仅依靠国家的力量是远远不够的。例如，一些行政机关为了保护本地区经济的发展，怠于行使法定职责，放任企业环境污染的行为，这使得法院处于不告不理的原则，难以介入到环境的保护之中。而公民作为最有效的环境监督者，赋予其公民诉讼权已显得十分必要。环境公益诉讼的目的在于维护环境公共利益，因此应把可以提起诉讼的公民认定为具有民事权利能力和民事行为能力的公民。只要该公民与环境侵权案件有一定的利害关系，且能证明这种利害关系，就可以提起诉讼。而且公民可以不受到环境破坏的时间问题的干扰，即使环境问题将发生在未来，只要公民能够证明存在安全隐患，就可以提起控告。 2．社会团体作为原告

社会团体能够作为原告的优势在于一般的公民，企事业单位缺乏必要的财力，物力及专门性知识，以至于环境公益诉讼难以持续。通常情形下，环境保护的社会团体建立之后，都具备一定的章程，宗旨和组织形式，并由致力于环境保护的人才组成，使得环境公益诉讼提起之时更有秩序性。我国可以大力发展社团组织，让其成为环境公共利益保护的带头人。虽然我国也有不少的民间环保组织，但由于缺乏支持和领导，发展至今也没有较大的起色。因此，为了更好地发挥社会团体在环境公益诉讼中的作用，可以对这些环保组织的行为进行规范。还可以在每个基层法院内设立环保团体，由环保自愿者和环保组织组成。当本地区发生可能损害环境公益的事件时，任何公民都可以通过该环保团体提起公益诉讼。环保团体的成员发现环境问题时，环保团体本身也可以提起诉讼。 3．检察机关作为原告

我国法律并未赋予检察机关提起公益诉讼的权利，而且一些学者也认为不应该把检察机关列入原告范围。因为检察机关是法律的监督机关，如果检察机关起诉，法院的审判会受到影响。况且检察机关处于政府管理的范围之内，与政府间存在利益关系，不能保证检察机关在代表社会利益时的公正性。

笔者针对这一观点则认为，把检察机关列入原告的行列之中，所发挥的效用是利大于弊的。正因为检察机关设立的目的在于维护社会公共利益，那么在公共利益收到损害时检察机关必然要有所作为。而且检察机关熟悉法律，了解司法程序的运作，能够有效的应用司法手段维护公共利益，所以应把检察机关也列入原告的行列。 （三）扩大受案范围

受案范围扩大的方向，主要针对被诉对象为行政机关时的环境公益诉讼案件。笔者认为，在环境公益诉讼中，行政机关的以下三类行为，可以纳入受案范围：

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第一，履行职责之诉。当行使环境监督管理权的行政机关及其工作人员违反了环境行政程序，拒绝履行，怠于履行法定职责对环境造成损害之时，享有诉权的主体可以将行政机关诉至法院，请求法院命令行政机关履行职责；第二，行政赔偿之诉。当行政机关及其工作人员的上述行为对权利人的合法权利造成了损害，诉讼主体可以向法院请求赔偿；第三，抽象行政行为之诉。环境利益的保护很特殊，在环境遭到破坏之后在进行恢复就十分困难。因此要切实保护环境的公共利益，就要在行政违法行为未造成真实损害之前消除环境损害的可能性，因此从源头杜绝就十分重要。所以，为了防止地方政府制定的规范性文件危害环境，有必要将其纳入司法审查的范围。

（四）完善环境公益诉讼的配套措施

设立特殊前置程序。为了避免原告资格的扩宽而出现的滥诉现象，我国可以借鉴美国所采用的特殊前置程序。规定起诉人在提起环境公益诉讼前，在一定的期限内要向被诉对象发出起诉通知。公司，企业或行政机关在此期限内未采取任何补救措施，公民便可提起诉讼。而对于原告滥诉所导致的被告遭受损失的情况，应给与原告相应的惩罚，赔偿被告的精神物质损失 。

完善环境举报制度。依照我国《环境保护法》的规定，公民享有举报环境违法行为的权利。但此条规定过于笼统，没有把公民如何行使举报权详细化。为了环境公益诉讼能够更好的进行，应该在此规定的基础上加以系统的规定。笔者认为，环保部门应设立专门机构，受理并查处举报的案件，并留有记录。对于举报的案件，专门机构要在一定时间内进行调查，作出处理决定。如果专门机构对举报的案件置之不理，举报人则可向上级机关申请，要求其履行职责并接受处罚。

设立环境公益基金。此目的在于帮助因保护环境公共利益而提起诉讼的非直接利害关系人。因捐赠，基金会盈利或对被诉人处罚而形成的基金，要由专门的部门管理，并及时公布基金的使用情况，接受社会各界的监督。 注释：

李卫玲．我国环境公益诉讼制度构建的研究．哈尔滨工程大学．2009年． 任权．论我国环境公益诉讼的构建．中国海洋大学．2009年．

柯剑鸣．我国环境法引入美国公民诉讼制度指研究．对外经济贸易大学．2002年版． 于游．环境公益诉讼制度研究．东北林业大学．2004年．

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参考文献：

[1]才惠莲．比较环境法．湖北人民出版社．2009年版． [2]黄锡生．环境与资源保护法学．重庆大学出版社．2008年版． [3]周柯．环境与资源保护法．中国人民大学出版社．2006年版．

[4]徐祥民．环境公益诉讼研究以制度建设为中心．中国法制出版社．2009年版．