关于国家公园体制建设的探讨

2020-08-10 来源：易榕旅网

2014年11月第11期(总134期)

()文章编号:1005-5215201411-0096-02

ProtectionForestScienceandTechnology

防护林科技

,Nov.2014

(S)No.11umNo.134

关于国家公园体制建设的探讨

李芳

()黑龙江省林业监测规划院,黑龙江哈尔滨150080

摘要介绍了世界国家公园建设发展史,论述了我国国家公园体制建设存在的制约因素,并提出相应对策和建议。

关键词国家公园;体制建设;保护地;公益性;管理模式

:/中图分类号:A doi10.13601.issn.1005-5215.2014.11.042S759.91 文献标识码:j

中共中央关党的十八届三中全会审议通过的《

于全面深化改革若干重大问题的决议》在加快生态文明制度建设中提出建立国家公园体制。建立国家公园的目的就在于保护生态系统的整体性,强化对资源的有效保护和合理利用是国家公园体制建立的根本出发点。现就我国目前情况,如何进行国家公园体制建设做以探讨。

发展,但它自身并不作为旅游经营收入的主体。人们欣赏国家的壮丽自然景观,获得自然的洗礼和自然的科普教育高于一切。从1国家公园872年至今,有3800个国家公园。

从美国发展到世界上1全世界现25个国家和地区,

按照国际普遍采用的概念,国家公园是国家为

保护典型自然生态系统的完整性而划定的、需要特殊保护和管理的面积较大的自然区域。国家公园可以开展科学研究和监测,并适度地利用其优美的自然景观和优良的自然环境有限度地开展生态教育和生态旅游,但严格限制各类工程建设和旅游开发建设。国家公园是一种较高层次、较高保护强度的特殊保护管理区域,它是自然保护的概念,不是自然旅游的概念,从本质上有别于一般意义上的“公园”和风景名胜区。国家公园是当前国际公认的能够有效解决自然资源保护与利用矛盾的一种管理模式,是世界保护区管理体系中的主流,被看作是现代文明的产物,也是国家进步的象征。

1 国家公园建设发展概况

设立了黄石国家公园,这也是世界上第一个国家公园。截至2美国已建立了5013年,9个国家公园。美国的国家公园由内政部下设的国家公园管理局直接管辖,不受各州行政权力的干涉,是一个国家所有、单一管理、目的明确的垂直管理系统,实行国家、地区和基层三级垂直管理体系。管理资源主要来自联邦政府的财政预算,小部分来自各类社会组织的捐赠。管理经营的特点:在体制上实行自上而下的垂直管理制度;拥有严格而完善的法律支持,以确保国家公园有序运行与管理;从保护典型的自然生态和文化资源出发,对国家公园实行严格准入标准;政府垄断国家公园的规划设计工作及对公园内的服务设施实行特许经营,不以盈利为最终目的。美国国家公园建立的理念和初衷充分体现其公益性,低廉的门票使得普通公民不会因为门票而被拒之门外。美国的国家公园每年吸引近3亿游客,其中黄石公引世界各地3带动周边地区实现5亿美00万游客,园在90用1%的开发面积每年吸00km2的土地上,元的经济收入。美国国家公园确实带来了旅游业的

收稿日期:2014-08-28

,李芳(男,黑龙江哈尔滨人,大学,高作者简介:1961-)

级工程师,现从事林业科研及管理工作.

国家公园概念源自美国,1872年美国国会批准

2 国家公园体制建设的制约因素

虽然我国有些区域在自然资源方面具有独特的

优势,在自然环境及生态系统保护管理方面做出了一些成效。但是,距离国家公园体制建设的要求还相差甚远。还有很多制约因素需要化解。

保护主体不突出2.1 保护地的界定缺乏科学依据,

我国建立了九个涉及保护地的管理体系,分别、是文物保护地(含考古遗址公园)自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区和A级旅游景区(小部分涉及遗产。在全国省级以上的保护地达数千个。大多数地)

保护地的保护主体对象不突出。在九个保护地的名称概念界定模糊,没有规范的科学依据。

国家公园是保护地的一种,是指具有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。目前在各类保护地中,虽然有一些自然保护区和国家公园性质相近,但保护地过于分散、面积小,具有一定规模空间的比例较少。2.3 自然生态系统完整性较差

生物之间以及生物与环境之间的相互关系与存在状态,即为自然生态。自然生态有着自在自为的发展规律。人类为了获取一定的利益改变了这种规律,打破了自然生态整体性。目前,我国的各类保护地不受人为干扰的很少。自然资源没有得到应有的保护及合理利用。多年来较为粗放的经济发展方式没有得到彻底的改变,经济增长单位能耗高,不协调、不平等、不可持续问题突出,生态环境恶化日趋明显。旅游资源开发强度过大、缺少集约化利用,旅游资源浪费严重、生态环境脆弱区游客流量缺少有效控制,过渡的旅游开发建设对原生态造成严重破坏。

2.4 管理体制不理顺

按着国家公园的国际管理模式,公园内的土地所有权及经营权皆为国家所有。但是目前我国保护地的土地所有权有国有和集体所有制两种形式。且绝大部分承担着经济效益产出重任。土地上的自然资源的经营权使用权更是多样。长期以来保护地管理纷乱无序,公益性亟待提高,从操作层面国家公园体制建立处于空缺状态。目前所建立的各类保护地,分多部门、多层级管理,管理体制多样,人员编制由公务员、事业编制及合同制等不同形式组成,条块分割,多头管理现象严重。

2.5 缺少国家公园体制建设顶层设计目前国家公园体制建设,虽然得到了党中央、国务院的高度重视,但是从政策、体制、建设技术、标准等方面尚缺乏顶层设计。

国家公园体制的重大意义认识好。

制度和体制上研究落实部署、抢抓历史机遇,把建立3.2 理顺管理体制

按照国家公园管理模式,由国家中央统一领导、垂直管理,建立“归属清晰、权责明确、保护严格、运行顺畅”的现代产权管理制度。国家公园体制建立,必须从体制入手,解决自然生态的整体性和建设管理的分割性之间的现实矛盾,加强自然保护区、森林公园、湿地公园等生态体系的重大体制性改革,转变自然生态系统由部门管理为政府职能行为,将保护地权属均转化为国家所有,实现由多方分治到国家统治的转变,加强国家治理能力。

搞好顶层设3.3 制定国家公园体制建设行动计划,计

明确国家公园主管部门,负责国家公园管理制度的制定和审批、监督等综合管理工作,由国家提供国家公园体制建设资金。突出国家公园管理体制的公益性,明确保护地管理事权,严格限定经营活动的空间范围和业务范围,制定统一、规范、高效的国家公园准入标准、阶段目标,搞好顶层设计。

增强保护地空间面积的宏观性3.4 整合保护地,

必须按照国家公园的概念重新整合我国保护地过于分散、面积较小的现状,将地域相连、生态功能基本一致的保护区、公园、风景区等保护地进行合并整合。以增强国家公园体制建设的空间分布的宏观性。

3.5 提高自然生态系统完整性

国家公园,是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性,为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所,而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。保护和提高生态系统完整性是国家公园体制建设的核心任务之一。因此,在国家公园体制建设过程中,必须明确规定好保护和利用关系,杜绝一切以产出经济效益为目的的国家公园的设立。以真正达到国家公园体制建设目的,提高自然生态系统完整性。

3.6 增强全民国家公园体制建设意识抓住有利机遇,充分发挥媒体作用,向全社会推广国家公园的理念,培养民众的国家公园意识。特别是国家公园建设的起步阶段,大部分民众对于国家公园理念及内涵认识还不清楚,容易把国家公园与普通的游览区相混淆。在全民推广国家公园理念,一是有助于在民众中自觉自发地形成对资源的保护意识,二是彰显国家公园的真正价值,提高全民国家公园体制建设意识。

3 国家公园体制建设的建议

解决这些问题,建议如下:

针对国家公园体制建设的诸多因素,现就如何

3.1 国家公园体制建设纳入各级政府重要议事日

程

要抓住机遇,积极、稳妥、有序推进国家公园体制建设。需要各级政府认真领会分析党的十八届三中全会提出的“建立国家公园体制”的战略意图。在

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