地方政府融资平台债务特征与宏观管理策略

地方政府融资平台债务特征与宏观管理策略

【摘 要】 近年来，地方政府融资平台作为地方政府债务主体，债务规模不断增长，举债方式不断创新，隐性债务比例上升，政府资源、资产和债务信息披露存在缺陷，债务风险不断聚集，防控难度加大，对地方政府财政稳定构成潜在的威胁。基于宏观管理视角，应对症下药，解决地方政府融资平台债务产生的根源；多方努力，加强地方融资平台债务风险的管理。

【关键词】 地方政府； 投融资平台； 债务特征； 风险管理

在国家推动工业化、农业现代化、新型城镇化和信息化战略背景下，地方政府面临着巨大的资金瓶颈，许多地方政府继续成立新的融资平台，依托融资平台进行融资，早期的地方政府融资平台中期债务近年来又集中到期，地方政府融资平台债务风险又被推到风口浪尖。分析地方政府投融资平台债务特点、探寻其宏观管理策略具有重大的现实意义。

一、地方政府投融资平台债务及其风险特征

（一）债务总额不断增加，或有负债大幅度增长，债务风险不断聚集

来自银监会的数据显示，2009年以前，全国地方政府投融资平台负债总额在1万亿元左右。2009年末，地方政府融资平台债务余额高达7.38万亿元，相当于2009年GDP的23%；经银监会的数轮清理整顿，地方政府融资平台举债有一定规模的下降。来自审计署公告数据显示，地方政府融资平台债务总额2010年末、2013年6月末分别为4.97万亿元、6.97万亿元，两年半增长了40.22%。地方政府融资平台各类政府性债务都在增加，仍以直接债务为主，但或有债务有所增长，特别是地方政府的其他相关债务较2010年底增加40.78%，占比由20.50%上升至28.86%，地方政府融资平台政府性债务中的或有负债风险敞口明显扩大。从整体上看，地方政府融资平台债务增长仍然较快，风险不断聚集，控制难度加大。2010年年末、2013年6月末地方政府融资平台各类地方政府债务变动情况见表1。

（二）地方政府融资平台是地方政府最主要的举借主体

从政府举债主体来看，地方政府融资平台仍然是地方政府举债的主体。审计署审计公告显示，融资平台公司举借的政府性债务由2010年年底的49 710.68亿元上升到2013年6月底的69 704.42亿元，增长了40.22%；占全部政府债务的比重2010年为46.38%，2013年6月为38.96%，虽然下降了7.42%，但比重仍然是最高的，比排在第二位的政府部门和机构的政府性债务所占比例高出16.27%，比包括第三位以后的所有债务主体的政府性债务所占比例之和还高出0.61%。地方政府债务风险的控制重点仍然是地方政府融资平台债务风险的控制。2010年年末与2013年6月末地方政府债务举借主体的债务余额情况见表2。

（三）贷款仍是融资平台的主要融资方式，但所占比重在大幅下降，隐性债

务比重增加

近年来，由于银监会不断加强对地方政府贷款的监管，2013年审计结果显示银行贷款占地方政府债务的比例2013年6月末比2010年末下降了22.45%，但仍然是融资平台债务的主要形式，金融风险仍不可忽视。截至2013年6月末，银行贷款、发行债券、BT、信托融资分别为101 187.39亿元、18 456.91亿元、14 763.51亿元和14 252.33亿元，分别占债务总额的56.56%、10.32%、8.25%和7.97%。同时发现，与2010年前相比，新增的BT融资和信托融资等方式隐蔽性强，加上影子银行涉足，增加了监管难度，且融资成本大幅高于银行贷款和发行债券，地方政府债务出现新的风险隐患。

（四）各级政府拥有的资源、资产和负债存在信息披露缺陷

从目前情况看，各级政府拥有的资源、资产信息未能有效披露，甚至地方政府债务、地方政府融资平台中的政府性债务也缺乏统一的、规范的计量和披露，债务数据依靠审计或银监局统计而来，而审计署和银监会公告的政府性债务信息口径也存在差异，甚至审计署三次大规模审计口径都不一致。审计署公告显示，地方政府融资平台债务总额2010年末约为4.97万亿元，2013年6月底为69 704.42亿元。但是2013年6月底的数据不包括退出类融资平台债务，而退出类投融资平台建设公益性项目和准公益性项目等所举借的债务仍属于政府债务，而且2013年的审计新增乡镇级政府，融资方式新增BT、信托等。2012年审计范围仅针对36个本级地方政府；然而，银监会的数据显示，地方政府融资平台债务余额2011年9月末为9.1万亿元，2013年4月末达9.3万亿元。由于各级政府的资产、债务信息披露问题，各级地方政府资产对债务的保障程度到底多大，很难量化，严重影响了债务风险分析，从而加大了风险管理难度。

（五）举债方式多样化，一定程度上释放了财政风险

早期，地方政府不能发债，只有通过设立融资平台融资，而融资平台融资也主要靠银行贷款。目前，融资平台融资渠道开始多样化，为大项目发行企业债、发行中期票据替代银行贷款，发行短期融资券解决短期流动性，“借新还旧”解决期限错配问题。城投债、基建信托、租赁、保险投资计划等表外融资方式也大大扩容。中央结算公司数据显示，2012年全年地方政府债发行2 500亿元，较2011年增加500亿元；银行间债券市场发行的城投类债券累计达6 367.9亿元，较2011年增加3 805.9亿元，同比增长148%，增幅较2011年同期增长120%。不同的融资方式偿还期不同、对到期偿还的约束不同，从而增加了债务弹性，有利于释放风险，增强了对地方政府融资平台转嫁风险的防御能力。

二、地方政府融资平台债务风险宏观管理策略

（一）多措并举，解决地方政府融资平台风险产生的根源问题

地方政府融资平台是地方政府因为建设资金严重不足、突破法律限制而进行的一种融资创新，巨量资金供需矛盾是地方政府融资平台及其风险产生的根源。

如果我们科学界定政府职能、改变主要依靠投资拉动经济增长模式、改变地方政府业绩观和减少面子工程、投资失误、奢侈浪费，缩小政府资金收支缺口，进而减少通过融资平台进行融资的需求，从而降低融资平台的债务融资规模，是降低融资平台风险的根本之所在。1.严格界定地方政府职能，降低地方政府融资需求

政府履行职能需要资金保障，政府职能决定政府资金需求。当前仍然存在政府与市场职能划分不清的现象，地方政府大量从事经济和具体的经营活动，不断扩大投资、兴办国有企业，搞各类经济开发区等，没有真正从一些营利性和竞争性领域退出，涉足了许多本应由企业主导的私人产品和准公共产品领域，加重了财政支出负担，进一步催生大量额外负债。因此，要严格界定政府职能，限定投资范围，地方政府投资主要针对市场不能有效配置资源领域和关系到地方经济社会发展全局、有重大影响的项目，将公用事业的所有权、经营管理权等进行有效剥离，吸引民间资本投资建设和经营。

2.完善财税体制，促进事权与财权的匹配，减少资金供需矛盾

作为地方各级政府，完成事权所需资金远远超过财力，要么在事权上打折扣，要么就设法融资以满足资金需求。在地方政府融资渠道狭窄的情况下，负债便成为一种重要选择，而国家有关法律规定地方政府不得自行举债，成立融资平台进行变相举债便成了地方政府的无赖之举。地方政府财权与事权的错配差距越大，利用投融资平台融资的需求越强烈，投融资平台的债务规模越大，债务风险便会随之增大。因此，地方政府财权与事权的错配是融资平台债务风险重要的、源发性的驱动因素。为了降低融资平台债务风险，改革财税体制、适当上移部分事权和支出责任、加大中央政府转移支付力度是必要之举。

3.加快经济结构调整，改变主要依靠投资拉动经济增长模式

多年来，我国促进经济增长主要依靠投资拉动。全国各地大兴土木，各级城市拉大框架，铺摊子、建新区、开发区，老区改造，造成了大量的重复建设，产能过剩，巨大浪费，投资效率极低。过热的投资需要巨额的资金支持，进一步催生了众多的地方政府融资平台，并导致其债务与日俱增。大量的基建投资造成地方政府巨额的资金缺口，产生了对债务资金的强烈需求；债务资金到期日比较短，基建投资回收期长，造成投资回收资金与偿还资金时间的错配；重复投资形成的浪费使回收的资金不足以偿还建设举借的债务。过度依靠投资拉动经济增长模式成为财政风险的重要推手，因此要加快经济结构调整，投资、出口和内需协调发展对防范财政风险有着巨大的改善作用。

4.改善政府管理，防控风险

不当的政府管理制度也是催生债务风险的元凶。GDP催生投资拉动为主的经济增长模式；投资决策失误，造成浪费；预算管理弱化，加大收支矛盾；《预算法》等法律不允许地方政府举债，催生其通过融资平台变相举债，加大了债务管理难度。因此，要不断完善政府绩效管理制度，真正实现不孤立的以GDP论英雄，防止经济社会建设中的过度超前投资；将债务规模及其风险纳入考核范围，

建立健全地方政府各类债务的责任追究制度，抑制其非理性举债；建立健全投资决策、约束机制，保证投资的必要性、科学性和效率性，防止经济社会建设中的过度超前投资、非理性投资，从而降低过度超前投资形成的债务风险；进一步完善预算管理、国库集中收付制度和政府集中采购制度，加强收支管理，减少收支矛盾。将政府债务纳入预算管理，通过预算控制债务规模，进一步改革政府会计制度，全面加强政府及其所属行政事业单位核算，健全信息披露制度，使各级地方政府的资产、负债、净资产、收入、支出及时、完整地披露，包括隐性债务、或有债务的披露，为做好债务管理及时、全面和准确地提供信息。同时，在完整的核算过程中，加强会计监督；隐性债务、或有债务及其风险更难控制，因此要完善《担保法》、《预算法》等相关法律，适当放宽地方政府及其融资平台发债权，规范政府举债行为，减少隐性债务；完善政府偿债基金制度，及时足额提取偿债基金，专户管理、专款专用，提高应对债务危机的能力。

（二）多方参与，加强地方融资平台债务风险管理

1.加强中央政府对地方政府、上级政府对下级政府融资平台债务的管理

在我国现行政府管理体制下，下级的债务不可避免地成为上级的或有债务，由此产生下级政府的道德风险。道德风险的存在使得地方政府拥有很强的举债冲动，刺激其过度负债行为。因此，要建立下级政府债务预算上报审批或备案制度，地方政府的债务预算要报本级人大审议，同时要报上级政府审批，上级政府要层层汇总再报上一级审批，直至中央政府。地方政府融资平台、其他公共机构发行债券需要本级政府和上级政府的双重批准。上级政府直接对下级政府举债用途、方式、渠道、规模和时间进行指导、审批和监管，中央政府就省级政府进行宏观指导和监管，对超出一定规模的举债计划进行审批。中央政府从顶层设计层面对地方政府债务、投融资平台债务进行管理制度设计，修改《预算法》《担保法》等相关法律，完善城投债券发行制度和防范风险机制，给予地方政府适度举债的法律地位，建立健全地方政府债务管理制度，定期进行专项检查，建立健全我国地方政府债务管理体系，保证地方政府债务管理有法可依，有章可循。

2.加强地方政府对本级融资平台的宏观管理

地方政府牵头，由财政部门、发展与改革部门、国有资产管理部门联合组成地方政府债务管理领导小组。地方政府债务管理领导小组对本级政府债务管理办法、融资平台的性质和职能定位进行设计，对政府债务及其债务结构、融资平台债务及其债务结构进行宏观规划、指导、监督和债务预警，对现有地方政府融资平台重新进行科学分类确认，加强管理。保证融资平台设置的必要性、合理性；保证政府债务及其债务结构、融资平台债务及其债务结构的合理性；建立科学有效的政府投融资平台债务预警机制，从而，通过加强地方政府对融资平台宏观管理，有效防控融资平台债务风险。

3.加强金融机构对融资平台举债的监管

2009年以来，银监会对地方政府融资平台项目贷款提出了“三条红线”，结

合“三个办法一个指引”等贷款新规并出台一系列监管意见，加大了对地方政府融资平台信贷风险的管控力度，清理了大量不良平台贷款，遏制了地方政府融资平台债务爆发式增长，在防控地方政府融资平台信贷风险方面卓有成效。随着银行信贷资金监管趋紧，影子银行和信托等飞速发展，风险转移，使各地方政府债务风险管理增加了新的难度。因此，加强金融机构对融资平台的监管，一方面要加强对资金供给的控制，并禁止地方性银行为当地公共机构提供借款；另一方面，中央银行和银监会搞好顶层设计，制定相关法规，全面规范地方政府融资平台借贷行为，站在融资平台及其所在政府层级，评估贷款风险，作出信贷决策。

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