放宽市场准入 激发市场活力

２０１４—８　促进市场公平竞争政策解读　放宽市场准入　激发市：场活力　中国人民大学教授王利明　国务院近期下发了《国务院关于促进市场公平竞争　维护市场正常秩序的若干意见》（以下简称《意见》），要　求放宽市场准人，改革市场准人制度，这对激发市场主　体活力、增强经济发展内生动力、解决当前市场准人不　统一、退出不畅、政府干预过多等问题具有积极作用。　实行负面清单模式。保障市场主体准入自由　式。《意见》指出，要“制定市场准入负面清单，国务院　以清单方式明确　Ⅱ出禁止和限制投资经营的行业、领　域、业务等，清单以外的，各类市场主体皆可依法平等　进入”。负面清单模式符合“法不禁止即自由”的法治　理念。是转变经济和社会治理模式的积极探索。也是　新时期治国理政方法的重大转变。　一、《意见》实行负面清单管理，一方面，有助于激活　市场主体的活力。改革开放以来，中国经济的迅速发　负面清单是一种“非禁即人”的市场准人管理模　括行业组织、舆论、社会公众等）的约束和作用提出了　具体要求．体现了对市场监管制度设计和政策目标认　识的深化过程。　大亮点莫过于“简政放权”的有关规定．这与十八届三　中全会提出的充分发挥市场在资源配置中的决定性　作用的要求相一致。为了实现“法不禁止的市场主体　其次，在手段上，将风险管理、信用管理、网络技　即可为，法未授权的政府部门不能为”的创新理念，接　术等最新方法用于监管制度之中。针对我国市场监管　活动中存在的体系不完善、监管不到位、透明度较低、　下来，随着准入门槛的降低，特别是监管制度的程序　化、规范化、透明　二推进。如何确保有效监管的开展将　成为新的课题。刍§者认为．不能把放宽准入与完善监　效率不高等问题，《意见》中专门提到了应该将风险管　理、信用管理、网络技术等最新方法用于监管制度．以　解决监管过程中出现的手段、工具和方法依然比较落　管对立起来，因为前者是市场经济发展的必然要求，　后者是维护市场主体合法权益的基本保障．两者都是　维护市场公平竞争必要条件。相互联系、不可偏废，所　以应该在监管实践中不断探索开展工作的新体制和　新机制。　后的问题。例如，在第四部分中重点提出了加强运用　信息公示、信息共享和信用约束等手段开展监管创新　的问题，同时明确了发展改革委、人民银行、工商总局　各相关职能部门的分工和职责。　再次，在制度上，将依法维护正常的市场秩序、营　第二，促进公平竞争是完善市场监管的一个长期　目标。完善市场监管体系是一项复杂的系统工程，近　一造公平的竞争环境作为实践依据。依法、依规开展市场　监管一直是开展市场监管工作的一个基本准则。然而　由于体制等原因，在政府“看得见的手”的干预下，确　保公正执法、依法执法、文明执法成为接下来建设规　范的市场监管体系的一个关键环节。为此，《意见》分别　从“改进市场监管执法”、“改革监管执法体系”、“完善　监管执法保障”三个方面，系统提出了加强执法规范、　百年来，西方国家的市场监管体系建设尽管取得了　系列成效。但是。确保市场公平与破坏竞争秩序的　一各种活动之间的对立和矛盾一时一刻也没有停止。由　于我国市场经济改革仍然处于（今后也将长期处于）　初级阶段这一特　，决定了促进市场公平竞争的目标　不可能一蹴而就，对其复杂性、艰巨性、长期性必须有　足够的认识。这就要求各地区、各部门必须高度重视、　执法行为、执法问责，消除多头执法、加强执法队伍建　统一思想、狠抓落实、力求实效，否则，促进市场公平　设的工作。为做好市场监管执法提出了更高要求。　三、下一步工作中需要注意的问题　竞争的理念只能成为“水中月、镜中花”．最终影响和　延误深化经济体制改革宏伟目标的实现。　第一，放宽准人不等于放松监管。《意见》中的最　责任编辑：王晓婷　十圜工奄管理轩完１５　促进市场公平竞争政策解读　展与市场主体自由的扩大紧密相连，自由意味着机　会、创造和潜能的发挥。负面清单模式的核心理念是　“法无禁止即可为”．因而它赋予了市场主体更充分的　行为自由，是一种激活主体活力、促进社会财富创造　２０１４—８　二是推进工商注册制度便利化。原有制度框架　下。市场主体准入需要跨越注册资本和行政审批两大　门槛，导致企业负担过重，且效率低下。有关创业环境　调查显示．公司从注册到开业所必经的审批时间．中　国比国外发达的市场经济国家要长得多。因此，亟须　深化工商登记制度改革．减少工商登记前置审批项　的法律机制；另一方面，有助于规范政府行为、促进行　政行为的公开化、透明化。实行负面清单模式后，需要　行政机关审批的领域仅限于法律明确列举的事项，并　要对市场准人的限制条件进行合理说明，政府的审批　权力仅限于负面清单所列举的事项，即使在法律没有　目，由先证后照改为先照后证。加快工商注册制度便　利化的步伐，简化手续，缩短时限，积极探索实行工商　营业执照、组织机构代码和税务登记证“三证合一”登　明确规定的沉默空间里，行政机关也不得设置额外的　市场准入条件。这极大地规范了政府权力的行使。此　外。此种模式也有助于提高监管效率。市场主体只要　符合法定的准人条件，行政机关“必须为”，实现由事　前监管向事后监管转变。形成一套高效完善的备案体　系和公示公信制度。有利于准确掌握市场主体的实际　经济活动状况，实现高效监管。　负面清单模式的良性运作，也需要政府实行“法　无授权不可为”的职权法定原则。坚持这一原则就能　够有效地防止行政权的自我膨胀，妨碍市场主体的行　为自由；能够合理规范政府的行政许可行为，减少政　府对资源的直接配置；确立依法行政的制度框架，理　清市场和政府的关系。　二、改革工商登记制度。释放市场主体活力　工商登记制度改革是全面深化市场主体制度改　革的重要内容，是完善现代市场体系的重要举措。《意　见》强调“改革工商登记制度，推进工商注册制度便利　化，大力减少前置审批，由先证后照改为先照后证”。　这有利于鼓励全民投资兴业。释放市场活力，也有助　于转变政府职能。简政放权，加快建设服务型政府。　一是实施注册资本登记制度改革。工商登记制度　改革的重要内容是注册资本登记制度。原有的最低注　册资本门槛在一定程度上限制了充分的市场竞争。取　消最低注册资本限额．无疑会极大增加人们投资实业　的兴趣，积极开办公司，进而增加就业机会，促进市场　竞争。公司注册资本从实缴到认缴的变化，符合公司　法律制度的发展趋势。符合市场经济发展的内在需求，　这一改革将赋予投资者更多的自由，有利于提高企业　资金运转的效率。增强企业的竞争力。公司注册资本　登记制度改革自今年３月实施以来，登记注册的企业　数量大量增加。表明该项改革已取得了显著成效。　１　６十园工７《『管理轩宽　记制度，促进市场主体便捷进入市场。　三是发挥市场主体信息公开的作用。随着政府职　能的转变和人们认识的深化，登记制度的法律定位也　发生了变化．其功能主要不再是行政管理。而是一种　在保护市场主体商业秘密前提下，将登记的事项向社　会公开的信息公示制度，是一项重要的信息提供、搜　集、共享的方式。应当构建市场主体信用信息公示体　系，完善信息查询制度，拓宽查询渠道，为公众查询提　供便捷高效服务，方便交易主体知晓交易相对人的经　营状况、资信状况等。企业登记信息披露得越全面，越　有利于保护交易安全。降低交易成本、建立信任关系。　四是促进市场主体制度的统一。市场发展到今　天，在吸引外资方面，应着力于营造良好的市场法治　环境．而不是给三资企业超国民待遇。现代市场体系　的建立需要统一内外资法律法规．保持外资政策稳　定、透明、可预期。不能根据投资者身份实行内外两套　不同的市场主体制度。而应强化市场主体的平等法律　地位，统一市场准入的标准，适用相同的投资规则。从　法律依据、登记程序、登记公示、登记事项、法律后果　等方面统一登记制度。　三、完善市场主体破产制度。促进规范有序退出　劣不汰、优不胜，市场化退出机制是市场制度的　重要内容。《意见》要求“完善企业破产制度，优化破产　重整、和解、托管、清算等规则和程序”，对市场主体准　人实行宽进的同时，健全市场主体的退出制度。　一是有效实施《企业破产法》。我国目前《企业破　产法》的实施效果并不理想。统计显示，生存时间在５　年以下的企业占企业总量的４９．４％。每年有大量企业　被注销或吊销．但企业退出市场一般很少通过破产程　序．往往采用自生自灭的方法．这可能导致企业资产　不能依法清算、企业债务无法得到清偿、职工工资和　２０１４—８　促进市场公平竞争政策解读　明确举措和任务力促市场监管执法体制改革　中国人民大学教授杨建顺　（一）相对集中执法权　根据党的十八届三中全会的重要部署．国务院制　定发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的　在建设法治　家、法治政府、法治社会的总目标　下，我国政府对市场监管呈现出职权法定、依法监管　与保障公民、法人或者其他组织合法权益的法治取　向，但是，“理顺市场监管体制”的任务尚未完成，容易　造成积极的权限冲突（各方争相监管）和消极的权限　冲突（推诿拖延监旨）。为整合规范市场监管执法主体。　若干意见》（以下简称《意见》），立足于“建设统一开　放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系”，　拉开了改革市场监管体系、实行统一的市场监管的新　一轮改革大幕。《意见》对深化市场执法体制改革作出　专门部署。提出４个重要举措。明确了ｌ６项主要任务。　整合优化执法资源。解决多头执法　《意见》指出，要推进城市管理、文化等领域跨部门、跨　一、行业综合执法，桂ｆ对集中执法权。这将有助于跨部门、　跨行业监管执法权的统筹协调，提升其法治水准。　（二）明确市场监管部门的执法职责　市场监管执法，是政府的一项重要职能，它体现　的是行政权力和市场之间的规制法关系。党中央、国　务院历来高度重视市场监管执法体制改革。２００８年２　月２７日，中共第十七届中央委员会第二次全体会议　通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，在“四、推　进政府机构改革”中指出，今后５年将“理顺市场监管　体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问　题。”目前。多头执法、重复执法的顽疾依然存在，国务　院《意见》继续推进整合优化执法资源，提出如下４项　主要任务。　市场监管部门直接承担执法职责的。原则上不另　设具有独立法人资格的执法队伍。这意味着市场监管　部门自身的执法职责得以明确，且是享有并能够以自　己的名义行使执法职责，并能够对其所导致的结果独　立承担法律责任　至于不具有独立法人资格的执法力　量，则可以适用“，厅政助手”理论，在具有独立法人资　格的执法队伍负责任的范围内。展开必要的执法协助　工作，形成相关领域的参与型行政。　社会保险金不能支付等不良后果。因此。需要完善退　出机制，执行清算程序，只要企业资不抵债达到破产　条件，就按照《企业破产法》的规定进入破产重整　程序。　实行简易注销程序。　四是重视运用揭开公司面纱制度。在市场主体退　出时，揭开公司面　纱制度也能发挥积极作用。特别是　公司注册资本制度改革后，投资者可能利用较低的市　场准入门槛，滥用公司法人人格和股东有限责任，规　避公司债务，而揭开公司面纱制度有利于提醒投资者　审慎经营，从而起到保护债权人利益、维护交易安全　二是探索建立个人破产制度。以个人名义从事商　事经营的自然人主体，以及承担无限连带责任的合伙　人、个人独资企业的投资人，都有可能因资不抵债而　破产。在法律上有必要通过建立完善的个人破产制　度，依法督促债务人清偿债务，维护债权人利益，并　使善良的债务人通过破产得以免责。为其提供破产　保护。　的作用。　依据《意见》＂ｇ总体设计，政府将进一步放宽市场　准入，在市场主体的登记制度、信用信息、退出机制等　方面推进改革，为市场主体自由平等发展和公平竞争　营造良好环境。　三是简化完善退出程序。应当积极探索对资产数　额不大、经营地域不广或特定小微企业实行简易破产　程序。简化和完善企业注销流程。对无债权债务企业　责任编辑：王　琳　十圊工商管理轩宽１　７