对“党的领导法制化”的反思

刘红凛 李卫华

编者按：本文是针对本刊第4期一篇文章的争鸣性文章。选刊此文的目的在贯彻“双百”方针，并不表明编者希图引导这方面的继续争论。

自党的十五大确立“依法治国”的治国方略以来，有些理论工作者基于“适应依法治国、改善党的领导”的目的，提出了“党的领导法制化”的观点，认为党的领导法制化是依法治国条件下改善党的领导的得力之举。《探索》1999年第四期也发表了一篇题为《论党的领导的法制化》的文章。这些作者的探索精神是可贵的，但笔者对此观点不敢苟同，认为有明显的理论缺憾、甚至错误；他们既没有准确把握法制化和党的领导的科学内涵，又忽视了党的领导的特点，将与国家政权相伴存在的法制概念生硬地套用于党的领导科学之中；这不但容易引起理论上的混乱，而且在实践中也不利于改善党的领导。本文试图澄清概念，把握党的领导法制化的科学内涵，以“党的领导制度化”代替“党的领导法制化”，并在此基础上探讨依法治国条件下如何改善党的领导。

一、法制化的科学涵义

法制化的内涵主要集中在“法制”一词上。“化”是一个后缀词，加在名词或形容词之后构成动词，表示转变成某种性质或状态。什么是法制?北京大学法律系沈宗灵教授在考究了法制词义的演变史后认为，从1949年到1997年党的十五大前，“法制”大体上指以下三种含义：静态意义上的法律和制度，简称法律制度；动态意义上的法律，指立法、执法、司法、守法、对法律实施监督等各个环节构成的一个系统；“依法办事”的原则。著名法学家李步云近期在谈法制与法治的区别时也特别指出，“法制是法律制度的简称，是相对于政治、经济、文化等制度而言的”，“法治的内涵是指有一套法律规则以及法律的制定与实施等各种制度”。前几年，张友渔在其主编的《政法辞书》中也指出，法制是“法律制度的简称，包括法本身以及立法、执法、护法、守法等各项内容，是个含义广泛的概念，这种意义上的法制是与国家相伴而存在的现象”；另外法制还特指依法办事的制度，与法治同义。虽然他们在表述上有所不同，但表达的实质是一致的，代表了法学界的普遍观点，即法制是法律制度的简称，是与国家相伴而存在的现象，是国家政权意义上的概念，并不可以随便演化和套用。

明确了法制的科学涵义，我们就可以明确区分法制与法律、制度、民主的差异。法制是由法律和依此建立起来的社会秩序构成，它与政治制度、经济制度、文化制度相对应，是制度的一种；而且法制经常与民主连用，即民主法制，法制是民主的体现和保障，民主是法制的前提和基础，在此意义上法制指的是依法办

事。所以法制化、法律化、制度化是有区别的，法制化、法律化固然是一种制度化，但并不是所有的制度化都是法制化、法律化，如体现党内民主管理的制度并不属于法律范畴，一些政治、经济、文化制度也不属于法律范畴。因此，《论党的领导的法制化》一文“党的领导的法制化就是党的领导的民主化、制度化、法律化”的说法是不准确、不科学的，不但将与国家政权相伴存的法制概念套用于与国家政权性质不同的党的领导，而且将法制化与民主化、制度化、法律化并列等同，这显然不符合法制的科学内涵。

二、党的领导的科学涵义

党的领导的本质是什么?马克思主义经典作家有过不少的论述，其中以毛泽东和刘少奇的说法最为典型。毛泽东指出“革命党是群众的向导”，刘少奇指出“共产党人在人民群众的解放事业中，应该到处是、也只能是人民群众的引导者和向导。”理论界通过总结导师们的论述，普遍认同“党的领导是对无产阶级和人民群众的革命事业起引导、指导、向导作用”。党的领导的职能主要表现为四个方面，即导向职能，为国家确定政治方向和政治原则；保障职能，从思想上和组织上保障党的意志的实现；中介职能，综合全国人民的利益并反映之；协调职能，协调国家政权各部门之间、各社会政治力量之间以及党内的关系。中国共产党是中国革命、建设和改革事业的领导核心，她在国家政权和社会群众团体中居于主导的、中心的地位，党的领导地位是由我们党工人阶级先锋队的性质决定的、是经过长期斗争考验形成的。这种执政党的领导地位决定了党不仅要管党，调整好党内关系，制定好路线、方针、政策，做好思想政治工作；而且也决定了党要管国家政权组织、经济文化组织以及群众团体、社会主义建设的各条战线；这里的“管”，不是包办一切，而是指实行“思想、政治和组织领导”。

党的性质、职能及执政党的地位决定了党的领导的范围及内容。在社会主义建设时期，党的领导是全方位的领导，是对内、对外领导的统一；对内领导主要是加强自身建设，调整党内关系；对外领导主要的是调节党政关系。对内和对外领导的内容，党章规定“党的领导主要是政治、思想和组织的领导，”这是我们党总结数十年来领导经验所做出的科学论断，也是邓小平、江泽民关于党的领导的重要思想。党的领导首先是政治领导，这是由党的工人阶级先锋队的政治性质决定的。毛泽东指出，无产阶级必须“经过它的政党实现对于全国各革命阶级的政治领导。”党的政治领导主要是政治原则、政治方向、重大决策的领导，也就是用党的路线、方针、政策引导全国人民进行革命和建设。党的政治领导的主要方式正如江泽民指出的，是“使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范带头作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策”。党的思想领导是用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论指导、教育、武装全党和全国人民，坚持党的实事求是的思想路线，向人民群众宣传党的路线、方针、政策，灌输社会主义意识，把党的主张变成人民群众的自觉行动；这主要是通过党的思想政治工作和宣传教育工作来实现；没有党的思想领导，党的其他领导是难以实现的。党的组织领导是通过党的各级组织、党的干部和广大党员组织和带领人民群众去贯彻执行党的路线方针政策和完成党提出的各项任务，它是党的政治、思想领导的保障；党的组织领导的方式，一是向国家机关推荐重要干部，使其成为各条战线上的指挥员，二是非党组织领导机关中的党组的作用、基层组

织的战斗堡垒作用，三是对党内各级组织和全体党员的直接领导。总之，党的领导既是对内、对外领导的统一，也是政治、思想、组织领导的统一。

综上所述，党对自身的政治、思想、组织领导主要靠党章、党内规范性文件、党内民主化、制度化来实现。党对外部的思想、组织领导主要靠思想政治工作和宣传教育的制度化、经常化、靠推荐干部的制度化来实现。党对以国家政权为核心的外部的政治领导主要是靠领导程序的法制化、把党的成熟的路线、方针、政策通过法定程序上升为法律来实现。但仅靠程序的法制化来实现党对国家政权的领导还远远不够，还要靠党的政策的指导作用来实现，这是因为：(一)并非所有的党的路线、方针、政策都上升为国家法律，未上升为法律的党的政策仍在党对国家领导的过程中发挥作用。(二)党的意志上升为国家法律需要一段时间，在这段时间中，党的政策已经开始发挥作用了，如依法治国的方略在党的十五大提出、1999年才被纳入宪法，在纳入宪法之前，依法治国的思想已经进入人民心中、并开始贯彻实施。(三)成文法有其局限性，常常滞后于社会的发展，特别是在社会变革的时代；而政策具有灵活性、快捷性、相对的超前性、及时性，它的实施可以弥补法律的不足，对发展社会、完善法律是有益的。因此列宁曾告诫说，假如我们以为有了几百个法令就可以改变农村的全部生活，那我们就会是十足的傻瓜。同样，那种以为仅靠法制就可以实现党的领导的想法也是幼稚的，《论党的领导的法制化》一文，把党的领导法制化定义为“党在宪法和法律范围内，运用法律规范或法律手段，完成其领导职能，实现其有效领导的过程”是不科学的，他将党对国家的领导缩减为政治领导和法律领导，忽视了党的领导的其他内容和其他手段，实质上将党的领导混同于国家政权的领导，这是对党的领导的不确认识。针对有人将党的领导限定为政治领导的思想和做法，1989年8月在全国组织部长会议上，江泽民曾专门强调“党的领导作用只提政治领导不够，还应该有思想领导和组织领导”，“党不管思想，管什么?党不管干部，管什么?党的战斗力，党的力量，表现在哪里?”“党是政治领导核心，离开了组织领导、思想领导，那个核心就是空的”。因此，党的十四大党章恢复了十二大党章关于党的领导主要是政治、思想、组织领导的规定。

通过对“法制化”和“党的领导”涵义的考究，我们可以看出，如果仅就党对国家政权的政治领导而言，讲“党的领导法制化”在程序意义上是正确的；但在实体意义上并不全面，它排斥了党的政策对国家政权的指导作用。就党的领导的全部内容而言，党另外还要实行对自身领导的制度化，实现对全党全国人民思想领导、组织领导的制度化，“党的领导法制化”的说法更不科学、更不全面。相反，讲党的领导制度化就全面得多、科学得多。党的领导制度化不仅涵盖了“党的领导法制化”，而且涵盖了党的领导的全部领域和全部内容，这是一个科学的概念，符合党的领导的特点和改善党的领导的实际需要。

三、依法治国与改善党的领导

在党的十五大上江泽民提出了依法治国的方略，标志着我党政治领导方式和执政方式的重大转变，这对于加强和改善党的领导，保证我国社会主义现代化建设事业的顺利发展具有十分重要的意义。那么，在依法治国的条件下如何改善党的领导呢?结合邓小平改善党的领导的思想和江泽民关于党的领导内容的思想，我们认为，改善党的领导既要改善党对外的领导，又要改善对自身的领导。

改善党对外领导主要是改善党政关系、实行党政职能分开、依法治国。改善党对自身的领导主要体现为加强党的思想、政治、组织和作风建设，处理好党内关系，发扬党内民主，把党建设成为用邓小平理论武装起来、全心全意为人民服务、思想上政治上组织上完全巩固、能够经受住各种风险、始终走在时代前列、领导全国人民建设有中国特色社会主义的马克思主义政党。而改善党的领导在内容上主要体现为改善党的政治领导、思想领导和组织领导。

第一、改善党的政治领导。改善党的政治领导是改善党的领导的首要内容，而党政职能分开是其中的关键，要放在第一位。党的十五大提出的依法治国的方略主要是为了改善党对国家政权的政治领导。在依法治国的条件下，既要实现党对国家政权领导程序的法制化；又要改变传统的以政策为主的领导方式为政策、法律并重，甚至侧重于法律，在依法治国的过程中用法律来保障党的领导的实现。 第二，改善党的思想领导，加强和改进思想政治工作。邓小平指出：“改善党的领导，其中最主要的，就是加强思想政治工作。中央认为，从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作，做人的工作，做群众工作”，“否则党的领导不可能改善，也不可能加强。”改善、加强党的思想领导要坚定不移地用邓小平理论武装全党全国人民，认真学习辩证唯物主义和历史唯物主义，树立科学的世界观和方法论；加强党性党风教育，以整风的精神深入开展“三讲”教育；坚持理论联系实际，反对教条主义，在实践中不断丰富和发展马列主义、毛泽东思想、邓小平理论，不断开拓社会主义理论的新境界。

第三、改善党的组织领导，使党的组织领导制度化。强调组织的制度化和制度的作用是邓小平、江泽民改善党的领导的重要思想。邓小平指出：“我们要改善党的领导，除了改善党的组织状况以外，还要改善党的领导工作状况，改善党的领导制度”。在党的十五大报告中，江泽民引用邓小平的话，再次强调制度建设的作用。改善党的组织领导、加强制度化建设包括以下三个方面：首先，党向国家政权机关推荐干部工作制度化、程序化，把更多更优秀的党员推荐到国家政权的各部门，使他们在那里发挥领导作用和模范作用。其次，加强党内制度建设，健全和完善党内各项制度，使党的政治生活民主化、制度化、规范化、程序化、条例化、具体化，各项工作有章可依、有规可循。再次，建立、健全党的监督机制，使党内外群众能够有效行使监督权。既要健全党内监督机制，强化各级党的纪律检查委员会的监督权；又要让群众和党员监督干部特别是领导干部，使他们正确行使权力，遵守党纪国法，全心全意为人民服务。

主要参考文献：

①《现代汉语词典》，商务印书馆出版，1996年版。

②沈宗灵《依法治国，建设社会主义法治国家》，《中国法学》1999年第1期第9页。

③李步云《从“法制”到“法治”二十年改一字》，《法学》(沪)1999年第7期第4页。

④张友渔等《政法辞书》，中国国际广播出版社，1991年第5页。 ⑤《毛泽东选集》第1卷、第5卷。 ⑥《刘少奇选集》上卷。

⑦陈登才等《党的领导和党的建设》，中共中央党校出版社1997年版，第93页。

⑧《毛泽东邓小平江泽民论党的建设》。 ⑨《邓小平文选》第1卷、第2卷。 瑠《人民日报》1995年1月21日。

(作者单位：刘红凛中共山东省委党校研究生部，李卫华 山东大学法学院；邮编：250021)

转自中共重庆市委党校《探索》2000.01