李克强

巩固阶段性成果 着力创新体制机制 制定好医改“十二五”规划

人民网北京１１月２９日电 （记者李红梅）１１月２９日，中共中央政治局常委、国务院副总理、国务院深化医药卫生体制改革领导小组组长李克强主持召开国务院深化医药卫生体制改革领导小组第十次全体会议。他强调，要充分肯定两年多来医改取得的成效，巩固和发展改革的阶段性成果，正视困难与挑战，创新体制机制，制定好医改“十二五”规划，把医改持续推向深入。

会议审议了《〈医药卫生体制改革近期重点实施方案（２００９—２０１１年）〉实施中期评估报告》、《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划（２０１２—２０１５）》和《关于县级公立医院改革试点的意见》等文件。

会议认为，医药卫生体制改革两年多以来，五项重点任务取得了阶段性成果，各项目标任务能够如期完成。基本医疗保障制度基本实现全覆盖，全国城乡参保人数达到了１２．９５亿，人口覆盖率达到９５％；基本药物制度在基层初步建立，基本药物售价比制度实施前下降１６．９％，群众用药负担明显减轻；基层医疗卫生服务体系逐步健全，基层医疗卫生机构就诊人次明显增加，今年前三季度同比增长１３．２％；国家对基本和重大公共卫生服务投入力度加大，数亿群众得到实惠；公立医院改革试点以及县级医院综合改革试点有序推进。

李克强指出，“十二五”时期，我国经济社会发展呈现新的阶段性特征，工业化、城镇化进程加快，人口老龄化趋势凸显。医改是保障和改善民生的迫切需要，无论是促进基本公共卫生服务均等化，推动解决部分群众因病致贫、因病返贫问题，还是更好地满足居民日益增长的健康需求，实现到２０１５年人均预期寿命再提高１岁的目标，都需要提高医疗卫生服务水平。而随着医改的不断深入，

改革难点问题将集中显现、体制性矛盾将集中暴露，工作难度加大。统筹谋划好“十二五”医改规划，对于巩固医改成果以及确保实现２０２０年的医改目标至关重要。

李克强说，制定好“十二五”医改规划，要深入贯彻落实党中央、国务院关于医改的一系列决策部署，坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的核心理念，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，统筹安排、突出重点、循序推进，推动基本医保由“扩大范围”转向“提升质量”，基层医疗卫生机构由“强筋健骨”转向“全面发展”，公立医院改革由“局部试点”转向“全面推进”，医疗卫生体系建设由“重硬件”转向“重服务”，不断筑强城乡居民看病就医的保障网，为实现人人享有基本医疗卫生服务的目标打好基础。

李克强强调，医改是一个宏大的系统工程，也是重大的制度创新，下一步工作必须抓住关键环节，推进重点突破：一是健全全民基本医保制度。在继续提高城乡居民参保率的基础上，进一步提高政府补助标准，探索建立重特大疾病保障机制，积极发展商业健康保险。二是巩固完善国家基本药物制度，把制度实施范围扩大到村卫生室和非政府办基层医疗卫生机构，建立药品生产流通新秩序，理顺医药价格体系，巩固完善基层医疗机构运行新机制。三是全面推进公立医院改革，坚持公立医院的公益性质，推进政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，改革“以药补医”机制，完善公立医院管理体制，搞好便民服务。加强医疗卫生人才队伍建设。发挥医务人员医改主力军作用，调动他们参与改革的积极性。提高政府卫生投入比重，尽力而为，量力而行，做到可持续。鼓励和引导社会资本开办医疗机构，形成多元化办医格局，发展和健全非基本医疗卫生服务体系。

李克强说，县级医院在我国医疗卫生服务体系中居于重要地位，要统筹推进管理体制、运行机制、补偿机制、人事分配、药品供应、监管体制等综合改革，建立健全管理制度，提升服务能力，保障县域居民基本医疗卫生服务，努力实现居民日常就医不出县。

国务院医改办负责人、卫生部负责人在会上做了汇报，国务院深化医药卫生体制改革领导小组成员和有关部门负责人参加了会议。

《求是》杂志发表李克强同志重要文章

不断深化医改 推动建立符合国情惠及全民的医药卫生体制

１１月１６日出版的今年第二十二期《求是》杂志，将发表中共中央政治局常委、国务院副总理李克强同志的重要文章：《不断深化医改 推动建立符合国情惠及全民的医药卫生体制》。

文章指出，医改是一个世界性难题。我国深化医药卫生体制改革，是深入贯彻落实科学发展观的重大实践行动，是维护十几亿人民健康福祉的重大民生工程，也是协调推进经济社会建设、扩大内需的重大发展工程。医改实施两年多来，探索了路子，积累了经验，取得了明显进展和初步成效，为下一步改革打下了好的基础。我们要进一步把思想和行动统一到中央的决策部署上来，把改革不断推向深入，着力建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，继续探索医改这一世界性难题的符合中国国情的解决办法。

文章强调，推进医改，要坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的基本理念，做到“广覆盖、可持续”；坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，保障广大人民群众的基本医疗卫生需求，并充分发挥市场机制的作用，促进非基本医疗服务的发展，适应群众多层次、多样化的就医需求；坚持统筹安排、突出重点、循序渐进的基本路径，保证医改积极稳妥地向前推进。当前，要以推进全民基本医保为目标，使人民群众得到更多实惠；以实施基本药物制度为抓手，建立基层医疗卫生机构运行新机制；以改革试点为突破口，探索公立医院改革的新模式，并积极鼓励多元办医。要抓紧制定和实施“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划，继续攻坚克难，巩固和扩大医改成效，向实现２０２０年深化医改的总体目标持续迈进。

文章分三部分：一、统一思想，深刻认识医改的重要性和紧迫性；二、凝聚共识，科学把握医改的主要思路；三、突出重点，把医改不断推向深入。（新华社北京１１月１４日电）

医药生物：2011李克强总理关于深化医改讲话点评

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来源：搜狐 2011-11-22 15:40:00 【大小：＋ －】【打印】【评论】

16日中共中央政治局常委、国务院副总理李克强同志在全国深化医改工作会议、国务院深化医改领导小组第九次全体会议上发表了关于深化医改的讲话。讲话肯定了从2009年开始的新医改的成绩，同时也看到了医改推进过程中遇到的问题，提出了深化医改的方向。

基本药物制度开弓没有回头箭：落实资金改变机制

讲话大篇幅的提到基本药物制度，成绩是显而易见的，医保覆盖率95%以上、基层医疗机构药价下降30%左右，群众就医负担初步减轻。既然是世界性的难题，在基本药物制度的执行当中也遇到了很多的阻力，如基层医疗服务人员动力缺失、基层医疗机构诊疗人次下降和基本药物采购量低于预期等等„„而造成这些现象的原因很大程度上是地方政府资金落实不到位。在谈到所遇到的困难时，总理认为要高度重视地方医改政策和资金落实不到位的现状，而且提出要“采取有效措施认真解决”。鉴于山东省由于地方政府先行垫资而基药执行情况好于资金不足的安徽，我们认为落实资金能促进基本药物制度的顺利执行。

除了资金问题，总理还认为机制和制度滞后是改革进程不一致的原因之一，因此在医改思路一节中总理提到了要在“建机制”上下比“增投入”更大的功夫“要以实施基本药物制度为切入点，推动基层医疗机构综合改革，深化绩效工资、建立新的补偿机制、用人机制和收入分配机制，发挥医保支付资金的重要补偿作用，逐步调整服务收费项目”。基层医疗机构是切断“以药补医”制度的起点，只有当新的机制在基层医疗机构顺利运转、基本药物制度在政府办基层医疗机构完全推行之后才可能向上层的医院深入公立医院改革。

虽然基本药物制度在推行中暴露出种种问题，但“开弓没有回头箭”，如果资金落实和机制改变后基本药物制度在基层医疗机构将走出目前的困局，为后续公立医院改革提供良好样本。

公立医院改革从试点到加快步伐：县级医院是重点

基本药物制度是医改初期的工作重点，目前的重点是公立医院改革。“县级医院覆盖9亿多人口，是连接大医院与基层机构的桥梁和纽带，也是解决群众看病难、看病贵的关键一环，改革提升县级医院是公立医院改革的重要突破口。”因此讲话提出要加快县级医院改革试点步伐，逐步消除“以药补医”，合理控制医药费用。基层医疗卫生机构改革的成果也要通过公立医院改革来巩固，除了政府办基层医疗卫生机构，其他医疗卫生机构逐步全面配备并优先使用基本药物。只是讲话中未提到其他医疗卫生机构的级别、使用基本药物的比例和保障“优先”使用的制度。

支付制度改革也是公立医院改革的一个重点，但讲话没有具体提到支付制度改革的方向和力度，我们认为，支付制度改革一定是和公立医院改革相辅相成的，没有合适的补偿机制，支付制度改革将无从谈起。

虽然讲话提出“在县级医院和大医院试点取得成果后将公立医院改革的成果全面展开”，但我们还是坚持前面的观点，基层医疗机构的改革是基础，是公立医院改革的样本，在补偿机制不到位的前提下大力在县级医院甚至大医院的层面推公立医院改革会面临比基层医疗机构改革更多的问题。

提高保障水平和方便群众报销等因素：释放有效医疗需求

近几年我国医药行业的高速发展与医改的政策红利密切相关，医保收入和支出水平的大幅增长与医药行业收入的高增长相呼应。收入等于量乘以价，而量即指有效医疗需求。医改的实施从覆盖人群比例提高、保障水平提高和及时结算等方便群众报销的措施三个层次释放

了我国居民的有效医疗需求。未来随着覆盖人群比例已经提高到极限，未来有效需求的释放将来自于保障水平的提高、消费者自负比例提高、及时结算/异地结算、门诊统筹比例提高、基层医疗机构建设完善等因素的拉升。政府的投入主要集中在新农合基金，而新农合基金的主要报销终端在县级医院，如果县级医院改革的进度不至于影响到有效需求释放，以县级医院为主要销售终端的产品将维持高增长。

“保基本”到“促非基本与多元办医”：拉动高端医疗需求

讲话可喜地多次提到“基本”与“非基本”的区别，在“基本”这个层面，国家要减轻患者自负比例，但是在“非基本”这个层面，还有消费升级的大故事可讲，“非基本”这个层面拉动的将是高端医疗需求，而高端医疗需求对医保基金并不敏感，其增长与消费升级和保健意识提升有关。同时讲话中还提到多元办医的格局，从“保基本”到多元办医的渐进，一方面可以拉动高端医疗需求，另一方面还可激发公立医院改革的内生动力，因此政府有动力促进多元办医，对医疗服务板块形成利好。而上市公司中的通策医疗和爱尔眼科有可能从这一渐进过程当中寻找到好的并购标的或者顺利新设医院。国产医疗设备近年经过海内外市场锤炼，不但具备高性价比，产品水平也在不断提高，有望在多元办医潮流兴起之际受到非公立医院采购者的青睐，对医疗器械板块内生产影像学设备、监护设备的公司如理邦仪器、宝莱特、鱼跃医疗等将形成利好。

深化医改 且行且观察

在讲话里我们可喜地看到总理提到了使医务人员收入水平随着经济社会和卫生事业发展而逐步提高，也看到医改将成为我国经济调结构的重要方向，将提高医疗服务支出在GDP中的比重，这两个小小的变化让我们看到了改革舵手为我们描绘的美好蓝图。讲话向我们释放的落实资金改变机制提高保障等积极信息也坚定了我们医药板块投资的信心，具体的投资逻辑和标的请看我们近期推出的策略报告。

求是发李克强文章谈深化医改推动建立医药卫生体制

2011年11月15日10:35 来源：新华网 手机看新闻

新华网北京11月14日电 11月16日出版的今年第22期《求是》杂志，将发表中共中央政治局常委、国务院副总理李克强同志的重要文章：《不断深化医改 推动建立符合国情惠及全民的医药卫生体制》。

文章指出，医改是一个世界性难题。我国深化医药卫生体制改革，是深入贯彻落实科学发展观的重大实践行动，是维护十几亿人民健康福祉的重大民生工程，也是协调推进经济社会建设、扩大内需的重大发展工程。医改实施两年多来，探索了路子，积累了经验，取得了明显进展和初步成效，为下一步改革打下了好的基础。我们要进一步把思想和行动统一到中

央的决策部署上来，把改革不断推向深入，着力建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，继续探索医改这一世界性难题的符合中国国情的解决办法。

文章强调，推进医改，要坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的基本理念，做到“广覆盖、可持续”；坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，保障广大人民群众的基本医疗卫生需求，并充分发挥市场机制的作用，促进非基本医疗服务的发展，适应群众多层次、多样化的就医需求；坚持统筹安排、突出重点、循序渐进的基本路径，保证医改积极稳妥地向前推进。当前，要以推进全民基本医保为目标，使人民群众得到更多实惠；以实施基本药物制度为抓手，建立基层医疗卫生机构运行新机制；以改革试点为突破口，探索公立医院改革的新模式，并积极鼓励多元办医。要抓紧制定和实施“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划，继续攻坚克难，巩固和扩大医改成效，向实现2020年深化医改的总体目标持续迈进。

文章分三部分：一、统一思想，深刻认识医改的重要性和紧迫性；二、凝聚共识，科学把握医改的主要思路；三、突出重点，把医改不断推向深入。

其它相关材料：

基本药物制度 方向不容动摇

——见解·基本药物这一年

时间:2011年11月28日 10时01分 来源:人民日报 作者:李玲

我国实行基本药物制度，比其他国家更为复杂。这是因为，医药行业还处在“小、散、乱”的初级发展阶段，医疗服务体系还没有实现公益性。当前人们感受到的一些基本药物制度带来的问题，实质是医药产业和医疗服务体系长期积累的问题在该制度上的表现。

首先，我国医疗服务和药物供给的结构不合理，适宜技术、适宜药物供给不足，过度用药、不合理用药非常严重。基本药物制度在推进适宜用药、转变医学模式、提高和规范药物质量方面起到了深远作用。

其次，以药养医，是当前医疗卫生领域最突出的问题。不解决以药养医，即使医保扩面提标了，药物费用仍会迅速增加。因此，必须充分发挥基本药物制度推动医疗卫生改革的作用。

第三，我国目前有上万家药物生产和流通企业，规模小，监管难，研发和国际竞争力弱，必须走结构调整、产业整合的道路。基本药物制度统一招标采购，正是用市场化手段推动医药产业整合的有效办法。在整合过程中，必然会有一些竞争力弱、规模小的企业淘汰。当然，在整合过程中要采取合适的产业政策，扶持有竞争力的企业，还要把握好力度和速度。

第四，长期以来，我国形成了一些寄生在药物流通产业链上的既得群体，基本药物制度涉及到了这些利益。实行基本药物招标采购，一部分企业、流通环节

以及部分医务人员的利益都受到了损害，应借此机会从其他方面提高医务人员的合理待遇，对流通环节，必须坚持规范和整顿药物流通秩序。

实施基本药物制度以来出现的一些问题，不是基本药物制度本身的方向问题，而是这一制度把原来固有的矛盾暴露了出来，主要是由于旧体制机制同基本药物这项新制度不适应。

例如，一些省份实行量价挂钩之后，企业反映市场比改革前缩小了，这是因为实现了合理用药，等运行一两年之后，市场规模就比较容易确定了；有的反映搞基本药物制度之后乡镇卫生院服务量下降，这一方面是因为减少了过度医疗，把重症病人转上去了，另一方面，等政策稳定一段时间，县医院改革完成后，更多的患者还会回到基层。

总的来说，基本药物制度的方向是完全正确的，应着力巩固完善现有政策。否则，不仅会动摇改革成果，还会给市场发出错误的信号，以后再进行改革就更困难。

（作者为北京大学中国经济研究中心副主任，本报记者李红梅整理）

强化农村基本公共服务

时间:2011年11月29日 09时05分 来源:人民日报 作者:郑子青

“十二五”规划纲要明确指出，要建立健全基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化。这是在我国加快转变经济发展方式的背景下促进经济社会协调发展与城乡统筹发展的重要举措，也是调整国民收入分配格局、缩小城乡差距、促进社会公平正义的必要举措。近年来，我国公共就业服务、社会保障、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育等基本公共服务事业发展取得了显著成绩，城乡差距在逐步缩小。但总体而言，基本公共服务供需矛盾仍然突出，尤其是农村地区公共服务的供给不足与配置不均问题凸显。因此，有必要采取切实可行的措施，强化农村基本公共服务。

把建立健全农村基本公共服务体系摆在优先位置。我国建立健全基本公共服务体系的重点和难点在农村，推进基本公共服务均等化的关键也在农村。没有健全的农村基本公共服务体系，就不可能有比较完善的农村基本公共服务，不可能有城乡之间、区域之间的基本公共服务均等化，更不可能有发达的现代农业、农村和真正意义上的现代农民。只有将农村基本公共服务体系建设摆在基本公共服务体系建设的优先位置，并在财政投入、技术投入、人才投入等方面采取倾斜政策，促进农村基本公共服务体系加速发展，才能改善农村居民的生产生活条件，满足农业、农村和农民发展的需求。这是工业反哺农业、城市支持农村的重要内容。

紧密结合农村实际。在强化农村基本公共服务、推进城乡基本公共服务均等化的过程中，有的地方没有充分考虑农村的现实需要和发展阶段，简单地将城市基本公共服务向农村地区延伸，导致一些公共服务项目供需脱节。例如，在公共就业方面，城市需更多考虑创造就业岗位，农村则要重点考虑劳务输出与技能培训；在义务教育方面，城市需更多考虑公平配置资源，而农村则要突出义务教育设施的科学规划与合理布局；在社会保障、医疗卫生等方面，同样需要考虑城乡之间及地区之间发展水平的差异，先补缺再求均等。对于农村地区有特殊需求的

基本公共服务，还应采取有针对性的政策措施，譬如农田水利设施建设、农技培训与推广、农村生态环境保护、畜牧防疫服务等。应当认识到，由于地理环境、生产条件、生活方式的不同，短期内农村基本公共服务水平与城市是有差距的，也是有差别的，但只要制定实施针对性、适用性强的政策措施，坚持多措并举，农村基本公共服务滞后的局面就会明显改观。

高度重视农村公共服务专业人才培养。随着国家对公共服务投入的力度不断加大，近几年农村地区公共服务硬件设施建设进展很快，但包括卫生、教育、农技工作者等在内的公共服务专业人才奇缺，人才问题已成为农村公共服务发展的短腿。没有专业人才，即使有好的服务设施，也无法提供相应的公共服务，服务质量更是无从提高。比如在义务教育方面，农村教师短缺直接导致农村地区学校的学科结构缺陷；在公共卫生方面，合格的医疗服务专业人才缺乏，农村敬老院大多由没有经过培训的中老年农民来承担护理工作。如果这种状况不能得到根本改变，城乡基本公共服务均等化的目标就不能实现。因此，必须采取综合有效的措施，培养大量的农村公共服务专业人才，并保持这支队伍的稳定性。 大力扭转农村公共文化服务供给不足局面。城乡之间的差距在文化方面表现得尤为突出，农村居民对于公共文化有着更广泛与更迫切的需求。在党的十七届六中全会吹响迈向社会主义文化强国的进军号角后，更是要加大农村公共文化建设的力度，改变农村公共文化服务供给不足的局面。在农村公共文化建设中，既要大力加强文化站、图书馆、体育场所等文化基础设施建设，又要弘扬传统文化精华，积极创新文化服务方式，创建丰富多彩的农村文化活动形式，还要通过挖掘民间文化资源，打造特色文化品牌，加快文化产业发展。

药品降价：为何屡战屡败又屡败屡战

时间:2011年11月30日 00时00分 来源:中国青年报 作者:李玲

最近，“药价”再次成为社会热议的话题，先有央视抛出“部分药中间利润超6500%”的惊人报道，一石激起千层浪；后马上有国家发改委出台药价调查办法（11月22日国家发改委印发了《药品出厂价格调查办法(试行)》），将对国家发改委定价范围内的药品开展出厂价格调查。媒体对此的评论是“发改委将掀药价老底”。

然而，理性看待就会发现，药价虚高不是什么新鲜词汇，国家发改委降药价也不是历史头遭。

这些年，国家发改委降药价很频繁，很辛苦。回顾一下历史报道：2005年12月2日，时任国家发改委价格司副司长周军介绍：“自1996年以来，国家已经连续17次对药品进行了降价，但老百姓看病难看病贵的难题依然如故。与以往不同的是，新一轮的药价调控政策，不再是单一的针对某些药品的降价，它将涉及药品生产、流通、医院、医疗卫生体制等多个方面。”媒体当时对这次降价的评论是“发改委重拳出击”，但药价和药费涨声依旧。

今年年初，国家发展改革委又发出通知，决定从3月28日起降低部分主要用于治疗感染和心血管疾病的抗生素和循环系统类药品最高零售价格，共涉及162个品种，近1300个剂型规格。据称，调整后的价格比现行规定价格平均降低21%，预计每年可减轻群众负担近100亿元。

而在不到半年时间内，国家发改委8月5日再次宣布，决定从今年9月1日起降低部分激素、调节内分泌类和神经系统类等药品的最高零售价格，共涉及

82个品种、400多个剂型规格，平均降价幅度为14%。这是国家发改委今年第2次下调药品价格。

据粗略统计，不算这次，近年来发改委降低部分药品最高零售价已进行多达28次。反观效果，“药价频频降，百姓却始终没感觉”。于是便早有民间说法——说到降药价，连隔壁买菜大妈也知道了。

然而，戏言过后，我们必须冷静思考，为何药费越降越高？其实最需要厘清的是，降药价中的“两个不等于”。

第一，降价目录不等于用药目录，高价药替代降价药的机制未改变。

从我国历史经验来看，降价药品总是“见光就死”，也就是说，一旦降价了，就会从市场上消失，转而以其他方式重新出现在市场上，价格甚至更高。医院和医生在目前的趋利机制下，愿意卖贵的药，这样拿到的正式利润（目前尚未取消的15%加成率）和非正式的好处（回扣）就高，所以，医生就会以高价药替代降价药，患者也不能识别哪一种更合适，于是多数都要听医生，这就使得老百姓药单上的药价总是降不下来。例如，根据中国非处方药协会秘书长王伟2005年的一次统计，阿莫西林曾出现在2004年降价范围内，这使得它在医院用药的排位从2003年的58位下降到105位，因此实际降价效果并不明显。

第二，降药价不等于降药费，不合理用药的深层次原因仍未改变。老百姓真正的负担是药费高，绝不仅仅体现在“价”贵，还反映在“量”多上。以抗生素为例，据2006-2007年度卫生部全国细菌耐药监测结果显示，全国医院抗菌药物年使用率高达74%。在美、英等发达国家，医院的抗生素使用率仅为22%～25%。而中国的住院患者中，抗生素的使用率则高达70%，其中外科患者几乎人人都用抗生素，比例高达97%。“不合理用药”的深层次原因仍然在于医院和医生的趋

利机制上，永远是医生在替患者决定“需求量”。在经济利益的刺激下，医生手中握着的“处方权”直接指向患者的口袋，而非患者的健康；患者却无法辨别什么是合理用药，什么是过度用药，因此只能被动接受。根据卫生统计年鉴数据显示，2009年比2008年综合医院门诊病人医药费、出院病人人均医药费分别增长9.7%和9.1%，而同期城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入增长分别为8.83%和8.23%（数据来源：《中国统计年鉴》）。由此可见，如果不从根本上改变医生过度开药的激励机制，百姓药费负担只能不断加重。

那么，面临着药价高的巨大社会舆论压力，为何价格部门总是屡战屡败、又屡败屡战？乐此不疲地重复着过去的故事，而不是想点新招从根本上做出改变？其中原因，耐人寻味？

（作者为北京大学中国经济研究中心教授，研究与教学领域主要为卫生经济学、卫生服务管理等）

实施综合改革加快基层医改新机制建设

时间:2011年10月14日 15时48分 来源:行政管理改革 作者:孙志刚

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深化医药卫生体制改革，是深入贯彻落实科学发展观的重大实践行动，是维护十几亿人口健康的重大民生工程。党中央、国务院高度重视医改工作，在新一轮医改中，明确提出了保基本、强基层、建机制的主要思路，这是深化医改必须坚持的基本原则，也是医改实践中的一项重大理论创新。2011年是深化医改的攻坚之年，是攻难关、破难题的关键阶段，要着力推动基层综合改

革，加快基层医疗卫生机构新机制建设步伐，把医改不断推向深入。

一、把握有利时机，进一步增强新机制建设的紧迫感和责任感

医改实施两年来，各地各部门认真贯彻落实中央精神，紧紧围绕保基本、强基层、建机制，统筹安排，周密部署，改革力度不断加大，改革成效日益显现。目前，全民医保制度基本建立并向更高的水平迈进，基本医疗保障制度已经覆盖了90%以上人群，新农合、城镇居民医保政府补助标准提高到200元；基本药物制度已经在82%以上的基层医疗卫生机构实施，2011年底将实现全覆盖；基本公共卫生服务人均经费标准提高，服务项目增多，受惠人群增加；基层医疗卫生服务网络进一步健全，软硬件能力得到明显提升，城乡居民就医更加方便；公立医院改革试点逐步深入，各地普遍推行便民惠民措施，加大医药分开、管办分开探索力度。总体来看，医改推进速度加快，强基固本成效显现，人民群众看病负担开始减轻。同时也要看到，随着医改进入深水区，一些深层次矛盾和问题逐渐浮出水面，特别是机制建设进展比较缓慢，如不尽快加强新机制建设，势必会影响医改的整体成效。

基层医疗卫生机构新机制建设是深化医药卫生体制改革的重要组成部分,是实现保基本、强基层的根本举措。只有把新机制建设并巩固起来，保基本、强基层的各项政策才能真正落到实处并长期发挥作用。当前正是加快建立新机制的最佳时期，各级党委和政府对医改越来越重视,把医改作为一项重大民生工程来抓，新机制建设有了强大的组织保障；社会各界对以药养医机制的各种弊端逐步形成共识,已经到了非改不可的地步,形成了良好的改革氛围；实施基本药物制度在基层全覆盖,切断了基层医疗卫生机构以药养医的利益链条,基层医疗机构无法再运行下去,迫切需要建设新的机制取代旧机制；各级政府对基层医疗卫生机构的投入大量增加,为新机制建设创造了极为有利的财力支持。这些有利因素聚合在一起,形成了推进新机制建设的合力，可谓机不可失,时不再来。在这种情况下，如果新机制建设滞后，基层医疗卫生机构改革没有真正到位,错过了这个机制转换最佳时期,对整个基层综合改革将产生严重影响，基层医疗卫生机构运行会出现更多的矛盾和问题。各级政府增加的大量投入不仅不能起到激励引导新机制建设的作用，反而

会固化旧机制下的利益格局，为今后的改革增加阻力和难度。人们甚至会对实施基本药物制度产生种种怀疑,逐步失去改革的热情和信心。因此，在新旧机制转换时期，必须进一步深化加快建设新机制重要性和紧迫性的认识，进一步增强加快建设新机制的责任感和使命感，进一步加大新机制建设的工作力度和推进速度，将各级政府的重视、社会各界的共识和增加的巨额投入作为加快新机制建设的动力，调动各方面的积极性，形成强大的合力，尽快把基层医药卫生机构推上良性运行的新轨道。

二、实施综合改革，加快推进基层医疗卫生机构新机制建设

以实施基本药物制度为抓手，推进综合改革，核心是破除以药养医的旧机制，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的基层医疗机构运行新机制。通过新机制建设和巩固，使基层队伍结构得到明显优化，基层机构服务能力得到明显增强、服务效率得到明显提高，老百姓从中得到明显实惠。新机制的内涵丰富，涉及方方面面，但以下五个方面是不可或缺的。

一是建立公益性的管理体制。这是基层综合改革的根本出发点。在基层举办医疗机构，满足人民群众基本医疗服务和公共卫生服务，这是人民政府义不容辞的职责。政府举办的基层医疗机构是非营利性的公益性的事业单位，其举办费用和发展费用由政府负责,运行费用通过服务收费和多渠道补偿承担。要进一步健全基层医疗服务体系，对经济欠发达、交通不便以及偏远贫困的地方，加大投入力度，确保这些地方机构建立起来并能长期运行发展。要创新人事管理制度，根据基层医疗卫生服务功能和实际工作量核编定岗，实行动态调整，做到定编定岗不定人，固定的编制流动的人，编制数只作为聘用人员和核定收支以及确定政府补偿的依据，充分调动基层医疗卫生机构运行活力和医务人员的积极性。

二是建立竞争性的用人机制。这是确保基层卫生事业健康发展的根本保障。首先是选好院长，进行公开公平竞争，择优聘任，并实行任期目标责任制。对医务人员和其他工作人员，根据岗位的要求，在核定资质之后，实行竞争上岗、全员聘用，建立能上能下、能进能出的用人机制。对

不具备从医资质的人员，进行合理分流，优化队伍结构，提高服务能力，这既是对群众健康的负责，也有利于医疗卫生事业发展。同时，对落聘人员的分流安置工作，要周到、细致、稳妥，坚持以人为本，有情操作，为每一个分流人员都找到合适的安置出路，确保社会稳定。三是建立激励性的分配机制。这是增强基层活力的重要举措。对基层医疗机构，建立以服务数量、质量、效果和居民满意度为核心，公开透明、全程跟踪、动态管理的工作考核机制，考核结果与经费补助挂钩。首先保障基层医务人员合理收入不降低。实行按岗定酬，按工作业绩取酬，把考核结果与个人收入挂钩，向一线人员和骨干人员倾斜。同时，加大绩效考核比例，拉开收入差距，形成有激励有约束的内部竞争机制。四是建立规范性的药品采购机制。这是实施基本药物制度的关键环节，也是对药品生产流通秩序、药品供应配送方式、政府监管模式的一场深层次变革。实行基本药物省级集中采购，要注重把握五个关键环节。一是公开招标生产企业。药品质量是生产出来的，药价虚高主要是流通环节过多造成的。确定中标企业是责任主体，对药品质量和配送统一负责，可以最大限度地减少流通环节，降低流通费用。二是实行招采合一、量价挂钩。这样做能够发挥规模优势，大幅度降低药品价格和采购成本。三是双信封制。核心是确保质量安全。四是集中支付。政府直接向生产企业支付药款，保障生产企业利益，杜绝了不正之风的发生。五是全程监控。对中标药品从生产到使用进行全过程、全覆盖检验，将基层用药全部纳入药品监管范围，确保基本药物安全有效。对出现质量问题或不按时配送的违规企业进行严肃查处，建立黑名单制度。同时，进一步完善中药质量评价体系，防范个别企业进行恶性价格竞争，对明显低于参考价的，进行深入分析，及时应对。

五是建立长效性的多渠道补偿机制。这是建立基层医疗卫生机构运行新机制的基础。落实财政的专项补助和收支差额的兜底作用，基层医疗机构的发展经费由政府负责，运行经费按照核定任务、核定收支、绩效考核的原则，对差额部分要按时足额补助。同时，发挥医保支付的重要补偿作用，调整基层机构服务收费并纳入医保报销范围。这样既有利于在不加重群众看病负担的前提下，增加了医疗机构的收入，还能够体现医务人员的劳务价值，引导基层机构通过提高服务质量和数量获取更多的补偿，调动医务人员的积极性。这五项机制建设，是推动基层综合改革的核

心内容，必须加快实施，全力推进。同时，还要建立城市大医院与基层医疗机构的协作机制，逐步构建基层首诊、分级诊疗、双向转诊的医疗服务新模式，积极推进医保经办管理、公共卫生服务提供、人才培养等体制机制改革。加强扶持村卫生室的发展，采取多种方式调动村医的积极性，确保农村医疗服务体系的“网底”不破。

三、树立全局观念，正确对待深化医改中的各方利益

新机制建设是一项全新的制度设计，对基层医疗卫生机构是一次新的变革。破除旧机制，建立新机制，肯定会碰到多种难题，必然会触及多方面的利益。

首先，新机制建设涉及到基层医疗卫生机构现有人员的利益。过去政府投入少,基层机构运转及人员收入主要靠卖药,加之旧的人事制度,基层机构养了不少非医务人员。现在破除以药养医机制，建立新机制，首先要推进人事制度和收入分配制度改革,形成能上能下、能进能出的竞争性用人机制和体现绩效奖勤罚懒的激励性分配机制,这也是调动积极性的关键所在。如果这两项改革不到位,就会养闲人、养懒人，就会挫伤医务人员特别是骨干医务人员的积极性，基本药物零差率给老百姓带来的实惠就有可能因基层医疗机构效率低下而抵消,最终老百姓还是不满意,医务人员也不满意,甚至对改革有埋怨情绪。

其次，新机制建设触及一些药品生产和流通企业的利益。过去的招标采购办法名义上是省级统一招标采购,实际上只招标不采购,医疗机构实施采购还可以进行二次议价,这就出现省级招标价格往往高于医疗机构实际采购价格,而二次议价采购过程中由于不公开透明带来多方面的漏洞和弊端。药品价格居高不下,不正之风难以遏制,虚高的药品费用有相当多的部分又通过基本医保给以报销,而基本医保资金的百分之八十又是各级政府的投入，最终还要靠政府来买单。新的招标办法有效地解决了过去出现的漏洞和弊端，既遏制了流通领域的暴利，使虚高的药品价格大幅度下降,同时也促使药品生产企业和流通企业转变发展方式,真正按照经济规律做大做强。应该说这是件大好事，在实施过程中,会触及以药养医利益链条各个环节的一些既得利益关系调整。

第三，新机制建设耗费领导组织者大量的精力和时间,还要承受一定的风险和压力。在人事制度改革中,对于竞争上岗中落聘人员如何妥善安置就有大量艰巨繁杂的工作需要去做,稍有疏忽还可能带来稳定方面的风险。在分配制度改革中,如何进行科学的绩效考核,拉开收入分配差距,从而能持久地调动医务人员的积极性,就有大量探索性工作需要去做,还要面临长期的考验。在药品招标采购制度改革中,不仅开始时工作量巨大繁杂,同时要改变已经习以为常的工作模式和方法,而且还要面对来自各方面的压力。基层医改实际上也是一次自我革命，需要改革我们固有的理念、传统的做法乃至一些既得的利益,这本身就是件很难的事情。政府如何履行办医的应尽职责,如何在市场中采购到质量优良价格合理配送及时的药品,使政府的投入真正让老百姓得到实惠,这是必须要回答的问题。否则,这项改革只能半途而废。

四、强化责任落实，切实加强新机制建设的组织保障

医改是一项民生工程，也是一项政府责任工程。推进基层综合改革，建立新的运行机制，已成为当前一项十分紧迫的重要任务，需要引起高度重视，并进一步强化责任，狠抓落实。实践证明，机制转换过程时间不能拖延太长。时间拖得越长，可能出现的矛盾和问题就越多，工作量和难度就越大。因此，要在做好制度设计、实化细化具体政策措施和操作方案的基础上，下定决心，集中人力，统筹安排，同步完成基本药物制度全覆盖和基层医疗卫生机构综合改革工作，实现新旧机制平稳转换。

第一，形成强有力的领导机制。从当前医改推进情况看，凡是领导高度重视、抓得得力的地方，医改进展都比较顺畅，医改任务完成也较为出色。推进新机制建设，必须建立强有力的领导机制，形成分工明确，紧密配合，上下联动，定期督查的推进机制。新机制建设的主战场在基层，任务的落实靠基层，最后受益的也是基层。实践证明，只要县委书记、县长认识提高了，责任落实了，工作到位了，新机制建设就一定可以取得成功。县级主要领导必须切实担当起组织者、协调者，集中全力推动各项改革尽快到位。

第二，建立责任落实制度。2011年是医改攻坚之年，既要从讲政治的高度加以理解，也要从见成效的角度加以落实。各地要明确新机制建设的时间节点和具体要求，全面推进基层医疗卫生机构综合改革，确保机制平稳转换、机构平稳运行。各地医改办要切实发挥组织协调作用，与有关部门一起把医改任务层层分解、层层落实，建立包保责任制，确保改革进展顺利、社会和谐稳定，真正把各项任务落实到部门、分工到个人。同时，建立更加严格的考核和督导制度，定期开展督导检查和考核，重点检查政策有没有贯彻执行，资金有没有落实到位，工作有没有按计划推进，确保新机制建设有力有序有效向前推进。

第三，深入基层调查研究。调查研究是我们党的优良传统，也是战胜各种困难的一大法宝。推进医改工作，更要做深入细致的调查研究。只有深入基层、深入群众、深入医院、深入医务人员，解剖“麻雀”，才能摸清底细、发现问题、找到办法，才能挖掘好典型、总结好经验，才能进一步完善医改各项政策，使之更加符合实际。

第四，加强舆论宣传引导。做好宣传引导工作，可以凝聚共识，鼓舞士气，提振信心。当前各地在推动基层医改方面迈出了重要步伐，人民群众得到了很大的实惠。深入挖掘推进综合改革，建立新机制的新亮点、新举措、新成效，积极推广好经验、好做法、好典型。同时，要合理引导预期，客观宣传改革的长期性、艰巨性和复杂性，争取广大人民群众和基层医务人员的理解、支持和参与，为医改持续深入推进营造良好的氛围。

医改是世界性难题，各国没有现成的模式可以照搬照套。深化医改，既要维护公益性，又要调到积极性，还要保障可持续，这是一项多难的选择。我们是社会主义国家，有党和政府的坚强领导，有集中力量办大事的制度优越性，只要充分发挥好我们的政治优势和组织优势，就一定有信心也有能力攻克这个世界性难题，建立起基层医改的运行新机制，谱写医药卫生事业发展的新篇章。

(作者系国家发展改革委副主任、国务院医改办公室主任)