关于推进城市化的思考

关于推进城市化的思考

一、城市化推进的难点城市化不是靠水泥、钢筋堆出一个城市就叫城市化。城市化关键在于一个“化”字，就是化农村为城市，化农民为市民。当前，阻碍着城市化推进的深层次矛盾主要是户籍制度以及与户籍制度相关联一系列与人们的生活方式甚至思维方式相关的社会制度和管理体制。尤其是“城中村”成了一块打不碎、煮不烂、化不开的“硬核”。突出表现在：

一是城市和农村的社会保障方式不同。城市居民实行“低保”制度，实行养老保险、医疗保险等等；而农民除了遇到严重灾荒政府给予一定救助以外基本上是自己管自己，目前刚开始进行农村合作医疗保险。因为，土地是现阶段农村基本的失业和养老保险制度，有了土地，农民就有了居住、就业和养老的保障。而农村土地“30年不变”的指导思想表明，国家原来考虑至少30年以后才会城乡接轨。在这样的情况下，推进城市化自然就成了一个难度很大的课题。部分城市已出现了进城农民“种粮无地、上岗无位、就业无门”的“三无”现象。

二是城市和农村的社会管理体制不同。农村叫“乡镇、村民委员会”、城市叫“街道办事处、居委会”，名称不同，运作的方式和内容也大相径庭。因为城市是现代化建设的中心地带，街道、居委会的公共设施，政府将力求按照现代化的标准去规划和建设的，如自来水、电力、交通等等，都是需要花费大量资金才能建成的。农村乡村的公共设施却很少，非常简陋，但也有一些村级组织集体资产。而按照现行的城市管理体制，原属农村乡村的那块“地面”进了城，城市在“化”农村的时候，村级组织集体资产如何处置又成为一个值得研究的问题。

三是城市和农村的教育管理体制不同。城镇的学校与农村学校的收费标准是不一样的，没有城镇户口的农民子女要上城镇的学校，就要按照城市学生自由择校的收费标准，收取对农民来说数额巨大的赞助费以及其他费用。 四是城市和农村的计划生育政策不同。城市严格执行一对夫妻只能生育一子女的政策；而农村在计划生育方面，头胎生女孩的，过五年可再生一孩。

二、外地的实践

1、村民变市民后，享受市民待遇。武汉市规定，改制后组建的股份制企业，应优先安排“村改居”（即村民变为城市居民，以下同）劳动力就业。对暂未就业，且有就业愿望的“村改居”劳动力，发给《再就业优惠证》，并享受相应的优惠政策。对有劳动能力和就业要求的“村改居”劳动力，有关部门应免费提供技能培训，培训费由财政专项资金支付；各级就业服务机构要优先为“村改居”劳动力推荐就业。此外，村民转为城市居民后，享受城市居民有关的优抚、复员退伍军人安置和社会救助等政策；符合低保条件的，可按规定程序申领城市居民最低生活保障金。“城中村”村民成建制转为城市居民的，按照《湖北省人口与计划生育条例》的规定，2年内执行“农村二胎”生育政策，2年后执行城镇计划生育政策。

2、稳妥处理集体资产。宁波市江东区委按《公司法》股份制原则，改造农村合作经济。首先对原有集体资产进行清产核资，同时，摸清人口变迁和原村福利政策执行情况。其次，确定以土地资源收入、集体资产积累及在本村工作时间长短为依据，设置“人口股”和“农龄股”。不设集体股、干部贡献股，量化到村民手中的股票只做分红的依据，不改变集体经济的属性。并适时出台了撤村建居、旧村改造和经济合作社实施股份合作制改革意见和方

案。厦门市按照“居住社区化，资产股份化，务工非农化，福利社保化和政策要延续”的要求，本着实事求是的原则，由各区指导各村在年内依法完成村集体资产清产核资、资产评估和资产确认工作及村集体经济组织转制工作。村集体经济组织转制问题由市体改办和市农业局提出原则性意见报市政府审定后，由各区制定具体办法并组织实施。

3、合理分配土地收益。武汉市规定，“城中村”的土地进行开发、储备后，其土地出让金和增值收益金的60%，用于“城中村”的旧村改造，以及新居住区道路、排水等设施建设；另外的40%，由武汉市统筹支配，用于“城中村”综合改造的道路、排水、环卫等基础设施建设。对原集体土地上个人（含非本村村民）的房屋及其宅基地，由规划、房产部门按“一户一处”宅基地的原则进行清理。对历史形成的无审批手续，但确系本村村民长期自住的房屋及其宅基地，且他处无住房的，按有关政策予以认定。对因征地导致“农转非”，但仍居住在本村的居民，其原村民身份经村委会证明，可参照村民房屋及其宅基地认定。东莞市规定，集体土地经征用转为国有土地，依法应支付给村集体和农民的各项征地补偿，必须足额兑现，没有落实征地补偿的，不能办理征地手续。征地补偿标准要经村民大会或代表大会同意；完成“村改居”后，原集体建设用地按历史用地办理建设用地手续和土地登记手续。原村民的合法宅基地及建筑物换发《房地产权证》。

4、加快基础设施建设。武汉市规定，经批准实施改造的“城中村”，新建的农民新村内的基础设施（道路、排水、绿化、供水、燃气、供电、电信、邮政等），由相关部门同步纳入年度计划，并组织实施。“城中村”改造完毕之前，其社区内的各项管理经费，除已明确责任的以外，仍然由改制后集体经济实体支付。东莞市规定，“村改居”后环境卫生、供水供电等公共管理经费，先从集体经济组织预留的集体股收益中解决，条件成熟后，逐步过渡到财政支付，全面纳入城市化管理。厦门市规定，“村改居”后，不再执行村镇规划标

准，其规划编制、管理标准和控制指标按城市规划标准执行。

5、村民委员会转为社区居委会。厦门市规定，村民户口按其实际居住地变更登记为居民户口，组建社区居委会，因地制宜地划分社区居委会的管辖区域。为利于“村改居”后社区工作与原村务工作相衔接，在过渡期间，原村委会的部分工作职能和权利义务可由新组建的社区居委会承担，具体由各区政府根据各村的实际确定。

三、几点建议为扎实有效地推进城市化，特提出如下建议：

一要加快改革城区户籍管理制度。只有通过城区户籍管理制度改革，才能使“城中村”在社会保障方式、社会管理体制、教育管理体制、计划生育政策等方面实现与城市接轨，否则就难以建立城市管制的理念。建议在调研的基础上，尽快出台城区户籍管理制度的意见。

二要加快农村集体产权组织制度改革。建议体改部门对“村改居”的原村集体资产的处置问题，提出原则性意见。对于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，要按村集体资产的多少进行分类改革：资产总量大、集体企业多、收入较稳定的村，要进行股份制改革，量化到人；总量不大、又无企业，主要依靠货币资金，收入不稳定的村，可进行资产托管、入股投资，量化到人，或直接分给个人；资产较少的村，除优先用于为村民办理养老保险外，全部分到个人。在股份制改革过程中，因村集体已经解体，可不再设立集体股。股份合作经济组织成立后，要允许其成为法人实体，并给予一定年限的过渡期，在过渡期内税收、信贷和工商登记等方面给予政策优惠，以稳定股份合作经济组织的收入来源，提高被征地农转非人员的生活保障。

三要制订相对统一的农村集体土地基准地价体系。在操作上，建议由国土部门进行统一评估，按区域经济发展水平不同划分片区，综合考虑周边城镇土地价格、农作物产值和基础设施投入等多项因素，制订农用地和集体建设用地的基准地价体系，以此作为征地补偿和土地流转价格的标准。不论是公益性项目征地还是经营性项目的征地补偿，都应采用同一的基准地价体系，但在征地补偿的方法上，务必使农民得到的土地补偿费用能基本解决养老保险所需的费用，并通过以土地换社保的办法，将土地补偿费和劳动力安置费优先用于解决失地农民的养老保险，实现社会保障对土地保障的有效替代。

四要加快农民向市民的转变。农民失去土地依附，进入城市成为城市居民，实现了身份上的转型，但在市民化过程中，既需要尽快实现社会关系的转型，即农村村落的行政村管理向城市社区的居委会管理转变；还需要尽快实现文化的转型，即从农村文化向城市文化转变。建议对土地已被基本征完或将要被征完的“城中村”，要加快撤村建居。对居住集中、符合建立社区条件的村，要成建制地转为社区居委会；对居住分散的村，要就近并入社区居委会。社区的日常管理应按照城市社区的规范和要求进行。同时要加强现代城市文化建设，促进农民与市民的文化交流，加快生活观念和生活方式的更新。