德国国家图书馆理事会概述

Guan Sisi: Research on the Administrative Council of the German National Library

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德国国家图书馆理事会概述*

关思思

同时也是重大事项的审议、监督和咨询摘 要 德国以图书馆立法的形式规定理事会是国家图书馆的权力管理机构，

机构。行政理事会的具体事务和管理由馆长负责。德国国家图书馆咨询委员会为理事会决策及图书馆业务提出专家建

议。并且，德国负责文化和媒体的最高联邦权力机构监督图书馆行政行为的合法性。

关键词 德国国家图书馆 理事会 图书馆法分类号 G259.516 

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2017.08.016

Research on the Administrative Council of the German National Library

Guan Sisi

Abstract In Germany, the law defines that the administrative council is the legislative power management organization, as well as the deliberative, monitoring and advisory body of the German National Library. The Director General shall conduct the business of the library. The Advisory Committee shall advise the Administrative Council and the Director General on all matters affecting the library.The supreme federal authority responsible for culture and the media supervises the administrative acts of the library.Keywords German National Library . The Administrative Council. Library law.0 前言

在国外，受各国法律制度、社会环境、所处行业和机构规模等多方面因素的影响，公益性服务机构的法人治理模式不尽相同。但大体上来说，公益服务机构的法人治理结构都是提供公益服务的单位，以依法独立运作、自我管理和承担责任，实现宗旨和职责为目标，各利益相关方共同参与治理的组织架构与运行机制等相关制度安排。德国是一个松散的联邦制国家，作为公法人制度的缘起，德国文化政策的原则具有联邦制度模式的分权、辅助性和多重性。但与英美等国家的高度自由主义市场化的文化政策有所不同，德国文化政策更多体现的是国家对文化的管理、控制和引导。在德国，公立学校、公益文化机构、医院等公益机构都是由政府设立的。因此，政府防止公共利益受到侵害，达到控制和监督目的的理念，较大影响着这些机构的理事会制度。理事会中要有政府选派的代表，政府划定理事会的权责范围，监视其运行。理事会要对政府负责。但是政府为了保持其独立性，理事会代表虽然来自政府选派，但不完全是政府官员，而是根据专业技能和代表原则遴选出来的。并且理事会大多采取绩效考核、预算审批、还有决策公开等方式增加公益服务机构决策的问责行为和透明度。政府较少干预其具体的管理和运行[1]。由于一直以来的联邦制，在图书馆事业管理体制上，根据德国基本法，各州在文化上享有高度的自治权，联邦政府对图书馆事业没有很大的管辖权。联邦文化与传媒部中的有关部门对德国图书馆事业起着总的协调和咨询作用。统一后的德国通过几个国家性质的图书馆，包括莱比锡国家图书馆(the Deutsche Bücherei)、法兰克福国家图书馆(the Deutsche Bibliothek)和德国音乐档案馆(The German Music Archive)，建立了德意志国家图书馆(the Deutsche Nationalbibliothek)，也称为德国国家图书馆。它是联邦德国的国家图书馆之一，隶属于联邦*本文系国家社会科学基金2015年度青年项目“公共图书馆理事会制度的建设与完善研究”（项目编号：15CTQ001）研究成果之一。

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政府，为非借阅图书馆，承担着从1913年以来所有德语出版书籍的保藏工作，并负责制定德国国家书目[2]。受国家法律制度、社会环境、所处行业和机构规模等多方面因素的影响，德意志国家图书馆，通过设立理事会来进行管理和运作。德意志国家图书馆理事会（The Administrative Council）是图书馆的最高管理机构，在组成人数上由13名成员组成，包括2名议会议员。并且理事会是相关领域不同利益者共同参与决策和监督的制度平台，其人员构成也尽量吸收各方面的代表参加。组成人员包括政府部门、专业人士、城市代表等，同时理事会还坚持任何利益方都不占优的原则，防止任何一方垄断理事会的决策权。1 法律保障

西方国家很多图书馆都通过设立理事会进行管理和运作，以图书馆立法的形式规定理事会是图书馆的权力管理机构，同时也是图书馆重大事项的审议、监督机构和咨询机构。重视图书馆法的制订，是西方图书馆管理体制的特色，确保了图书馆有法可依和图书馆理事会的正常运行，保障了图书馆事业长远可持续发展。例如英国在1972 年颁布了《大英图书馆法》，规定大英图书馆是国家级的参考、研究、书目和其他信息服务中心，确立了其国家图书馆的地位，并确定了大英图书馆理事会对其的控制与管理[3]。法律也是德国国家图书馆理事会正常运作的保障。由德国联邦议会通过，2006年6月22日生效的《德国国家图书馆法案》（《Draft Law regarding the Deutsche Nationalbibliothek (DNBG)》） 规定：德国国家图书馆是具有公法法律行为能力的联邦机构。此法案将图书馆纳入到联邦机构体系中，并规定了德国国家图书馆的任务、责任等，还赋予了德国国家图书馆广泛的自主权，并规定其受联邦政府文化传媒部门管辖。具体来说，《德国国家图书馆法案》规定了德国国家图书馆的法律地位、职能、权力、媒体工作、规章、使用、收费条例、组织机构、行政理事会、馆长、顾问委员会、行政行为合法性的监督、馆员、预算、账户审计、法定存款准备金要求、补贴、行政罚款、授权立法、有效期等等与德国国家图书馆法人治理方面相关的内容[1]。例如，它规定了图书馆制定自己的章程应由行政理事会四分之三以上成员通过。章程应该获得负责文化的最高联邦当局文化传媒部的批准，并公布在联邦公报上图书馆的馆藏应该对公众开放，并通2017年第8期

过行政理事会在图书馆章程中规定出来。增持利用馆藏和图书馆的服务须收取额外费用，细节通过收费表来规定，并由行政理事会通过。收费表还须经负责文化和传媒的最高联邦当局批准，等等[4]。2 行政理事会(The Administrative Council)的组织架构

2.1 组成和责任德国国家图书馆行政理事会由固定的机构人员构成。《德国国家图书馆法案》第六条中规定，行政理事会须有13名成员组成，其中包括德国联邦议院委派2人；德国联邦政府委派3人，其中来自德国管理文化和传媒的最高联邦当局者至少要占2个人；德国图书贸易协会应委派3人；德国研究基金会、德国音乐出版商协会、国际唱片业联合会德国唱片业协会，法兰克福和莱比锡市政府各应派代表1人。但这些成员的组成并不是固定的，每次换届都要指定新的成员，见表1。行政理事会主席是最高行政权威的代表。理事会主席必须由德国联邦政府委派，并由来自文化和传媒最高联邦当局的理事会成员担任。理事会通过召开会议来讨论图书馆的重大问题，常务理事会根据需要不定期召开，理事会有权确定每次会议召开的时间、地点及议程内容等。会议法定应当由超过七个成员出席才有效，采用“少数服从多数”的投票表决决策方式，主席有决定性的一票。行政理事会负责对德国国家图书馆所有基本和重要的问题进行决策，包括颁布章程，通过审计发布审批报告，发布规则和使用条件、制定收费条例以及馆藏收集准则等等。行政理事会也决定一切图书馆及发展的重大经济问题，包括确定预算、规定馆长在图书馆账户审计和制定计划条例上应履行的责任，监督图书馆发挥其功能。行政理事会在具体事务上将权力移交给馆长。行政理事会的主席虽然是图书馆的最高行政权威，但他在具体的管理事务上可能将他们拥有的个人权力转移给图书馆馆长[5]。从德国国家图书馆法人治理结构的人员组成及责任来看，理事会既要履行公共任务，又要避免因为承担公共任务而成为政府的政治工具。这样的组织形式可以保持公益性事业机构管理的独立性，防止过度政治化，避免国家过多政治性的干扰，免除因政府压力而导致的政治风险，也为政府减轻了过分干预的舆论压力。关思思：德国国家图书馆理事会概述

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表1 2014年德国国家图书馆理事会成员构成情况表所属机构姓名具体职务德国联邦议院Siegmund Ehrmann德国联邦议院成员，柏林Ansgar Heveling德国联邦议院成员，柏林Dr. Günter Winands理事会主席，联邦政府管理文化与传媒事务专员，柏林德国联邦政府Dr. Susanne Olbertz 理事会副主席，联邦政府管理文化与传媒事务专员，柏林Dr. Gabriele 德国联邦教育与研究部（BMBF）成Hausdorf员，柏林Vittorio E. 来自Vittorio Klostermann出版有限德国图书贸易Klostermann公司，法兰克福协会Professor Dr. Wulf-来自Lucius & Lucius协会出版公司，Dietrich von Luci斯图加特Alexander Skipis德国图书贸易协会成员，法兰克福德国研究基金会Dr. Anne Lipp德国研究基金会（DRG）成员，波恩德国音乐出版商协会Dr. Wendelin Göbel来自Bärenreiter出版社，卡塞尔德国音乐产业协会Dr. Florian Drücke德国音乐产业协会成员，柏林法兰克福市Professor Dr. Felix 来自法兰克福文化科学部门，法兰Semmelroth克福莱比锡市Michael Faber来自莱比锡文化部门，莱比锡2.2 馆长的职能和责任自2006年《德国国家图书馆法案》颁布以来，国家图书馆的发展进入了新的时代。其第七条中规定，馆长依据行政理事会的决议、指导方针以及有关章程的规定，掌管德国国家图书馆的全馆事务。国家图书馆在法兰克福和莱比锡都设有一名副馆长，在业务上进行协助，分管莱比锡和法兰克福馆馆务。事实上行政理事会、主席作为图书馆最高行政权威享有理事会最高行政权力，而图书馆馆长则负责组织图书馆的日常业务，处理图书馆的常规运行事务，是图书馆的法人代表。其职责包括馆藏扩充、编辑国家书目、开展阅览服务、参与国际图书馆行业活动、依法接受国家出版物的缴送本、人事任免等等。理事会通过定期的账户审计和内容评定对馆长的工作进行监督，而馆长定期应该就财务管理、业务工作等问题向理事会作出报告。馆长每年还需要向理事会递交年度报告。年度报告的内容应该分别包括年度回顾、参与欧洲图书馆事务情况、数字图书馆建设、版权保护、在线出版物发展、收集准则修订、图书编目、标准化建设、图书馆项目进展、馆藏保护、外包采购、展览等活动的开展情况，以及图书馆年度日常业务的一些具体事实与数据等。并且在每次年度报告中，馆长还要附上本年度理事会成员、咨询委员会成员以及参与国际合作的组织名录，用以说明具体的参与人和参与组织情况。该年度报告呈交给理事会审阅之后，会在每年的12月31号之前由国家图书馆发布[6]。2.3 咨询委员会法人治理结构作为一种管理工具，其在进行行政管理时需要依赖高度的专业知识，因此德国国家图书馆通过建立专家咨询委员会来保证技术性的需要。在实施过程中，理事会严格规范这种专家制度的正当性及必要性，即专家咨询委员会的服务工作不是用行政手段，而是通过对图书馆的咨询、建议以及参与一些具体项目来完成。《德国国家图书馆法案》第八条中规定，德意志国家图书馆咨询委员会对行政理事会作重要建议和提出新计划。该咨询委员会由来自图书馆和信息科学、出版业和图书贸易等领域的多达12名专家组成。其组成的一半，6名成员应该听取德国图书贸易协会的建议来任命。德国国家图书馆的组成馆之一，音乐档案馆也通过设立相应的图书馆咨询委员会来提出专家建议。德国国家图书馆的音乐档案咨询委员会对有关德国音乐档案（德国音乐档案馆）方面的具体事务、问题、计划向行政理事会和馆长提出建议。其组成成员由音乐和图书馆档案系统、音乐出版业和音乐唱片业等领域的12名专家组成。音乐档案咨询委员会的3名成员由德国音乐出版商协会建议任命，3名由国际唱片业联合会德国唱片业协会建议提名。德国音乐档案咨询委员会主席隶属于音乐档案咨询委员会，其工作要对音乐档案咨询委员会负责。德国音乐档案咨询委员会，隶属于德国国家图书馆咨询委员会，是德国国家图书馆咨询委员会在音乐档案馆设立的一个分支咨询委员会。由于国家图书馆各个隶属图书馆在专业和主要职能上的差异，国家图书馆行政委员会很难进行全面管理。为满足高度专业化的需求，全面入藏各个领域的国内外文献资料，图书馆理事会下设的图书馆咨询委员会，其主要职能是为理事会决策及图书馆业务提供专业上的咨询服务，通过专家委员会来进行专业咨询、信息收集，以及了解各个图书馆的具体情况和读者需求，增加图书馆与读者之间的沟通和信任。图书馆咨询委员会的主要工作包括：提供图书馆的业务咨询和可靠性研究，包括馆藏扩充、国家书目编制、数字图书馆建设、版权保护、标准化建设、人员培训、业务审查、蓝图的规划、现代化技术的应用等。咨询委员会还协调各个图书馆之间，以及图书馆与专业行业之间的关系，促进合作。由此可以看出，理事会对图书馆进行管理和限制，而咨询委员会的职能是协调、参与具体操作，更注重于对图书馆业务的推动。78

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例如，2007年，德国国家图书馆莱比锡图书馆开始兴建第4附属楼，这栋建筑建设完成之后可以让音乐档案馆从柏林搬到莱比锡后使用。在此之前，这栋建筑的建设设计、资金规划、人员培训、协调不仅仅要经过理事会的决策和德国联邦政府的批准，咨询委员会更是全程参与其中，从而保证了理事会决策的科学性[7]。3 政府对其行政行为的监督

《德国民法典》中将公法人分为公法社团、公营造物（机构）和公法财团。公营造物（机构） 是指为了履行一定的行政管理职能，由人和物有组织地结合起来所组成的公法人。在德国这类法人包括联邦银行、广播电台和电视台、国家图书馆等等。与公法财团相比，公营造物最大的特点就是要受其设立人持续不断的影响和支配[8]。因此德国国家图书馆是一个具有公法法律行为能力的联邦机构，应该由德意志联邦共和国联邦政府文化和传媒（BKM） 部门管辖[9]。德国国家图书馆隶属于联邦政府，由联邦政府承担图书馆的经费，提供图书馆的预算资金。图书馆预算要与德国联邦预算相协调，它每年的资金预算由国家文化传媒部制参考文献：[ 1 ]蒋永福.论公共图书馆法人治理结构[J].图书馆学研究, 2011(1): 40-45.

[ 2 ]

Deutsche Nationalbibliothek.History[EB/OL].(2014-04-22)[2016-07-31].http://www.dnb.de/EN/Wir/Geschichte/geschichte_node.html. [ 3 ]梁奋东.西方图书馆理事会[J].公共图书馆, 2008(2):15-17.[ 4 ]

Deutsche Nationalbibliothek.Draft Law regarding the Deutsche Nationalbibliothek (DNBG)[EB/OL].(2016-05-17)[2016-07-31].http://www.dnb.de/SharedDocs/Downloads/EN/DNB/wir/dnbg.pdf?__blob=publicationFile.[ 5 ]

Deutsche Nationalbibliothek.The Administrative Council[EB/OL].(2015-07-20)[2016-07-31].http://www.dnb.de/EN/Wir/Organe/organe_node.html.[ 6 ]

Director General.Annual report 2009[EB/OL].(2012-02-21)[2016-07-31].http://d-nb.info/100707986X/34.

2017年第8期

定，目前大约为4,600万欧元。同时德国经济的不景气也给政府以压力，从而影响了其经费来源。为使经费来源多样化，图书馆也接受“图书馆之友”及其他一些组织的资助。并且政府允许图书馆通过科技咨询等方式进行创收，用于补充图书馆日常开支，并对其收入免除增值税。但图书馆法律明确规定了，联邦政府和其他组织资助的资金仅可用于法定目的，同时限制了图书馆的收费服务范围[10]。德国负责文化和媒体的最高联邦权力机构要监督图书馆行政行为的合法性。德国联邦对图书馆的预算、现金管理、会计系统、账目呈报和审计等方面都有相关的规定。图书馆理事会三分之二以上的成员意见一致的话，就有权利决定承担图书馆账目预算和审计责任的馆长的任免。预算方面问题的行政决策必须获得理事会中德国联邦政府代表的批准，也要得到理事会中德国最高联邦当局文化和媒体专员的批准。综上，通过对德国国家图书馆理事会的概述，可以看出，其法人治理的特征就是决策、执行和监督三个环节相分离，这样就使得权力得到了分化和制衡，从而实现了法治化管理的目的。[ 7 ]Deutsche Nationalbibliothek.1989-2012:Vom Einigungsvertrag 1989/90 bis in die Gegenwart[EB/OL].(2013-02-18)[2016-07-31].http://www.dnb.de/EN/Wir/Geschichte/100Jahre/geschichte4.html.

[ 8 ]周友军.德国民法上的公法人制度研究[J].法学家, 2007 (4): 140-147.

[ 9 ]Kulturportal Deutschland.Kulturpolitik[EB/OL].(2015-12-11)[2016-07-31].http://www.kulturportal-deutschland.de.[10]

Deutsche Nationalbibliothek.Donators[EB/OL].(2015-11-25)[2016-07-31].http://www.dnb.de/EN/Header/Foerderer/foerderer_node.html.

关思思 北京大学信息管理系图书馆学博士研究生。

北京，100871。

（收稿日期：2016-10-26 编校：刘忠斌）