居家养老服务的上海模式

比全国提前20年步入老龄化社会，养老服务面临巨大压力，如何应对这一新的挑战——

上海居家养老模式调查

提前入夏的上海，天气有些热。

卢湾区淮海街道老人日托站里，70多岁的史发英阿婆，刚吃完下午茶点心，已近16时，与其他几位老人和居委会工作人员道了别，步履轻快地回到她屋里。

同在一栋楼、住在5001室的独居老人罗秀琳阿婆，这天一天没出门。因为双腿有慢性关节炎，楼内没有电梯，上下楼不方便。此刻，街道助老员小朱正帮她收拾家务，唠着家常，给阿婆梳了头发，叮咛着“晚上最好窗户开小点”，然后，检查了一下煤气灶，小心地带上门。

同一时候，住在另一个区域——徐汇区康健街道小区里的周静阿婆、蔡彝老先生，也已经早早把几个菜碗、汤盆摆在了桌子上，正等着街道配膳服务中心的林师傅来送晚餐。

这是一个平常的下午。对这些老人来说，这样的生活日复一日，从容闲适。不过，一提起两三年前，无论是罗阿婆，还是蔡老先生，都很激动：“放在几年前，肯定烦恼着呢。现在这种好日子，过去都不敢想。”前后究竟发生了怎样的变化？

这就是从2000年开始探索、2004年出现重大突破、现在已经慢慢成熟、见效的上海

居家养老模式。在养老与为老服务问题上，上海走在了全国前列，与这座城市的“老龄化”速度成正比。

“9073”养老格局的政府责任：

养老问题靠什么保障

早在1979年，上海比全国提前20年进入老龄化社会。最新统计表明：该市老龄化程度再次提速，并呈“高龄化”特征，每五个人中就有一位60岁及以上的老人，增速远超往年。纯老家庭人数大幅上升，全市已达78．72万人，其中单身独居老人17．24万人。

老年人口的增多，给了城市巨大的压力。对于这些满头银发、步履蹒跚的老人，一个难题是：晚年生活怎么过？

罗阿婆就曾经闪过“真想一走了之”的念头。阿婆是位遗孀，无业居民。早年，只有290元的遗孀补助，孩子家境又不好，只是每周来一次买点菜放冰箱里。老邻居随着房屋搬迁走了，左邻右舍早就不认识了，家里没安电话，每天唯一的声音就是收音机。老人经常看着肿胀的两条腿，苦闷不已，才有了极端的念头。

更有一些老人，孤寂地独守家中，病了、发生意外了，都无法得到及时照料。老人们的困难触痛了很多人的心。

“最早也试图借鉴欧美国家模式，推行机构养老。”上海市民政局社会福利处处长章淑萍坦言，一大批敬老院竞相建起，但他们通过调查发现，90％的老年人愿意居家自我照料，他们或者眷恋长期居住的环境和邻居，又担心被议论子女不孝，所以并不愿意到机构

去养老。

一个名叫“9073”的养老格局渐渐浮出水面。按此，上海将使90％的老年人实现家庭自我照顾，7％享受社区居家养老服务，3％享受机构养老服务。这“7”与“3”中，大多数或是高龄、独居，或是经济收入低，是老人中的弱势群体。

当然，此刻的居家养老与传统不同，是以家庭为基点、社区为依托、专业机构服务为支撑来为老人提供生活照料和精神慰藉。同时，上海把“居家养老服务”与同期启动的“万人就业项目”计划结合，帮助“4050”人员重新就业。

但是，最让上海老人感到有“保障”的，还是几桩标志性大事：上海“十一五”发展纲要明确把居家养老的服务量化，并列入了指标体系。2004年市政府专门召开居家养老推进工作大会，并制定了两个文件；“居家养老”迄今已经连续4年纳入市政府的实事项目中，也纳入市区两级财政预算里——这在全国，其速度和力度尚无第二。

“非常有效。”3年后回望这几项举措，章淑萍笑了：到去年底，上海已建成社区助老服务社233个，居家养老服务人员2．5万名，覆盖所有社区，10．5万名老年人受益；全市108家社区老年人日间服务中心，还为3500名社区老人提供了日托服务…… 一张“服务券”背后的制度设计：

谁该享受政府埋单

现实中，为保证好政策在执行过程中不走样，制度设计很重要。

制度的背后是理念，而上海的理念又是什么？

“政府要确保财政补贴，用于那些最需要政府帮助的老年人群身上。”上海市民政局副局长高菊兰说。

养老政策对此“因类而异”：对三无、五保老人、优抚对象和有特殊贡献的老人，由政府购买服务；对低保老人、高龄老人、生活困难老人，由政府补贴服务费用；对身体健康、有经济支付能力的，则实行优惠抵偿的市场化服务。

各个区县“居家养老服务指导中心”应运而生，尤其必须提到的，是“居家养老服务券”。

看上去，这是一本普通的服务券记录。淡蓝色的字体，一年12个月，每月1张服务券。券上分有“轻度”、“中度”、“重度”几类等待打钩的服务评估等级。

为何不把补贴直接发给老人？章淑萍解释，“现金补贴下去的话，部分老人会舍不得把钱花在自己身上，无法达到政府初衷。”而无法变现的服务券能“强迫”老人把补贴必须用于自己身上。

不同的服务等级，对应的分别是高限为200元／月、300元／月、400元／月的服务补贴。这也意味着，评估的规范、科学、公平，直接关系到老人们的福利问题，也可能是最能引发矛盾的一环。

为此，上海花了一年半时间，借鉴了国外、香港的评估标准，结合上海的实际情况，于2005年制定了一份详细的“养老服务需要评估标准”。

养老服务项目有陪医，也有帮助打扫卫生、洗衣做饭。提供服务的，则是由政府招聘

的经过培训的助老服务员。

经过评估，罗秀琳阿婆享受的政府埋单的服务等级为“中”，每个月可获得相当于150元的政府助老服务。小朱就是由政府“派”来服务的助老员。她要负责40多位像罗阿婆这样的老人。每天上班，便是走家串户，根据不同需求，或是洗衣做饭，或是陪医助浴，或是代购东西。有时候，就是跟老人聊聊天。每个月末，由老人反馈其工作成绩，然后由街道居家养老服务中心结算工资。

居委会专职社工也隔三差五探访。家里开始有了生气，老人笑容也多了。

“项目化、集约化”的养老服务新路：

钱并不是最大障碍

常有外地人对上海的做法又是羡慕又是感叹，上海模式学不了，理由是，“上海有着强大的经济财力。”

这话听上去不假。2006年，上海仅仅居家养老政府补贴一项，就支出9000万元，近6万老人拿到补贴。

“没有经济实力，妄谈更好地解决民生问题。” 徐汇区民政局的周凤萍科长很感慨，“但也完全可以用不多的钱为老人提供很好的服务，走项目化、集约化的道路。”

康健小区的配膳服务中心就是佐证。这里原属上海第一福利院，后来街道与其联手，投资百万元，根据老年人的饮食特点、口味及生活条件，推出中午4元、晚上3．8元、包括一荤一素一汤及米饭年套餐，并招聘3名助老服务员，购买送饭车，为老人上门送餐。

“社区资源其实非常丰富，比如学校、机关、饭店、医院，都是可以整合的资源。关键是政府如何发挥与整合好这些资源。”康健街道的配膳服务中心现在已承担每日送餐上门100余份、堂吃的老人十几位的规模，统一采购、烧制，大大降低成本，既让老人们享受到实惠，也使政府有限的投入最大化。

卢湾区民政局局长聂元华有个发现：如今的居家养老服务模式日渐多样，有“小型化”、“实用性”的趋势。比如一些老社区，展开邻里互助式的居家养老方式；通过结对关爱形式，让志愿者提供一系列关爱老年人的活动；动员社区福利资源，向老人开放；出台相应政策，推出“以房养老”新模式……

“这些花钱不多，但效果很好。”华东师大人口研究所教授桂世勋坦言：今天上海面临的，将是20年后全国各地面临的老龄化问题。而上海模式中的核心理念，值得各地借鉴。