城乡规划背景下风景名胜区土地使用兼容性浅析
摘要:随着现代化建设的进步以及人们生活水平的提高，风景名胜的建设已经成为各大城乡发展的重要指标，而在风景名胜区的规划中，经常遇到土地使用兼容性等技术问题。本文在城乡规划的背景下，对风景名胜的规划与发展进行相关的了解，为风景名胜区土地利用兼容性提出若干的解决措施，希望能够有效的提高风景名胜区规划管理的科学性。
关键词：风景名胜区规划；土地使用兼容性；城乡规划 abstract : with the modernization progress and the improvement of people’s living standard, scenic
construction has become the important indicator of many major urban and rural development, but in the scenic area planning, we often encounter the technical problems such as land use compatibility. in this paper, under the background of the urban and rural planning, it relates to the understanding of the scenic planning and development, and puts forward some solving measures for the land use compatibility in the scenic area, hoping to be able to effectively improve the scenic area planning management.
key words: scenic area planning; land use compatibility; urban and rural planning
中图分类号：tu98 文献标识码：a 文章编号：2095-2104（2012）
1.风景名胜区的概况
风景名胜区简称为风景区，一般是指风景资源集中、环境优美、具备一定规模和游览条件，可供人们游览欣赏、休憩娱乐或进行科学文化活动的地域。按照规定我国风景名胜区有两种分类，即国家级和省级。海外的国家公园相当于我国的国家级风景名胜区。 众所周知我国文化历史悠久，名胜古迹众多，风景名胜的规划建设发展历程十分漫长，但是真正带有现代元素的风景名胜区开始得较晚，最早设置是在上个世纪初，直到改革开放后才逐渐兴盛。30多年来，国家先后公布的国家级风景名胜区有208处，其中被列入联合国教科文组织《世界遗产名录》的有22处，另外省级风景名胜区有698处。
2.风景名胜区的规划依据
每一处风景名胜区的规划都必须严格遵守国家相关的法律法规和技术标准，如《城乡规划法》、《森林法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《风景名胜区条例》、《风景名胜区规划规范》等。而《风景名胜区规划规范》是风景名胜区规划的十分重要技术指导文件。风景名胜区规划的指导思想原则应始终坚持实事求是的方针政策，以保护国土的优美景观和文化遗产为出发点，去发掘和观赏风景名胜资源本身的个性与价值，为广大人民群众造就清幽秀美的休闲娱乐环境，充分发挥风景名胜区的社会经济效益，有效的促进各地区科学技术、文化建设、社会经济等的发展。 3.风景名胜区规划土地使用兼容性问题
城市土地使用兼容性主要有两个方面：（1）指不同土地，利用性质在同一土地中共处的可能性，反映的是同一块城市土地中多种性质综合利用的相容程度；（2）指同一土地，利用性质的多种选择与置换的可能性，反映的是土地利用性质的灵活性还有周围环境对该土地利用性质的约束程度。从某种意义上来说，土地使用兼容性是已有的规划环境条件对自由土地的使用情况的相容与否的表现。因此，土地使用兼容性的衡量标准主要表现为周围环境可以承受的物质活动的容量和土地利用给周边环境造成的潜在压力。通常来说，风景名胜区规划中土地使用兼容性一般表现为第一种，即同一片土地上不同使用性质共存的情况。
在我国以自然景观为主要元素的风景名胜区中，大部分是以草地、耕地、园地、林地、水域作为首要载体，如梯田、草原、水景、湿地等自然风景游览胜地。众所周知，我国的自然风景游览胜地的建设历史悠久，除了那些在荒凉的沙漠戈壁、寒冷的冰雪高原、浩瀚的海洋等条件恶劣的区域之外，大多数的风景名胜区与人们的休养生息息息相关。游览设施很少独立存在，主要以就近的城市、县乡、林场、村庄等人类居住点用地为依托。
据统计发现风景名胜区的管理机构有大部分独立于乡镇一级行政管理机构而存在。风景名胜区的规划建设中常出现风景游赏用地增加，而水域、耕地、林园地面积相应减少，游览设施增加但居民生活用地基本不变化的现象。因此，风景名胜区规划中土地使用兼容性的不完善已经成为规划人员经常要处理的技术问题。可见探讨
与完善风景名胜区土地使用兼容性的有关规范，对于我国风景名胜区规划用地的落实，其重要性与作用是巨大的。 4.城乡规划背景对风景名胜区规划的意义
我国于07年正式颁布了《中华人民共和国城乡规划法》，并在08年1月1日开始实施。该法的颁布与实施进一步加强了城乡规划工作的管理，城乡空间格局也得到了很好的协调，人们居住环境也得到了改善，有效的促进了城乡社会经济文化全面协调可持续发展。之后国家又对《城市用地分类与规划建设用地标准》进行了修订与完善，于2011年颁布并于2012年1月1日开始施行，《城市用地分类与规划建设用地标准》（gb50137－2011）是根据《中华人民共和国城乡规划法》而制定的覆盖城乡规划体系的技术标准，主要是统筹规划城乡发展，科学合理集约节约地管理利用土地资源。 《城市用地分类与规划建设用地标准》（gb50137－2011）的颁布与实施，与《土地利用现状分类》（gb/t21010－2007）及《土地管理法》相互衔接，为城乡全区域的所有土地的统一管理和分类提供了依据保证。另外，其作为我国城乡规划技术标准体系中的根本标准，为风景名胜区规划中土地使用的兼容性指出了明确的方向。 5.风景名胜区规划土地使用兼容性解决方法
风景名胜区与城乡居民点有很大的区别，后者主要以建筑物为主，风景名胜区以保护观赏为主，建设用地以游览设施用地为主，在对景区进行改造建设时不会改变景观本身的面貌。风景名胜区土地使用兼容性规划与管理工作，可从以下方面改善：
5.1在风景名胜区规划中，土地使用兼容性并没有明确的决策标准，使得规划和管理者较难作出科学有效的判断，而且带来一些的主观性和随意性。因此，要深化和完善规划程序的有关内容及技术，制定科学有效的土地使用兼容性评判标准，进一步对决策标准进行量化评价。5.3风景名胜区土地规划使用性质的确定不仅要考虑该地的实际使用目的，还要考虑该地使用功能的依附性质，也就是本质性质及附加性质。比如山峰在被植被覆盖时，就会产生生态、季相、森林景观，成为风景游赏用地吸引众多的游客，但林地是其本质性质；梯田一般来说唯有在耕耘的季节才会呈现壮观的梯田风光，此时才能形成的风景游览用地而吸引众多的游客，那么耕地就是其本质性质；还有一些低地存在水时就会有各类水相景观，从而能成为风景游赏用地吸引众多的游客，那么水域就是其本质性质。 在规划和管理过程中，风景名胜区的土地利用与《城市用地分类与规划建设用地标准》（gb50137－2011）对接，取消风景游赏类用地类别，将风景游赏用地根据其本质属性，划入其他相应的用地分类中，在风景名胜区的功能分区将对应的范围划为风景游赏类功能区；或将风景游赏用地按照其本质属性补充分类，对应统计。 5.2城市的发展一直都在变动，风景名胜区的规划也在逐渐进步，规划本身不免会产生这样或那样的不符以及不实际之处。土地规划管理工作就要顺应时势，依据这些变动而作出对应的有效的规划措施，要对土地使用的变动状况进行具体的分析记录，定期对规划用地结构以及相关的设施需求进行检验核实。如此一来既丰富了
土地使用兼容规划与整编的工作经验，也可以为下一次的规划调整提供完善的数据。这是一个长久且持续的动态管理过程，要求相关的规划与管理工作人员投入较大的精力与时间。要确实做好这一项如此复杂、长久、细致的工作，现有的规划与管理工作人员的素质与数目都要有较大程度的提高与增加。 6.结语
在我国城乡规划现有的背景下，《城市用地分类与规划建设用地标准》（gb50137－2011）作为我国城乡土地规划的基本技术标准，现已经颁布并逐渐落实。当然，为了更好的给广大人民群众造就清幽秀美的休闲娱乐环境，并且充分发挥风景名胜区的社会经济效益，更好的对风景名胜区进行科学有效的保护、管理和利用，有效的促进各地区科学技术、文化建设、社会经济等的发展，我们更加期待风景名胜区规划的专业标准《风景名胜区规划规范》（gb50298－1999）得到及时的修订与颁发，以便适应如今风景名胜区的快速发展。
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