PPP项目管理模式风险分析

Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｌ工程管理Ｉ　·１　３３·　ＰＰＰ项目管理模式风险分析　谢艳芬　（江西理工大学，江西赣州３４１０００）　摘要：目前，我国经济发展进入“新常态”，以政府投资为主要来源的公共项目无法满足经济发展需求，寻求新的投　资点势在必行。ＰＰＰ模式作为一项全新的管理模式，不仅能够有效缓解政府财政压力，还能够以合理的方式获取收益。　但受到诸多因素的影响，ＰＰＰ模式尚不完善和成熟，存在很多问题，如缺少科学指导、政策支持薄弱等，为了促进ＰＰＰ　模式优势充分发挥，加强对其风险控制的研究非常必要。文章对从ＰＰＰ项目管理模式内涵及特点入手，分析当前ＰＰＰ项　目管理模式实施面临的风险和不足，并提出风险应对方法及相关措施，旨在为该模式的有效实施提供支持。　关键词：ＰＰＰ项目：管理模式；风险　中图分类号：Ｆ２８３　文献标志码：Ａ　受计划经济的影响，在基础设施领域中多以ＢＯＴ项　目管理模式为主。但该模式在实施中过于依赖地方政府，　存在单个、分散等弊端，无法顺利达到预期目标。ＰＰＰ　模式的出现，将各主题优势整合到一起，取长补短，从　根本上解决了传统模式的不足。现阶段ＰＰＰ模式尚处于　摸索阶段，缺少科学、实质层面上的支持，很多项目依　旧掌握在地方政府，导致ＰＰＰ模式实施效果存在极大的　差别，因此加大对ＰＰＰ项目管理模式风险及其相关防范　措施的研究具有现实意义。　１　ＰＰＰ模式概述　关于ＰＰＰ项目管理模式，从广义层面来说，是指采　用设计、建造、运营和维护等融资模式的总称。各类模　式差别在于不同实施模式下项目所有权、经营权。而狭　义层面，是各类特许经营方式的转变，政府直接参与项　目中，且与私企建立合作关系。　在实践中，该模式具有显著特征。第一，风险分担。　ＰＰＰ模式风险与收益成正比，收益越高，意味着风险越大　反之，则越小。第二，利益共享。ＰＰＰ项目是政府部门　与私人企业之间的利益共享，更加侧重于社会效益。第　三，伙伴关系。作为主要特征，参与项目的所有主体都　具有共同的目标，由此，必然会产生伙伴关系。　２　国内ＰＰＰ项目管理模式风险分析　近年来，城市化进程不断加快，经济迅速发展，基　础设施供给不足日益突出，在很大程度上阻碍了经济进　一步发展，单纯依靠政府力量远远不够。基于此，公共　事业市场化趋势势在必行，国内各城市均出现了ＰＰＰ项　目　】。经过多年发展，很多项目产生的问题逐渐暴露出来，　埋下诸多风险。　２．１公共管理风险　（１）缺少完善法律体系。相比较来看，ＰＰＰ模式能　够在国外良好运行，关键在于具有完善的法制环境予以　保障。但在国内，ＰＰＰ模式缺少法律层面的支撑，项目　在执行中，按照《特许经营法》等法律制度开展各项活动，　现行制度不够完善，无法为项目设计、融资及维护等不　同阶段实践活动予以规范和监督。（２）契约精神薄弱。　ＰＰＰ项目管理全过程均在合约下开展，契约精神贯穿于　作者简介：谢艳芬（１９９０一），女，研究生，研究方向：工程　管理方向。　文章编号：２０９６—２７８９（２０１８）０７—０１３３—０２　整个项目周期。但政府部门处以主导、权威地位，契约　精神薄弱　】。地方政府面临着巨大压力、信用环境差等　情况，极易出现推诿情况，直接损害相关主体合法权益，　更是阻碍了ＰＰＰ项目管理模式的实施。　（３）公共利益　受损。由于一些政府官员缺少专业知识、技能的支持，　在实践中会出现决策失误、估价过低等情况，造成国有　资产流失。特别是我国正处于市场经济转型阶段，公私　合作时，部分官员会中饱私囊，导致公共利益受损。且　政府更加关注自身财政压力等，责任落实不到位，出现　角色的缺位、错位，侵蚀公共利益。（４）监管不到位。　当前，市场准入要求低，项目之间竞争混乱、服务水平　参差不齐。政府监管不到位，出现乱收费、高收费等现象。　同时，与其他项目不同，公共服务领域涉及主体较多，　如若政府监督不够，经济活动成本人为增加，加上各层　级分工不明确，在很大程度上增加了社会资本投资风险。　可见公共社会方面的风险主要体现在法律、政府监管及　职责划分等落实不到位。　２．２社会资本风险　（１）缺乏法律保障。关于ＰＰＰ模式，我国尚未制　定清晰的法律条文，导致股权转让、特许经营管理条例　之间的矛盾愈发突出。同时，法律与政策之间一致性问　题尚待解决，影响社会资本有效参与到模式实施中，如　针对招标法而言，现有招标法建立在工程采购特点之上，　严禁对标书的条款等内容作出修改，且禁止评标后再出　现谈判、协商，缺乏灵活性，导致ＰＰＰ结构优势难以得　到充分发挥。（２）政府违约风险。公共服务项目具有　规模大、周期长等特点，企业绝大部分投资资金源于政　府，在此过程中，如若出现违约，企业便无法支持陷入　困境『３］。加之我国长期以来的官本位思想，政府过渡干　涉，致使ＰＰＰ项目管理模式中的社会资本无法发挥最大　优势，处于劣势。这种方式严重脱离了市场发展规律，　较易出现决策失误等情况，项目无法顺利实施。（３）　审批程序繁琐。当前，ＰＰＰ项目立项需要经历繁琐、复　杂的审批过程，牵涉层次、部门较多。整个过程面临诸　多不确定，影响审批程序有效办理。部门不同，对项目　的审批要求也随之发生改变，社会资本要想注入项目消　耗大量时间、成本，无法到达预期的目标。　３　ＰＰＰ项目管理模式风险防范措施　对于ＰＰＰ模式面临的上述风险，加强对风险的防范　和控制，成为该模式积极作用发挥的关键，具体可以从　·１　３４·　ｌ工程管理ｌ　Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　风险应对方法与相关措施入手。　３．１风险应对方法　（１）利用风险。风险具有不确定性特点，其中包　括利弊两方面，代表了风险带来的后果也存在损失或者　非损失。故运用风险中的积极因素，能够为项目带来良　好的收益。值得注意的是，运用风险不可盲目，在利用　前要充分对风险因素予以系统地分析，以判断其利用价　值，根据此确定采用哪种方式利用风险。　（２）回避风险。回避方法的选择主要是针对较大　风险因素，缺少合适策略应对的情况采取的策略。在使　用时，该方法对项目管理者要求较高，需要从宏观上把　握风险因素、后果等。并非所有风险都可回避，该方法　适用于项目风险发生概率大、或者成本低的情况，通过　对风险的回避来降低项目的损失。　（３）转移风险。转移方法是通过合同、协议方式，　在风险发生后，将损失转移给第三方。如通过合同、证　券及保险等方式进行转移。　（４）分散风险。在实践中，通过增加风险承担的单　位数量，以减少风险量。由于在项目实施中，不同利益　主体关注的目标有所差别，面临的风险也就不同。故一　旦发生风险，多方主体相互协调和沟通，共同应对风险，　从而避免对项目产生负面影响。除了上述风险应对方法，　还可以采用缓解和自留方式，前者是将风险发生可能性　降至可接受程度，也不失是一种有效的方式；后者是不　采取其他措施而承担风险的方法。　３．２相关措施　（１）强化契约精神。建立完善的契约制度，明确　相关主体权责，通过制定相应程度的违约惩罚，以此来　强化主体的责任感，确保各项工作能够落实到位。同时，　将政府部门违约情况纳入到考核中，将契约精神渗透到　主体思想中。政府部门定期将ＰＰＰ项目进展进度公开，　引导公众对项目开展进程予以监督，及时发现问题，降　低并规避风险。　（２）完善法律法规。ＰＰＰ模式有效运作需要完善的　法律条文、政策给予支持，且能够更好地接轨国际。如　ＰＰＰ投融资管理法，能够保障政府权力，增加投资方信心。　同时，在法律中需要明确适用范围、设立程序及风险分　担等内容，为该项模式的有效实施奠定坚实的法律基础。　（３）精简审批程序。基于我国特殊国情的影响，　ＰＰＰ模式离不开政府的大力支持和推动，其中政府角色　转化、简化非常关键。政府要结合实际情况和ＰＰＰ模式　特点，对投融资体制进行改革，更好地发挥监督和指导　作用。政府运用政策吸引社会资金参与公共项目，形成　利益共享与风险共担模式。政府角色逐步转变，真正意　义上成为ＰＰＰ项目的促进和组织者。但标准成粗建立后，　公司合作项目会按照程序办事，最大限度上避免风险的　发生。　（４）重视政策支持。现有经济环境下，融资等方面　都需要引进社会资本。为了高效引入社会资本，政府要　加大对社会资本的支持力度，如调整银行信贷评价体系，　将私营、国有企业置于平等位置之上，对参与ＰＰＰ项目　企业，要适当给予贴息、担保等措施，鼓励企业。同时，　面对同等条件，地方政府要优先选择社会资本，政府在　征地、税收方面也要给予更多关注。通过对资金的合理　分配，撬动大规模社会资本，促使其创造更大的效益，　从而推动ＰＰＰ项目管理模式可持续发展。　（５）制定风险分担机制。国外发达国家经验表明，　ＰＰＰ项目管理核心在于风险分担机制。就投资方来说，　最关心的是如何规避风险，因此只有具备合理的风险分　散机制，才能够吸引足够的资金参与基础设施建设。结　合ＰＰＰ模式特点，总结实践中的风险，制定风险对照表，　强化风险识别能力。与其他资本不同，社会资本具有经　营管理能力，需要承担运营风险，而那些不可抗力风险，　应交由政府、社会资本共同来承担。　（６）创新融资平台。融资难是ＰＰＰ项目管理模式　实施的重要障碍，政府要树立创新思想，重新打造融资　平台，联合各级融资渠道，引导非财政资金，以此来优　化资金结构。如引入互联网金融模式，将项目设计为互　联网金融产品，发挥项目过程中规范透明等优势。通过　这种方式，不但能够解决融资难问题，还能够防控网贷　风险，多方受益。除此之外，ＰＰＰ项目耗时长、且复杂，　政府要设置专门的部门，培养专业人才负责ＰＰＰ项目设　计、开发等工作，能够及时发现项目风险，并提高资金　利用率。在具体工作中，还要运用大数据优势对项目进　行全程化、网络化监管。人才的培养必不可少，要采用　相关专业知识、实际案例等方式对人员进行培训，强化　人员专业能力，打造一支既懂得金融、财务及法律等知　识，还具备招标、谈判等能力的复合型人才队伍。　４　结论　综上所述，ＰＰＰ项目管理模式在我国刚刚起步，在　实施过程中存在很多不确定性，这些风险直接阻碍项目　实施和发展。为了确保ＰＰＰ模式顺利发展，要加大对风　险的应对和防范，采用回避、利用及分散等方式对不同　程度的风险进行针对性处理，确保风险对项目的影响最　小。同时，政府还要完善相关法律制度，为ＰＰＰ模式提　供政策支持，重视人才培养，设置专门机构，从而逐步　消除风险，推动ＰＰＰ模式进一步发展。　参考文献：　［１］尹海滨．基于ＳＥＭ的施工企业ＰＰＰ项目风险因素及控制研究　尹海滨［Ｊ］．青岛理工大学学报，２０１７，（６）：卜７　［２］林锶．基于林业项目的ＰＰＰ模式下财务管理和风险控制ｒＪ］．　现代经济信息，２０１７。（１９）：２１８．　［３］张磊．马来西亚康诺桥燃气电站国际ＥＰＣ工程项目管理模式　及风险管理分析［Ｊ］．企业技术开发，２０１７，３６（４）：１２２—１２４．