传媒产业产权制度改革对策

建立健全现代产权制度，是党的十六届三中全会《决定》提出的一项重要改革任务。改革开放后中国传媒业进行了渐进式改革，成效显著。但由于传媒产业的资源配置还是以国家整体调控为主，市场机制并未真正运作，作为市场化基础的产权制度的不合理，令传媒产业市场化更像是“纸上谈兵”，缺乏发展的内在持续动力。因此，当传媒业发展到一定阶段时，这种外延式的增长便会受到诸多阻碍，传媒业产权体制改革势在必行。

一、我国传媒业产权改革的必要性分析

（一）产权是传媒产业体制改革的核心要素

从新制度主义角度来看，以微观经济主体的自主性为基石的经济体系是最有效的，健全的市场制度是市场化优势得以充分体现的必要前提和有效保障。由于传媒产业具有经济和文化的双重属性，完全的市场化可能导致“市场失灵”。因此，传媒体制改革的关键问题在于，如何处理市场和政府的关系。有学者指出，一个产业的市场化程度可以从四个方面得到体现，一是产业内的产权制度的健全程度，二是企业主体的自主程度，三是要素市场的健全程度，四是市场中介组织和相关法律法规的健全程度。可见，产权制度是产业市场化的前提与基础，为企业主体的自主行为划定底线，提供要素市场成长的土壤；企业主体自主行为活跃程度直接影响要素市场的发展壮大，而法律法规为产业市场化界定框架，保证其良性发展。市场制度的效率取决于保证市场制度正常发挥作用的制度安排。因此，建立健全的产权制度是推动整个传媒产业市场化的根本所在。

（二）现有产权结构存在的问题

1.产权的国有属性致使行使职能弱化。我国传媒企业的产权归属于全体人民，在实践形式上即为国有。然而，国家作为一个行政概念，本身并不能直接行使所有者职能，只能根据行政体制由下属各级官员代为行使。权力的下放必然与限制同行。由于我国媒体属性是“企业化管理的事业单位”，社会资本和境外资本等等国有资本以外的形式均不能进入，传媒资产所有制形式单一，当媒体为扩张发展求助于资本市场时，产权不清成为传媒资产优化配置的最大障碍：首先，国家身兼传媒资产所有人和传媒经营者的双重角色，既当“运动员”又当“裁判员”的尴尬处境，使其对传媒资产无法实施有效的监管；其次，产权界定不清导致传媒资产市场无法有效规范化的运作，无法通过产权的合理流动进行资本运营，从而实现传媒业资产的优化配置。

2.委托代理关系冗长致使责权界定不明晰。我国传媒业采取多头管理、行业所属、部门所有、条块分割的多级办报、四级办台体制。这种委托代理关系冗长，难以对各代理层进行有效控制，代理成本高昂，并且存在诸多弊端；而且由于委托-代理关系无法体现应有效用，又会产生“内部人控制”现象。所谓“内部人控制”，即由于真正的委托人（全国人民）这一主体的虚化，代理人成为实实在在的主体，委托人无法对代理人实施有效监督，造成媒介经营管理者的控制权过大，从而导致“过度在职消费”、“工资侵蚀利润”等国有资产流失现象。这种结构的不合理性在组建传媒集团之后影响更甚，在资本运作中投资风险的提升使得决策失误代价巨大，如果国家和传媒集团之前缺乏明确的责任权力界定，那么，对于传媒经营者而言，经营决策失误不行用承担什么责任，而对所有者来说，需要国家承担全部资产损失。

3.目标多元化致使约束激励功能不能有效发挥。一方面，产权不清使得各主体的权、责、利关系就无法清晰界定，“奖罚分明”成为空谈，对传媒管理者没有与利益直接挂钩的工作督促作用，工作动力的缺乏直接影响经济效益的提升。另一方面，由于政府角色中宣传和经营没有彻底分离，身份的多元化要求政府既要进行舆论导向，还要负责传媒集团的发展，导致目标效果的不理想。从内部管理结构来看，主要是政府委派形式，由上级党委任命集团主要负责人。从媒体经营方面来看，也受到政府政治方针需要的直接影响。政府目标的多元化使得传媒企业中市场激励和行政激励并存。然

而, 一旦传媒集团的管理层由上级党委任命, 对传媒集团的管理层而言, 市场激励必定让位于行政激励, 传媒集团内部自上而下就会自然形成一种“官本位”的激励约束机制。由于管理者目标和传媒企业市场目标不一致，这种行政性质的激励约束机制往往使传媒企业资源配置处于低效。

二、传媒业产权改革的要素分析

（一）传媒业产权改革与国家主体地位的保持

我国历来把新闻传媒作为党和人民的“喉舌”，从传媒的功能上看，这一属性有其必然性。在全球化的今天，传媒及其影响力在国家政治领域的作用有着举足轻重的地位，除了维护执政党政权和社会稳定以外，更是国家参与国际竞争的战略力量，推动国际间交流与了解，促进合作以谋求利益共赢。因此，传媒的“喉舌”功能有其必要性，推动产权市场化改革并不是单纯地要传媒依循市场自由发展，而是为增强传媒产业的实力提供制度保障，以更好地服务于“喉舌”功能的实现，传媒业产权改革有助于提升对国有资本的控制力，从而有助于稳固国家对传媒产业的主体地位。

（二）多层次产权结构方式的构建

我国传媒业产权改革的总体目标是“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。根据我国国情，可尝试实行以公有制为主体，多种所有制并存的产权结构方式，根据所有制结构的不同，将传媒业分为三部分：国有独资媒体、国有控股媒体和国有参股媒体及其他。不同性质的媒体承担不同职责，采取不同的经营方式和产权模式。

1.国有独资媒体。作为国有独资媒体，承担喉舌功能，着重于官方声音的传达，对国家政策提供权威解读，重在体现宏观视野。对于这部分媒体，主要着眼于管理体制的优化，解决现行体制多头管理、行业所属、部门所有、条块分割的弊端。可以参考“职业经理人”模式，建立一个国有资本产权代理机构，对下属媒体进行整合，分别与之建立有效的委托代理关系，使国有独资媒体实现所有权与经营权的分离。这种委托代理形式，必须以所有者与代理者之间责权明确的契约关系为前提，以建立在这种契约基础上的有效约束激励机制为依托。同时，还要特别注重国有独资媒体的舆论导向，对涉及国家重大问题的观点和立场与中央保持一致。

2.国有控股媒体。国有控股媒体保证国有资本主导前提下，允许非国有资本进入，在运作机制上更为灵活。一方面，官方色彩的淡化使其拥有更自由的言论空间，观点和立场更加中立；另一方面，外界资本的引入提供资本运营的财力保证。因此，应当主要集中在提供政治、经济类新闻的媒体，其发展要着眼于提供优质新闻，注重新闻的角度、深度和时效性，在新闻本质上提升竞争力。

3.国有参股媒体和其他类型的媒体。国有参股媒体和其他类型的媒体，应当着眼于“软新闻”的提供，主要从事服务类新闻以及文化娱乐性节目的供给。其理想形态是以一种“寓教于乐”的方式服务于民生，并通过高品质的节目参与到世界传媒市场的竞争中，成为文化输出的有力手段。此类媒体应实行完全商业化运作，其市场行为受市场调节更为明显，以保障资源流向利益大的空间。应当建立规范的现代企业制度，形成科学合理的传媒治理结构，打破行政区划的界限，在更大范围内实施媒介资本的流动和重组。

三、传媒产业产权改革的路径分析

传媒产业的产权变革策略必须符合国情，与传媒产业自身属性相适应。根据我国传媒业产权改革总体目标，对于经营性传媒或传媒中的经营性资产，其实现路径主要可从以下五方面来考虑：

第一，明确媒体国有资产的产权。以国家依法划分的财产所有权、经营权和使用权等产权为对象，对各类产权主体的财产范围以及经营管理权限做出明确划分。对媒体国有资产现有量的认定是完善

产权制度的前提和基础。

第二，根据所有制结构明确各主体行使所有权的方式，在实行股份制公司的基础上，实现所有权和经营权相分离。应当通过实行有限责任公司制度，使投资主体多元化，不仅可以提高资本的规模和实力，还能使得产权结构多元化，形成利益制衡。同时，应根据相关法律法规，赋予所有者和经营者双方与角色相契合的责任和权力。

第三，在传媒企业内部建立健全法人治理结构。根据治理结构的主客体和适用范围的不同，可将其分为内部和外部两部分。内部治理结构针对公司本身而言，用来处理公司股东、贷款人、管理人员和职工等不同利益相关者之间的关系，外部治理结构则针对整体市场而言，强调通过竞争性市场自发形成的外部约束力量对公司进行间接控制，以促使其规范管理、优化结构。这种约束力量包括产品市场、资本市场以及公司控制权市场等，主要从宏观角度推进传媒企业的发展进程。

第四，建立传媒产权交易市场，促进传媒产权的自然流通。必须首先明确产权界限，同时保证产权在法律上的可让渡性，为产权的市场流通提供实践性。传媒产权市场的建立可以最大程度地激发传媒业发展潜能，积聚生产要素增值以实现规模经济，始终保证产业结构的不断优化。

第五，建立健全相关法律法规，为传媒业产权改革提供良好的市场外部环境。政府对媒介产业的控制力，不仅可以从国有资本在传媒业中的数量和质量方面体现，还可以通过制订科学合理的规则来实现。市场化改革必须要有完备的法律法规为依托，但法律法规的健全是一个持续、渐进的过程，因此，需要时刻关注改革过程中显现的问题，及时制定相关规定加以规范。

此外，还需要注意到，传媒业产权改革必须在全面考量、谨慎决策后有计划、分步骤进行，可以在制定整体战略规划后，先对个别领域和对象进行试点，并根据实施现状科学修正改革方案，使改革分阶段有序进行，从而实现传媒业产权市场化的平稳过渡。