社会福利机构规范化管理与建设

内容提要：

 相关概念

 老年社会福利机构发展现状  社会福利机构管理概述  社会福利机构规范化管理  解读“三个规范\"

一、相关概念 （一)什么是福利

尚无权威性的界定，《现代汉语词典》的解释：福利是“生活上的利益，特指对职工生活（食、宿、医疗等)照顾”。  福利的特征： 1. 工资以外的收入 2. 福利的随意性

3. “福利\"常常被曲解、滥用，容易孳生行业垄断、腐败. （二）什么是社会福利

狭义社会福利-——是指国家和社会保障社会成员基本生活的一种安全制度，一般指政府为解决社会贫穷、居住、疾病、犯罪等问题而提供的福利服务与措施，带有慈善救助性质。

广义社会福利—--是指国家和社会为公众提供的所有福利服务与措施。明显的公共福利。

社会福利的类型---—按享受对象划分：  为全体社会成员提供的公共福利；

 为本单位、本行业从业人员及其家属提供的职工福利；  专为老年人、婴幼儿、少年儿童、妇女和残疾人提供的福利; (三）什么是社会福利机构

 是指国家、社会组织和个人举办的为老年人、残疾人、孤儿和弃婴提供养护、康复、托管等服务的机构。包括： 1. 各种类型的养老机构 2. 儿童社会福利院 3. 民政精神病院 4. 民政康复中心 5. 光荣院、荣军医院

6. 社区服务组织（社区服务中心、社区居家养老服务中心(站）、社区家政服务机构、老年活动中心、托老所、社区康复站等。  我国社会福利机构是以老年社会福利机构为主（占85％以上)；以政府办的社会福利机构为主（90％以上）.

 社会福利机构基本特征是社会公益性，即不以赢利为主要目的。因此，这类机构常常以事业单位，或民办非企业单位注册登记，享受政府优惠政策与扶持。

二、老年社会福利机构发展现状

 养老机构数量少、规模小

 2009年全国共有收养类福利单位3。9万个，拥有床位275。4万张，收养老年人、残疾人、孤儿等各类服务对象208。8万人.

 实际用于集中养老床位比例不足1。5％（发达国家5~7％ ）。  我国有5～11%的老人希望入住养老机构。  平均每个养老机构的床位数不足50张。

 养老机构投资主体单一

 国办、集体办占到93.11％，民办仅占6.89％。

原因:

兴办养老机构投资大、回收周期长、高风险、微利. 优惠政策难以落实。

缺乏政府的理解和支持.部分地方政府的态度：既鼓励又猜忌、担心

难以得到银行信贷支持。  养老机构设施陈旧，住养条件差

 养老机构从业人员素质低、数量少、服务单一

 北京市调查：全市养老机构55％的工作人员学历在初中及以下，33%具有高中学历，12％具有大专以上学历。在机构领导（院长、副院长、书记）中，本科学历仅占3.4％，大专学历为34.5%，高中和中专学历为48。2％，初中学历为13.8％。  养老护理人员绝大多数是文化素质不高、没有经过严格的岗前培训.取得养老护理员国家职业资格的从业人员才2万余人。

 全国需要近1000万名养老护理员,实际在岗工作不足30万人。  绝大多数养老机构仅能提供基本食宿、照料服务，缺乏精神文化生活。

 养老机构管理不规范、服务质量不高 2003年北京市23所养老机构调查：

 有规章制度的和岗位职责的19所，占82。6%。有4所机构既无规章制度也无岗位职责，“已有”的机构中部分未见到制度或制度不健全。

 23所机构均有医务室, 有12所无《医疗机构执业许可证》。  养老机构入住率低、经营效益欠佳

 我国目前集中养老机构的入住率一般维持在50～80％之间.  普遍存在着经济发达地区高于经济欠发达地区，城区高于郊区，郊区高于农村的现象.

 条件太差、收费太高的养老机构入住率低。

 上海市对53家1998年后兴办的民办养老机构经营状况进行了调查，发现：收支能持平的22家，占41．5％，略有盈余的8家，占15．1％，收支不平衡的23家，占43．4％。

三、社会福利机构管理概述 （一）政府对社会福利机构的管理 1、管理内容  民政部门

 社会福利机构的筹建、审批、验收、注册登记和发证；  社会福利机构日常经营指导、监督与管理；

 国办社会福利机构的机构设置、院长任命与领导班子考核;  国办社会福利机构财政预算、专项建设资金审核与运行监督；  社会福利机构的建设方针、发展目标、发展规划的审批；  社会福利机构的年审、考核、评级和总结表彰；  社会福利机构的纠纷调节、意外事故调查与处理；

 卫生部门

--主要针对养老机构的医疗服务行为进行管理，包括：

 养老机构内设置医疗服务部门（医务室、附设医院）的审批、年审；

 医务人员执业资格认证、注册、职称晋升和继续教育;  医疗服务过程中医德医风、服务质量的监督；  卫生防疫和食品卫生监督;

 医疗事故纠纷的调节、仲裁等。

 消防部门--主要针对养老机构存在或潜在的消防安全问题进行技术指导和监督管理。

 税务部门——主要负责财务监管与税务监督,赢利性机构税务登记、征缴和非盈利性机构的税收减免等工作。

 劳动部门—-主要对社会福利机构劳动用工进行监督管理。  其他部门--社会福利机构经营过程中，如果涉及到污染排放、治理问题则由环保部门负责；如果涉及到社会治安、刑事犯罪问题则由公安部门负责；如果涉及到文体活动开展问题，则由体育和文化部门负责，等等。 2、管理原则

 依法管理的原则——依据国家政策法规、行业规范、地方法规进行管理

 以服务为中心的原则—-在管理中体现服务，在服务中渗透管理 3、管理方法

（1)行政管理方法--政府的职能：宏观规划、制定政策法规、加强监督指导 (2）分级管理方法

（3）行业协会管理方法-—以上海社会福利行业协会为例 上海社会福利行业协会发挥的作用  协助制定规范

1. 《上海市养老机构管理办法》(1998)；

2. 《上海市养老机构设置细则》（1999）； 3. 《上海市养老设施建筑设计标准》（2000）； 4. 《上海市年度验审办法》（2000）； 5. 《上海市养老机构处罚暂行办法》（2000）；

6. 《关于进一步加强养老机构管理的若干意见》（2003)； 7. 《上海市养老机构管理于服务质量标准（暂行)》（2001）； 8. 《养老机构基本管理制度》规范了上海市养老机构内部管理； 9. 《上海市养老机构入住协议书》范本，规范入住协议书格式与内容；

10. 实施了上海市社会福利行业协会

 行业自律-—上海市社会福利行业协会制定了《上海市社会福利行业协会文明公约》和《上海市社会福利行业自律宣言》，并在全市养老机构开展了“市级文明单位“和“百佳文明示范单位\"争创、评选活动，有力的增强了行业自律，使养老机构的社会形象和美誉度显著提高.

 规范行业服务行为 --上海社会福利行业协会编制了全市统一的《上海市养老机构老年人入住协议书》、编撰了《养老机构服务管理实用手册》和《养老机构服务风险案例分析》，自办了《上海社会福利》内部刊物，使行业服务行为得到了规范  开展行检行评-—开展养老机构行检行评是一项十分繁重的工作，上海市社会福利行业协会依据《上海市养老机构管理服务标准》、《上海市养老机构建筑设计标准》和《上海市养老机构

文明企业考核细则》，制定了《养老机构行业检查评估表》对全市366家养老机构、122项评估指标进行了行检行评,进一步促进了养老机构规范经营，使服务质量全面提升。

 开展行业培训 -—上海市社会福利行业协会成立以来，有计划的组织开展了各类人员培训，包括院长培训、中层管理人员、各类专业技术人员培训、养老护理员上岗和晋级考试培训以及居家养老需求评估员等培训,使养老机构从业人员素质显著提高。

 进行行业协调 —-协助调查机构投诉事件，化解矛盾纠纷；协调政府、机构和社会之间关系（上传下达)；与上海保险机构协商，在国内首开养老机构意外伤害事故保险，维护双方权益。  开展养老需求评估 ——上海借鉴国外境外经验，研制养老需求评估系统，编写了《养老需求评估指导手册》在全市范围内开展养老需求评估工作，使养老服务更加科学、规范,满足了老年人集中养老和居家养老的需求。

 其他--如推广养老机构信息化管理系统软件、定期组织协会成员单位管理者外出考察学习等活动. （二）社会福利机构内部自身管理

1、管理目标——追求社会效益和注重经济效益 2、管理原则

 以人为本的原则:体现在：建筑设计、服务管理、员工管理  安全第一的原则:

 质量第一的原则：  依法管理的原则： 3、管理内容

1. 按照生产服务要素进行分类： -—“人”的管理：

（1）员工管理：挖掘员工潜能，调动员工积极性 （2)养员管理：遵守制度、确保入住安全

—-“财”的管理:有限的资金发挥最大效力

—-“物”的管理： 所有设施、设备始终处于完好状 2．按照子系统类型进行分类

 行政管理——组织人事管理、大政方针管理、财务管理、规章制度管理

 业务管理—-出入院管理、护理管理、医疗服务管理、健康管理以及营养膳食管理

 后勤管理--环境绿化、美化和卫生;房屋、水、电、煤气、采暖等设施的维修管理 3．按照服务对象进行分类  自理人员与非自理人员管理  健康人员与患病或临终人员管理

 国家供养的“三无\"、“五保”人员管理与社会托养、寄养人员的管理。

4．按照建设与经营过程进行分类

 建设管理—-包括养老机构的筹建、申报、注册登记、经营、年度审核等管理。

 经营管理——年度审核管理。 4、管理方法

 系统化管理-—层级管理、ISO9001:2000

 制度化管理(包括标准化、表格化管理）--用制度管人、管事  目标化管理--实施目标责任制

 信息化管理——计算机、互联网的信息化管理

 其他管理—— 党、政、工、青、妇组织思想政治管理和管理委员会协调管理

四、社会福利机构规范化管理 （一)基本概念：

 规 范-—“规” 本义指画图形的工具,“范”指模子,现代汉语词典对“规范”的解释是“约定俗成或明文规定的标准”。“规范\"就是规矩，就是标准、行为准则，俗话说“没有规矩不成方圆\只有按照规矩办事，才能把事情办好.

 规范化-—使……符合于一定的标准,例如,实现规范化服务。  管 理——是指组织(管理者）为达到一定的组织目标，而有效地利用人力、物力、财力和其它资源的过程.

 规范化管理——就是用规范来进行管理。是通过管理规范的制定、执行、考核、完善，实施管理.规范包括：政策、法律、法

规、标准、管理性文件等。

（二）社会福利机构特点:

 属于社会公共事业范畴，政策性、法规性、技术性较强，时刻处于政府和社会监督之下，服务管理不规范或疏忽，将会受到政府的批评、处罚和社会舆论的谴责。

 社会福利机构具有投入大、回收周期长、高风险、微利特性，更应强调规范经营。

（三）社会福利机构规范化管理主要体现:

 环境管理规范—建筑选址合理；布局、设计、装修规范；室内设施、物品统一；物品布置、摆放规范;环境维护规范机构标识规范；

——-应建立CI(company identify，企业视觉形象）识别系统，

包括机构对门牌、路牌、指示牌、告示栏和员工服装进行了统一的设计和制作，不仅整体形象更加鲜明突出,也给入住人员带来便利;

 员工管理规范—劳动用工规范（用工合同、体检、培训、 持证

上岗、员工档案管理等）； 着装、修饰规范；岗位设置与职责规范;员工配置规范；行为规范（礼貌用语、服务动作、程序规范）；

 老人管理规范—入住资格管理、入住合同、入住照料、医疗、护理、膳食、出行安全等管理规范;

 服务管理规范—出入院、生活照料、医疗护理、营养膳食、财务、后勤服务流程规范,以及考核评价与奖惩体系完整、规范；  经营管理规范-管理部门精简、人员精干、职能职责清晰、制度与体系健全；

 信息管理规范—健康档案、病历、记录管理、管理文件、网站等管理规范；

 民主管理规范—民主管理与监督机制健全 （四)规范化管理实施目标:达到：

 决策零失误、质量零次品、客户零投诉、经营零库存、资源零浪费、组织零中间层、合作伙伴零抱怨、竞争对手零指责——效果标准；

 机构的每一个岗位、每一个活动、每一份资产、每一个时刻，都处于受控之中-—控制标准；

 决策程序化、考核定量化、组织系统化、权责明晰化、奖惩有据化、目标计划化、业务流程化、措施具体化、行为标准化、控制过程化——行为标准;

 最终实现提高服务与管理水平获取最佳社会经济效益，谋求最

大发展.

（五）管理规范类型：

 国家、行业、地方政策法规、管理规范、技术标准（包括养老护理标准、食品卫生标准、卫生防疫标准、消防安全标准、环境保护标准、临床诊疗标准、建筑设计标准、药品管理标准等等）;

 机构制定的管理文件;

 内部规章制度（部门职能、岗位职责和工作制度,包括考核评价标准）；

 管理图表（服务与管理流程图、表格、统计图表）； 通过建立管理规范,实施规范化管理 （六）规范化管理建设

需要一个建设、积累、形成习惯的过程，主要包括：  思想建设：包括职业意识、职业道德和主人翁意识建设；  队伍建设:包括班子建设、管理员队伍建设、护理员队伍建设等；  制度建设:根据国家、行业、地方法规和实际工作需要，建章立制；

 体系建设:组织管理体系、质量保障体系、利益分配体系;  设施建设：不断完善机构服务设施; （七)规范化管理的法律法规依据：  主要法律依据:  中华人民共和国宪法

 中华人民共和国老年人权益保障法  中华人民共和国残疾人权益保障法  中华人民共和国妇女儿童权益保障法  中华人民共和国劳动法、劳动合同法  中华人民共和国消费者权益保护法  ……

 主要法规依据：  国家层面（重点）

1. 老年人社会福利机构管理基本规范 2. 残疾人社会福利机构管理基本规范 3. 儿童社会福利机构管理基本规范  地方层面

1. 地方社会福利机构服务标准 2. 地方社会福利机构管理规范（办法)  其他法律法规依据：

新建出台的法规性文件：

1. 城镇老年人设施规划规范（2008。6实施，建设部） 2. 城镇老龄设施规划设计规范（征求意见稿2003，建设部、民政部)

3. 城镇老年综合福利机构设施建设指导意见(试行） 4. 敬老院设施建设指导意见(试行） 5. 日间照料中心建设标准（征求意见稿） 6. 老年护养院建设标准（征求意见稿）

7. 荣誉军人养老服务机构设施建设指导意见（试行)

五、解读“三规范”

《老年人社会福利机构基本规范》（MZ008—2001 ） 《残疾人社会福利机构基本规范》（MZ009—2001） 《儿童社会福利机构基本规范》 （MZ010—2001） 国家民政部2001—02-06发布，2001—03—01实施。 制定目的：规范社会福利机构服务与管理，促进社 会福利事业健康、可持续发展。

 “三个规范\"文本结构与内容：

附：社会福利机构人员配置：

 管理人员配备:在《国家二级福利院评定标准实施细则》中规定“行政管理人员配备合理，不超过全院职工总数的10%” 。  工作人员配置：《国家级福利院评定标准 》第二十四条规定：工作人员与正常老人的比例为1∶4；与生活不能自理老人的比例为1∶1.5；与健全儿童的比例为1∶6；与婴儿、残疾儿童的

比例为1∶1。5；与精神病人的比例为1∶2.5。

 《上海市养老机构管理和服务基本标准（暂行）》规定: “护理员与三级（自理）老人比例1：5至10；护理员与二级(半自理）老人比例1：3.5至5；护理员与一级（不能自理）老人比例1:2。5至3。5;护理员与专护(完全不能自理和瘫痪老人）老人比例1:1。5至2.5”。

 “三个规范”存在的问题：

1、 “三个规范”，属于指导性规范,缺乏强制性。 2、“三个规范\"颁布已超过五年，需要修改。 3、 “三个规范”略显粗放，需要细化。  贯彻“三个规范”的建议：

1、 根据实际工作需要选择性学习相关政策法规、服务标准、管理规范：

学好相关政策法规，才能更好依法经营，依法管理；

2、 需要根据“三个规范\"和相关政策法规制定出本地区服务质量标准和管理规范(对政府主管部门而言）.

3、 需要根据相关政策法规、服务标准、管理规范,并结合并单位实际,制定管理规范(本单位规章制度） 4、需要加强管理规范实施的监督.