大学股份制改革初探

缪榕楠

（南京师范大学 教育科学学院，江苏 南京 210097）

【摘 要】构建有利于大学发展的现代大学制度是当前高等教育研究的重要内容。股份制作为公有制的主要实现形式也可以在现代大学制度的建构中进行理论和实践层面的探索。股份制的试行可以选择教学型专科院校，首先必须进行产权制度的改革，而大学法人地位的真正落实是股份制改革的关键。

【关键词】大学制度；股份制；产权；大学法人

A Tentative Study on the Joint-stock System in the

Colleges and Universities

Miao Rong-nan

(School of Educational Science, Nanjing Normal University, Nanjing 210097, China)

Abstract: It is a crucial element in the study of current higher education to construct modern system of university beneficial to the development of colleges and universities. As main implementing means of the public-owned system, the joint-stock can be explored theoretically and practically in constructing the system of university. The joint-stock can be applied to the schools of didactical type. First of all, reform must be made to the system of property rights; however, the status of the collegiate artificial person decides whether the reform of the joint-stock system can be successful.

Key words: system of university; the joint-stock system; property rights; the collegiate artificial person

高等教育是社会大系统的重要组成部分，计划经济向社会主义市场经济的转型，需要研究者对高等教育系统中大学的发展模式和制度安排作出认真的思考和积极的回应。因此，现代大学制度的构建，成为当前高等教育研究的重要内容之一。然而，当前关于现代大学制度的研究较多地集中在从行政关系的视角探讨现代大学制度的建设（如大学与政府的关系、大学办学自主权等问题）。笔者认为，就经济体制转型的深化和当前及今后一段时期经济建设仍然是我国的中心工作而言，从经济体制的角度探讨股份制与我国现代大学制度的构建，也有实质性、操作性和建设性的意义。

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一、高校股份制改革切入点的选择

十六届三中全会《决定》在谈到“推行公有制的多种有效实现形式”时，明确指出：“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”什么是股份制，一般而言，股份制是由两个以上的利益主体，基于某种共同的需要，而自愿结合成的一种经济组织。在该组织中，各个利益主体所提供的生产要素份额，是他们进行收益分配的基本依据。并且，各个利益主体在该经济组织中所享有的权利和应尽的义务，也与他们各自提供的生产要素份额相对应。[1]众所周知，在我国，股份制原本是作为深化国企改革而提出来的，通过多年的实践，人们逐渐认识到，搞活国有企业的关键在于切实转换企业的经营机制，只有实现了经营机制的转换，企业才有可能适应社会主义市场经济发展的要求，增加积累、更新技术、开拓市场，按消费者的需要提供产品。高等教育作为一种“公共产品”，也有“私人产品”属性的一面。随着中国加入世贸组织，高等教育本身注入了新的时代内涵，高等教育功能在多元化的需求背景下被重新审视和定位。由于高等教育日趋开放，高等教育的选择性大大增强，学生完全可能根据自己的爱好、需要、满意度来选择某类学校、某种教育形式、甚至某位教师。被动的接受某种规范化的教育将可能日渐变为主动的选择适合自己消费水平、个性需要、价值目标的选择性教育。因此，作为公有制主要实现形式的股份制在高等教育领域具有实践的可能性。

尽管现代高等教育与经济和社会发展之间的关系越来越密切，并日渐成为社会发展的轴心，但从本质上来说，培养人的活动和物的生产之间仍然存在根本的区别。况且，大学的目标、类型、层次和承担的职能、任务各不相同，如何将原来应用于企业改革的股份制转移到专业人才培养的高等教育领域，并力争使这种改革取得成效呢？笔者认为，首先必须对大学分层，找到适合股份制改革的切入点。“高等教育的层次结构，亦称高教的水平结构，主要指不同程度和要求的高等教育的构成状态，包括高等专科教育、本科教育、研究生教育三个层次”。[2]上世纪90年代以来，以合并为特征的我国高校“综合化”趋势十分明显，50年代模仿前苏联建立的以文理科综合大学和单科大学为主体的大学体系基本被打破。然而，这种“综合化”带来的后果之一便是不同层次、不同类型的大学都想合并其他学校，往“高水平”、“研究型”方向发展，造成了高等教育资源的浪费和教育质量的下滑。早在20世纪70年代初美国卡内基高等教育委员会就开展了关于大学体系分类的研究，在1976年出版的《高等教育分类》（A Classification of High Education）中，委员会按照“研究”与“教育”功能的发挥状况将美国3000多所高等学校分为6大类11种。[3]这种分类是必要的，因为不同类型和层次的学校有不同的办学目标和教育对象，大学之间“错位”竞争发展，力求在自己所

www.ceo001.com www.ceo001.com 处的“能级”中有较高的比较优势，有利于大学办学形式和目标开展的多样化，满足不同人的不同教育需求，形成个性丰富的多种大学。根据我国目前的情况，按照“科研”和“教学”功能的发挥状况，我们可以尝试将我国的大学分为以下几个层次。一是研究型大学。这类大学具有较强的科学研究能力，研究生教育发达，是国家科学研究和高层次人才培养的基地。二是教学研究型大学。这类大学具有一定的研究能力，研究生教育较为发达，具有博士或硕士学位授予权。三是教学型本科院校。从事本科阶段的教育教学工作，具有学士学位授予权。四是教学型专科院校。主要从事专科阶段的教育教学工作。开展高等教育股份制改革，可以从教学型专科院校入手，开展试点，其理由有如下几个方面。

首先，从国家宏观政策的角度看，自上世纪90年代以来，为了提升我国高等教育的水平，争创世界一流大学，国家先后开展了“211工程”、“985计划”等一系列加快高等教育发展的战略部署，对重点大学和重点学科不惜重金投入，而一般教学型本科院校、尤其是教学型专科院校日渐被边缘化。教学型专科院校与其坐以待毙，不如积极行动，在国家政策允许的范围内拓展生存空间。其次，由于得不到国家和地方的重点“照顾”，教学型专科院校面临着更大的财政和生源压力，高等教育领域越来越明显的“马太效应”使得这类学校直接面临着“适者生存”局面。而股份制恰恰有利于解决经费问题，“很明显，积累，即有圆形运动变为螺旋形运动的再生产所引起的资本的逐渐增大，同仅仅要求改变社会资本各组成部分的量的组合的集中比较起来，是一个极缓慢的过程，假如必须等待积累去使某些单个资本增长到能够修建铁路的程度，那么恐怕直到今天世界上还没有铁路。但是，集中通过股份公司转瞬之间就把这件事完成了。”[4]第三，与前三类高校相比，教学型专科院校多为地方院校，承担为地方培养实用性、技能型专门人才，这类院校最大的特点或优势就在于与地方经济建设和社会发展的紧密结合。实施股份制后，有利于这类院校更充分地发挥自身的特点，根据市场的需要灵活地调整自己的专业结构和课程设置，充分地利用市场机制，配置自己的财政资源和教育资源。第四，教学型专科院校一般规模较小，从历史的角度看，不少院校还有着较好的教育教学质量和声誉，试行股份制改革既不会带来太大的震动，还可以在保持较高的社会信任度的基础上，将改革向纵深推进。因此，本文下面论述的与股份制改革有关的大学均指教学型专科院校。

二、高校股份制改革与教育产权的明晰

我国现有的大学管理模式是计划经济的产物，由于社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，公立学校政校不分、缺乏自我约束机制和自我发展能力的矛盾日益暴露，既造成了教育供求关系的紧张，也导致了教育效率的低下。在计划体制下，政府既享有办学的所有权，又享有办学的管理权。通过行政系统归属权的划分，政府直接举办各级各类学校，学校开展高等教育活动所需要的资源完全由

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产权理论最初出自西方经济学。现代产权经济学认为，“产权就是经济主体对财产的权利，更严格的说是一组权利束（property rights），即经济行为主体在划分、占有、支配和使用特定财产时所形成的经济权能及利益关系”， [5]广义的产权还包括为实现上述权利所必须具备的各种权能和规则。产权在经济活动中具有重要的作用，比如，产权可以使财产主体人格化，排除财产所有和财产运营中的非主体因素和非经济因素的干扰，从而明确界定财产的归属。一旦财产的归属加以清楚的界定，尤其是财产的收益权明确之后，能够有效的激励产权主体积极从事财产的运营，从而减少短视行为的发生。与此同时，产权一旦明晰，客观上使得产权主体的责、权、利有机的统一起来，对约束和规范经济主体的经济行为将产生一定的积极作用。产权的出现和产权制度的建立是与资源的稀缺相联系的，“在只有一个人或资源无限供给这两种情况下，都不可能出现产权问题”。[6]由于高等教育、尤其是优质高等教育资源的发展满足不了日益高涨的教育需求，已经成为一种稀缺性资源，因此，明确界定教育产权，以实现对教育资源的排他性使用就非常重要了。

我国高校传统上属于国家的事业单位，虽然所有权明确但产权不清楚，产权的代表者也不明确，实际上造成了高校内很难有人对所有者负责。西方公共产品理论认为，教育，尤其是高等教育，作为经济社会发展的一个重要组成部分，是一种介于纯粹公共产品和纯粹私人产品之间的准公共产品。随着我国加入世贸组织，高等教育分层和市场化趋向日益明显。教育经费来源的多样化，要求确立高校独立产权，使其能独立行使权能，获取相应利益并承担相应责任。而股份制则可以解决这个问题。在这里，必须先区分所有权和产权的不同。所有权是财产归谁所有的法律制度，是所有制的法律表现形式，表现了人与人之间的权力关系，它与产权的区别表现在以下几个方面。首先，所有权反映的只是所有者的经济利益，而产权反映的是与财产有关的一切当事人的经济利益；其次，所有权相当于构成产权的一组权利未被分解，全部集中于一个主体时的产权状态，具有排他性和不可分割性，而产权作为一组权利可以分割和重组；第三，所有权是从占有主体出发，强调财产的归属关系和所有者的财产利益，而产权则从占有客体（财产）出发，强调财产运营中的行为关系和运营的效率和效益；最后，所有权的转移会导致财产归属关系和利益关系的改变，而产权的转移不一定会改变财产的归属和所有者的财产利益。[7]从以上分析不难看出，所有权与所有者相联系，而产权则与投资主体相联系。一方面，同一个所有权之下可以有不同的产权，如一所高

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与产权相配套的便是大学国有资产管理体制的改革。在计划经济体制下，国家对大学国有资产的管理和政府对大学的行政管理是合二为一的。而股份制改革之后，随着政校分开，国家作为所有者或投资者与政府作为管理者合二为一的身份将分离。国家作为所有者或投资者，根据国家在大学改组后在大学中所占股权的多少，派出自己的代表，在董事会会议上发表自己的意见，影响学校的决策。而政府作为管理者不能再像计划经济体制下直接干预学校的教育教学和正常运营。

三、高校股份制改革与大学法人地位的落实

回顾现代企业制度的构建过程，不难看出，现代企业制度下，产权关系是明确的、清晰的，企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体，确立企业法人财产权是现代企业主制度的明显特征。由此推论，高校试行股份制的关键，也在于大学法人地位的落实。因为，不真正落实大学的法人地位，作为所有者的国家仍然可能对股份制高校的具体办学活动进行计划模式下的完全干预，大学办学自主权难以真正实现。

尽管我国1986年的《民法通则》正式确立了法人制度，《高等教育法》亦赋予了大学自主办学的法人地位，但由于计划经济体制下，大学实际上是作为政府的下属单位而存在，学校的行为一切服从于主管部门，大学的运行依据是政府的文件和规定，大学的法人地位并未真正落实。关于大学的法人地位及相应的高校法人性质问题，当前主要存在三种观点：一种观点认为，在过去计划体制下，各级政府主管部门对学校实行高度集中统一的计划管理，学校是主管部门的附属物，没有独立的法律地位；第二种观点认为，根据我国《民法通则》第36条到50条的规定，我国现有高校属于事业单位法人，自批准之日起，即取得法人资

www.ceo001.com www.ceo001.com 格；第三种观点认为，高校既是民事主体，又是教育主体，具有双重法律地位，需要通过民法和教育法规来共同加以界定和确认。[8]事实上，根据我国《民法通则》第37条规定，构成法人必须具备4个条件：（1）依法成立；（2）有必要的财产或经费；（3）有自己的名称、组织机构和场所；（4）能独立承担民事责任。可见，法人是与自然人相对的另一类民事主体，是具有民事权利能力和民事行为能力、依法享有民事权利和承担民事义务的组织。根据《民法通则》第50条第2款的规定，具备法人条件的事业单位、社会团体依法不需要办理法人登记的，从成立之日起即具有法人资格。由于我国高校是根据国家教育行政部门的批准而设立的，因此，我国高校实际上自批准成立之日起即获得了法人资格，依法享有民事权利，承担民事责任。只不过高校属于法人当中的非企业法人，根据《民法通则》的规定，除法律特别规定外，非企业法人不得从事企业经营活动，非企业法人附属的以赢利为目的的企业，应当按照企业法人的规定，经申请、核准、登记为企业法人之后，方能营业。

高校作为与私法人相对的公法人，享有招生权、专业设置权、教学权、科学研究权、人事权、资产权、对外交往权等一系列权利，当然也要履行一定的义务。但当前，落实高校法人地位，最主要的或许就是落实高校法人财产权。在股份制高校里，国家所有权和高校法人财产权并不矛盾。出资人（包括国家、社会团体或教职工个人）根据各自的出资比例享有对学校的所有权，但财产权应当归高校法人所有。有了高校法人财产权，高校就可以名正言顺的用自己全部法人财产自主建设和运行学校，真正形成政校分开、自我约束、自我成长的机制。在这个方面，日本近年来推行的国立大学法人化改革或许对我们有所启示。1996年11月，第二次出任日本首相的桥本龙太郎在国会发表的施政演说中将行政改革、经济结构改革、金融体制改革、社会保障结构改革、财政结构改革等“五大改革”作为其政府的重要工作，1997年加入了教育改革，其目的在于摆脱上世纪90年代后期日本“泡沫经济”破灭后的社会经济困境。1998年6月，日本国会通过了《中央省厅等改革基本法》，该法规定的中央政府机构改革的内容主要有两大部分，一是精简机构，二是精简人员，提高效率。精简政府机构人员所采取的主要途径包括：削减政府各机构的人员编制；通过缩小政府所管事业或事务的范围使一部分政府所属机构民营化；让一些政府所属机构成为独立行政法人。[9]而“引起国立大学独立行政法人化的直接原因正是公务员的编制缩减问题┅┅除去自卫队，在人数上仅次于邮政人员的国立大学的独立行政法人化就比较引人注目了”。[10]日本独立行政法人有其特定的含义，“从国民生活及社会经济的安定等公共角度看有一些确实需要进行的事业或事务，而这些事业或事务不必以国家为实施主体且如果以民间组织为主体又不一定能得以实施，因此这些事业或事务需要专门机构去有成效的进行，所谓‘独立行政法人’即指按照本法律及个别法的有关规定成立的专门实施这些事业或事务的法人机构”。[11]从这个意义上说，未来

www.ceo001.com www.ceo001.com 的我国股份制高校也可以设置为一种“独立高校法人”机构，这类高校应当是介于教育行政部门所属高校和民办高校之间的一种“准”公立学校，这类学校的基本经费仍由政府以参股的形式支付，但这类学校从法律上讲已经不是政府的下属机构，在人事、经费等方面享有充分的自主权，而政府的职能则是定期按照一定的标准对学校的办学进行检查和评估。

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