一、本选题简介 （一）选题依据：
1、审计理论界的专家大多数注重从理论层面理解和诠释审计，对于审计实践接触不多，即使审计科研人员通过审计实地调研，由于被调研对象考虑多方面的因素，未必肯如实披露审计中发现的真实问题，这就造成审计调研的结果与审计发现之间存在偏差，由此形成的审计理论也就存在偏差；
2、从事一线审计的人员，具有丰富的审计实战经验，严重的经济问题在他们严谨的审计程序和准确的专业判断下被发现，但很多一线审计人员缺乏审计理论知识，无法将揭露问题实质的案例上升到理论，并用于指导审计实践；
3、审计专业的在校学生，在全面掌握审计、财务会计和其他法律法规理论知识的同时，迫切需要了解审计实战技术，有趣的审计案例不仅会开拓他们的视野，而且会激发他们的求知欲望和学习激情，并帮助他们真正领会法律精神，将理论与实践有机结合；
4、各大财经类高校教师苦于缺少审计案例的专业教科书，他们使用的仅有国外注册会计师审计专家编著翻译过来的版本，书的内容与国内国家审计现状难免会有出入。目前国内出版的审计案例系列书籍实际还停留在将审计报告内容简单地转摘，而未进行深层次的思考，尚未将实务与理论有机地结合起来讨论，对于高校的教学针对性不强。
基于上述4点理由，确定了《政府审计案例》的选题。 （二）目标定位：
该课题以正式出版物的方式，设计二种版本，分别面对基层审计机关和审计人员、高校审计专业教师和在校学生。二种版本案例选取相同，体例有所变化。作者认为：它对于从事审计业务的审计人来说很有启发性，对于审计理论研究人员也具有参考性，而对于高校审计专业的学生来说又不失为一部提前实习的好读本。同时，本书还将制作成PPT课件，致力于高校审计专业教师讲课之用。
（三）风格定位：
本课题一改学术类文章生硬、枯燥、难懂的通病，全书或采用生
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动有趣的文学语言，或采用严谨客观的新闻性语言，间插一般理论与实务性文章所特有的表述方法。作者力求全书有较强的知识性、启迪性和趣味性。在课题表现形式上是全新的，在课题内容上也与其他案例书有别。
（四）主要研究内容（详见附件1）
1、本书的基本体例：本书从案例背景介绍、审计发现过程、案例分析、审计发现采用的重要审计技术与方法、案例思考题等方面进行阐述。作者的意图是，背景介绍主要介绍本案大的宏观背景，如政治、经济、法律等或国家的最新政策规定、会议精神等；本案的审计依据、审计环境，以及审前调查的有关内容，这是编制审计实施方案的前提，也是审计发现过程的铺垫；本案的审计目标与范围、意义；本案的案情提要等。审计发现过程是本案的关键内容，也是审计一线人员和高校学生渴望了解的部分，其他所有结构应服从于该部分。案例分析主要结合审计发现过程和审计结果进行的分析评论，该部分有一个不变的内容是本案适用的法律法规；通过此案例分析发现理论与实践两者之间的差距，以及今后工作中应改进之处。接下来讲述的是本案发现所采用的重要的审计技术与方法，但该部分不局限于本案，而是结合其他审计类型综合讲述这一实用的审计技术与方法；最后是延伸性案例思考题，目的是把与本案有关的内容保留一部分，留给审计一线和高校学生自由想像和发挥的空间，真正达到案例启迪的目的。
2、按照国家审计署2008-2012年审计工作发展规划关于审计类型的划分，本书案例分布在：财政审计12个案例、金融审计5个案例、企业审计4个案例、经济责任审计4个案例、资源环境审计4个案例、涉外审计3个案例，共32个案例。其中，计算机审计案例6个、绩效审计案例8个、专项审计调查5个；审计署实施的审计案例7个、省审计厅实施的审计案例9个、市县审计局实施的案例16个。
案例讲述过程中，不同类型的审计将会穿插内容。
二、讨论内容
《政府审计案例》讨论提纲提供了财政——税收征管审计、经济责任——科级党政领导干部离任审计、资源环境——退耕还林审计共3个案例（详见附件2）供各位专家从以下几个方面进行讨论：
1、案例选取。
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政府审计类型主要有本书选取的六种，但不同的审计类型具体占多少比重？同一审计类型又应该选取什么内容的案例？只是根据作者日常审计实践经验总结或作者已有审计成果汇集而成的，正因如此，在案例选取方面作者难免失之偏颇，甚至有遗珠之憾，
2、体例选择。
本书表述的体例或称结构编排主要为：背景介绍、发现过程、案例分析、重要的审计技术与方法、案例思考。各位审计专家对此编排不知有何想法？
3、案例标题。
讨论提纲的附件1《目录》直接点出案例的标题，如“税收征管审计”、“国有企业法人离任审计”，是否可以考虑使用隐喻性的标题，如“任务财政”、“贪污私分”，或二者的结合，如“任务财政——税收征管审计”、“贪污私分——国有企业法人离任审计”。是否还有其他更适合的案例标题？
4、表述语言。
本书表述语言主要有三种：文学性、新闻性、理论性，究竟采用何种单一语言，或几种语言结合使用等，需要各位的指点。原则是站在读者的角度，力求知识性、启迪性和趣味性，不落俗套而又实用。
5、如有其他更好的意见或想法，请不吝赐教，在此先表示衷心感谢！
作者：江纹 2008-7-14
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附件1
《政府审计案例》目 录
前言 …………………………………………………………………………………
财政审计
案例1 中央预算执行审计…………………………………………………… 中央 案例2 地方财政收支审计（绩效）………………………………………… 省级 案例3 部门预算执行审计…………………………………………………… 省级 案例4 税收征管审计……………………………………………………… 市县级 案例5 海关征收管理审计…………………………………………………… 中央 案例6 国库管理审计……………………………………………………… 市县级 案例7 中央企业国有资本经营预算审计…………………………………… 中央 案例8 固定资产投资审计（绩效）……………………………………… 市县级 案例9 农业综合开发资金审计调查……………………………………… 市县级 案例10 住房公积金审计调查………………………………………………市县级 案例11 普九债务审计调查……………………………………………………省级 案例12 新型农村合作医疗资金审计调查…………………………………市县级
金融审计
案例13 政策性银行审计………………………………………………………省级 案例14 商业性银行审计………………………………………………………中央 案例15 农村信用社审计……………………………………………………市县级 案例16 证券公司审计…………………………………………………………省级 案例17 保险公司审计………………………………………………………市县级
企业审计
案例18 上市公司报表审计……………………………………………………中央
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案例19 企业风险管理审计…………………………………………………市县级 案例20 企业成本管理控制审计（绩效）…………………………………市县级 案例21 破产清算（资产流失）审计………………………………………市县级
经济责任审计
案例22 国有企业法人离任审计（绩效）…………………………………市县级 案例23 科级党政领导干部离任审计………………………………………市县级 案例24 县处级领导干部离任审计…………………………………………市县级 案例25 厅级领导任期投资损失浪费审计（绩效）…………………………省级
资源环境审计
案例26 退耕还林审计………………………………………………………市县级 案例27 污水处理审计（绩效）……………………………………………市县级 案例28 土地出让金审计………………………………………………………省级 案例29 节能减排专项审计调查（绩效）……………………………………中央
涉外审计
案例30 国外贷援款（公路）项目审计（绩效）……………………………省级 案例31 对外援助物资工程资金审计…………………………………………省级 案例32 境外投资企业审计……………………………………………………中央
主要参考文献…………………………………………………………………… 后记 …………………………………………………………………………… 作者
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附件2：
案例4：任务财政——税收征管审计
1995年开始实施中央预算执行情况的审计，此后各级审计机关相继开展了本级预算执行情况的审计监督，作为每年必审的项目。至此，审计工作有了全新的内容，而此项审计业务除了向本级政府提交审计结果报告外，还必须代表政府向本级人大会作审计工作报告，审计的地位和作用因此而凸显。但是，由于审计管理体制和政治体制改革的局限，本级预算执行情况的审计在基层审计机关并未发挥其应有的作用，主要表现在审计发现问题的内容深度、披露程度、处理力度等几个方面。
本案讲述的是上级审计机关对下级政府的财政决算审计过程中通过审计座谈走访发现的主要问题。
◆ 背景介绍
2005年6月，J市审计局财金科按照年初审计工作安排，对F县2004年度的财政决算情况进行审计。进点审计前，审计组对该县进行了为期三天的审前调查，听取F县分管财政的常务副县长、财政局长、地税局长及部分专项资金较多的主管部门负责人的情况汇报。审前调查结果表明：该县财政总收入实际完成数占计划数的105.32%，较上年增长15.6%，其中税收实际完成数占计划数的112.53%，较上年增长21.8%。审计组还了解到，该县不仅在预算执行方面完成年度计划，本县和上级政府以及上级主管部门下达的各项目标任务均完成甚至超目标任务完成。各部门负责人均表示，在上级党委、政府的正确领导下，在县委、县政府的英明决策下，通过各单位的共同努力，该县年年都完成上级和本级下达的各项目标任务，多次受到上级的表彰——这一点，财政局会议室的前后二面墙上满满悬挂的奖牌、奖旗可以说明。
审计组调阅了县审计局当年和前三年的本级预算执行情况的审
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计档案，重点询问了该县的税收增长点，并搜集资料对重要税收来源作了分析比较（见表1-1）：
重点税收来源比较分析 金额单位：万元
主要税收来源 建筑安装营业税 建筑安装所得税 资源税 交通运输营业税 农村零散税收 地税税收总收入 县财政预算总收入 2001年 实际入库 170 165 130 127 173 5700 16500 2004年 870 957 2410 2534 892 9800 25200 增 长 当年收 实际入库 比 例 入占比 445.37% 18.64 1753% 1895% 415.6 71% 52% 24.59 25.85 9.10 说 明 其他建筑安装营业税和个体工商业所得税 主要为砂石资源税 税收入库集中在几个乡镇和几家运输公司 2001年实际入库数 已剔除屠宰税入库数 表1—1
分析得出初步结论：这三年的财政收入与税收收入的增长基本维持一个固定的比例，而且都是国税实际征收入库的税收增长变化不大，审计组原本了解，国税局的收入任务接受市国税局的指导，在当地实际税源调查基础上确定的税收目标任务，所以每年的增长比例不大，由于税收起征点调整，有的年份还有所下调。
审前调查结束后，审计组召开了进点前的内部会议，讨论制定了审计实施方案，决定将审计重点确定为财政收入的真实性、合法性。重点被审计单位为县地税局和三个乡镇，如时间允许再延伸审计二、三家预算执行单位。
◆ 发现过程
2005年6月17日，赴F县财政决算审计组正式进点审计，按照
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审计实施方案，分派二人在县财政局收集与审计报告有关的数据，四人进驻F县地税局，这四人又分二个小组，二人负责税收会计的审计，二人负责地税机关经费会计的审计。审计组长则在财政、税务二边跑，及时传递审计信息，作出审计决策。
三个小组花了三天的时间，基本搜集到了所需要的审计资料，从初步掌握的审计证据来看，该县预算收入没有什么出入，负责地税局税收会计审计的一组审核并分析了税收会计相关报表、账本和税款入库凭证，调取了税收会计的微机数据，但难以对收入的真实性和合法性进行判断。
税收会计审计小组抽查了稽查分局、管理分局、征收分局（纳税大厅）的档案，审计发现：稽查分局有20余人，但稽查档案全年只有8份；管理分局没有设立重点税源档案，只有记载不全的税收管理台账；纳税大厅无人提供水利建设基金的征收档案、部分重点税源征缴入库资料无法从数据库中调阅；再就业扶持和招商引资税收优惠档案也很难完整全面提供。
负责地税经费会计审计的一组除了对地税机关个人应扣缴未扣缴的个人所得税20余万元进行了资料搜集整理外，还发现该局使用行政事业性内部收款收据收取所属乡镇的弥补地税经费不足计112万元，问地税财务负责人和地税领导，解释为地税工作覆盖面广，工作量大，现有的税务经费难以维持税务工作的日常运转。这一点值得怀疑。
审计组经常涉及县乡财政决算审计，了解乡镇的经济状况，不管是乡镇行政运转工作经费还是乡镇干部个人收入都远比地税部门低很多，何以收入来源不足、旅差费和个人福利都难以解决的乡镇，反而要弥补收入来源充足、个人收入排在全县个人收入水平前列的地税？审计组决定改变原定的审计实施方案，提前延伸到乡镇，并通过审计走访座谈的方式，了解这一违背常理的收费背后隐藏的事实真相。
依然按照前面的分组，抽查三个乡镇，在对乡镇进行简短的财政财务收支情况审计后，分别与乡镇镇长、分管财税的领导、财政所有关人员、有关村委会的负责人，以及为数不多的乡镇所在地的企业负
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责人与财务人员开展座谈、走访工作。
下面是审计组与某镇镇长、分管副镇长、财政所长、镇政府会计、乡企办主任的座谈会议纪要，二个村委会主任作为村级财务负责人代表列席了座谈。
审计组长：这次按照市政府主要领导的批示精神（这是审计组长临时加的，目的是想表明这次审计来头不小，希望引起下面的高度重视，必须实事求是的反映问题），和市审计局的年度审计工作安排，对你县2004年度的财政财务收支情况进行决算审计，希望得到你们的支持与配合，如实反映财政收入方面存在的关乎乡镇经济发展的问题，审计组好搜集、整理来自基层的第一手资料，向上级政府反映并提供决策建议。下面先请审计组的主审对这次审计需要了解的有关问题跟在座各位说一下。
下乡进点审计前，审计组通过座谈走访了解到各乡镇主要领导的性格和为人，该镇财政财务收支审计了一天后，对镇长的性格和为人有了更深的体会，审计组决定单刀直入。
审计主审：从本市其他县（市）交流的情况来看，经济不发达的县（市）财政收支状况不容乐观，尤其是在财政收入方面，普遍存在一定程度的“水份”，这些县市通过各种途径来完成上级下达的财政收入任务。财政收入的逐年虚增，而可用财力相比逐年下降的问题已经引起市委、市政府的密切关注和高度重视，了解基层财政收入的真实情况是这次审计的主要目标，关于这次审计的主要来意，刚才我们审计组长已经说明白了，我不再重复。
我想先问一个问题，你们去年付给县地税局7万元的弥补地税经费不足，经了解，前年也付了5.6万元，我们想知道是怎么一回事？
刘镇长：这个……这几年我镇年年都完成甚至超额完成财政收入任务，主要依靠县地税局的大力支持，地税局建办公大楼，说经费不足要我们支持一下，其他乡镇也多少给了点。
审计主审：昨天看了你们的财务账，发现你们镇也付了县国税局的弥补经费不足，只是金额小很多，只有1万元。据我们了解，县国税局没有建办公大楼，也没有其他大的项目建设。而国税和地税的收入来源远大于乡镇，个人工资福利收入更是翻倍于乡镇干部职工，弥
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补他们的经费不足，这个解释显然不大合理，能跟我们谈谈这方面的原因吗？
审计组长先是微笑着看了一会刘镇长，继而把目光转向了村委会的二位主任，二位主任慌忙回避了了审计组长犀利的目光。
刘镇长正视和余光与他的部下通过眼神交流了好久，或许有一番痛苦的思想斗争，终于打破沉默，真正开始了这次非同寻常的审计座谈。审计组一行三人很认真地听着这位镇长和他的部下倾倒的苦水。
我是本镇土生土长的，工作了二十年，干了三年的副乡长，当了六年整整二届的镇长，在同一个地方呆这么长时间，这在其他人身上是不多见的。没有当正职以前还不知道正职的艰难，当了正职才知道。这六年来我仿佛就是活在二个字中——任务。
首先是财政税收任务。94年国、地税分家以后，税收任务就一直压在各乡镇领导的肩头上，收税似乎成了我们乡镇的事，跟地方税务所好像毫无关系，他们只需要二倍、三倍于我们的工资，但税收由乡政府包干，钱由乡政府去收，他们只是负责开税票。上面也只是想当然，税收任务每年都固定地按比例增长，从来就不考虑地方的实际税源，相信你们也知道，有移民建镇任务的乡镇都是按移民补助资金扣缴税收的。但这只是缓解部分税源的问题，大部分的税收缺口是向老百姓摊派征收的。屠宰税是按人头摊派的，外出打工人员的打工税是按人头摊派的，每年年关时，没有完成摊派任务的村，都是镇里组织力量到各村催收，没有钱的，只有采取强制措施，搬人家的东西，有捣蛋的，还有乡派出所的人把捣蛋的人抓来关禁闭。唉，年年如此，老百姓都骂呀，你可能也听说过，前几年一个乡还因此闹出人命来。
——村委会主任从身上掏出一个已翻旧且有点破的笔记本，向审计组提供了如下数据：
该镇转移支付前每年征收的农业四税是30万元，现在是50万元，上交统筹、提留等是少了，但“打工税”增长了100%，以前出外打工人员每人每年要交“打工税”50——100元，现在是100——200元。这些都是县里开会时口头下达的任务，没有书面文件。
这二年的税收任务更重、更紧张了，老百姓的觉悟也提高了，要想按比例提高摊派的基数，简直不太可能，那就只好去外面找。真正
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的招商引资任务完不成，招商引税的任务是一定要完成的。
招商引税，说得好听点是花钱去买税，正像你们审计组这次审查出来的，各乡都想尽办法，千方百计将外地的税收引到本地来。引税是有代价的，建筑业和运输业的综合税率都是6个多百分点，我们就只有跟纳税人商量，我们负责开具税务结算发票，纳税人只须交营业税、城建税和教育附加，也就是只交一半，另一半即带征的所得税由乡里面用经费垫付。同时，乡里还有奖励负责引税来的朋友，比例一般是纳税人实交税款的50%，也就是总税额的15%多点。乡里也算了一笔账，垫付的所得税是整个应缴税收的一半左右，但完成了任务，县财政返回乡里的可用财力是85%，扣除乡里垫付的50%和引税费用15%，乡里也还可以得到20%左右，不管怎么说，钱还是弄了一点，也可以保证完成任务，不至于一票否决。
——财政所长从办公室取来厚厚的二本《税收完税证》纳税联的复印件，审计组按税票号码顺序，把税票号码、开票日期、纳税单位、税目、税率和税额等信息全部输入电脑，然后打印一份让财政所签章作为审计取证记录。经统计，税票共162份，引税金额258.2万元.财政所长同时提供了引税成本的依据，包括镇政府垫付的所得税部分、付给引税人劳务费等。
但每个乡镇、每个县都这么做，不仅国家造成巨大的税收流失，更重要的是扰乱国家的经济秩序，这是违法的。审计组长插上说。
我们也知道这违法，我们能不知道，县里的领导也知道，从政这么多年，当然知道这是违法的，想必你也听说过，去年南方某国税局来我们县调查，说怎么一下子有那么多的运输发票都是从我们县开出的。运输发票有7%的增值税抵扣，提供运输的人只要交一半的税收，还有奖励，当然乐意到这里来开票啦，当时还把几个乡镇的领导吓了一跳，生怕查到自己头上，虚假的增值税抵扣，骗取国家税收，麻烦可大了，但有人说，你们怕什么，能引税到这儿来，肯定已经做好了当地税务主管官员的工作，他们不认可，他所管辖的企业能通过税务检查吗，派人来调查，无非是做做样子，应付上面的听到风声便是雨的领导而已。所以今年还照样引税，只不过不轻易给发票的抵扣联给人。现在有好几个乡镇都有固定的引税人，完不成任务的乡镇奉他们
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为祖宗，为上帝，我们都戏称这些神通广大的人是“引税专业户”，就像其他新兴职业一样，他们总是特别受青睐。
这也正是有的地税分局借乡镇迫切完成任务的弱点，做税收上的纸上文章，从而收取乡镇的税收分成或弥补经费不足。依法征税和管理本来是地税机关的事，现在由乡镇全部包干了，一票否决呀，完不成就没帽子了。所以辛苦收税的是乡镇，享受税收成果的是地税机关，有的地税干部一年也难得在乡镇里面住几天，但年均个人收入却是乡镇干部的二倍甚至更多。
其次是招商引资任务，刘镇长说，我真的不明白，为什么招商引资也会成为政治任务，也列入了一票否决，我土生土长在这儿，本地的自然资源我了解很清楚，可要到大都市去寻找那些见多识广吃四方的客商来我这个交通不便的湖边小镇投资办厂，我哪有这能力，但任务又不得不完成，只有做做样子，跟着上面的领导去珠海、上海、厦门等地招商，一年下来，商没有招成，钱花了不少，“招商”变成了“招伤”。花了那些钱，我心痛呀。钱丢在了水里，至少还能听到“咚”的一声响，可现在“咚”都不“咚”一下，税收任务没完成，招商引资没完成，全乡的干部都只发60%的工资，我还白白地花了这么多的钱，年底我拿什么去发一点福利给我的一年到头辛苦工作的同志们啊。座谈会上，刘镇长显得有些激动。
分管财税的副镇长接着说，今年又下了任务，要我们乡到县城的工业园去买地，建厂房，招不到商就自己做，至少要让省、市领导来考察，看到我们县确确实实做了厂房，至于是不是有真正的商在里面，来考察的人也管不了那么多。没办法，向干部借资、集资，买了地，建了厂房，弄得我们的干部怨声载道，这是玩的什么把戏呀，有这样招商的吗，这与大炼钢铁和搞园田化又有什么区别呢？
招商也和财税任务增长一样，只是外商投资额增长比例比财税任务增长比例更高，而要完成了招商任务，相应的招商带来的税收增长也更多，既然招到商了，税收肯定也得增长。如此循环，弄虚作假越来越严重，农民的税收负担也更重了。
刘镇长继续说着，他还有好几个任务没有完成，比如党报党刊的征订任务，层层分解，到乡、到村、到中学、小学、到乡直各单位，
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完不成任务的就在财政拨款上扣交。那些报纸大多数大同小异，报道的新闻各级报纸几乎都一样转载，倡导廉政建设的文章和案例几乎每张报纸和杂志里都有，减轻农民负担的政策也常说，但党报党刊和各部门的刊物征订任务也像财税任务一样，年年都呈比例上升，许多单位和企业都倒闭了，报刊征订数量却有增无减，每年年底，各单位都将这些根本没人看但堆放整齐的报刊按6毛钱一斤卖给收破烂的，卖了几百块钱就在元旦时加个餐，买点水果大家在一起过个新年茶话会。
现在的任务也是名目繁多，纪委监察局的有收缴违纪款的任务，检察院公安局的有收缴脏款的任务，你们审计的也有收缴款任务，土管、物价、城管、环保的等哪一家都有收缴任务，这是要人们相信，这是个邪恶的社会，是毫无法制的社会，就好像我们的单位都肯定违纪，我们的干部都肯定违法，不违纪违法就不正常，是不可能的，谁也不会相信。连计划生育委员会的也有收缴计划外生育费的任务，也是一票否决，任务分解到乡、到村。完不成任务就乡里面用经费去垫。
——镇政府的会计提供党报党刊征订任务文件，以及三乱治理和社会治安综合治理等部门各项检查收取的款项以及分摊的任务清单。清单显示，县纪委监察局、县物价局、县检察院、县审计局重复对中小学收费情况检查罚款合计37万元；土管局收取防洪保安资金任务数12.6万元；计生委下达计划外生育社会抚养费收缴任务23万元；县委宣传部和县直职能部门下达党报党刊与部门报刊征订任务全镇折合金额53.4万元，大部分分解压到镇里的中小学、卫生院、乡镇企业等单位，仍有9万多元由镇政府财务上垫付……
上面的政策和法律，执法部门根本就不相信会有人遵纪守法，什么都以任务来衡量，领导干部有没有政绩，有没有管理能力，就看你能不能完成上面的各项任务。那些会想办法完成各项任务的基层领导经受住了任务考验，所以提拔了，做了县领导、市领导。他们同样又用这种方法去管理下级。
刘镇长显得更激动了。审计组的人很少插话，他们不想打断他，这位在基层摸爬滚打二十年的领导，把他想说的，知道的全都如实告诉了审计组，他似乎全不忌讳这样的审计结果对他的政治前途来说将
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是一个致命的打击。
六点半了，天静静暗淡下来，刘镇长站起身，拉着审计组长的手说，不说这些了，审计组明天就要离开我镇，我特意跟食堂打了招呼，加了几个菜，这二天你们都说有制度，从没沾过酒，今晚就破个例，我们就喝个痛快，如何？
审计组长望着他那张充满正气但很惟悴的脸，突然感觉到了一种从未有过的凛然，他觉得没有理由去拒绝他的诚挚的宴请。是呀，了解到这么多，感受到这么我，他也很想热烈地大醉一次，就当作是给自己下的一次政治任务吧，一定要完成它。
过了几天，审计组将审计的情况如实形成审计报告初稿，并通过传真的方式征求该镇的意见，希望他们认真看一下，情节和措词方面如果要修改的可以商量。但该没有提出修改，相反，再次强调了，上面下达的各种各样的任务，是真正加重农民负担，严重遏制地方经济增长，最终会导致区域经济彻底崩溃的结局。这是一份完全自责的《审计报告征求意见书》的反馈函。
在电话里，审计组长没有说些什么，因为他知道，在我们这样一个干部选举、人事任命管理体制并不完善的环境里，审计报告也许并不能决定一个人的政治前途，但从事审计这么多年，对审计报告征求意见时，都只有针对报告中提出的问题而为单位或自己作辩解的，甚至通过各种渠道直接找人说情的，从来就没有过承认审计报告中提出的所有较为严重的问题，并引咎自责的。
从该镇撕开了突破口，审计组决定乘胜追击，再一次调取了县地税局计算机数据库，通过对建筑安装、交通运输、资源税等增长特快的重点税源所对应的纳税人的身份进行确认，证明税收来源不是来自本地。加上三个乡镇调查取证情况，审计组再次召开财政、地税等单位负责人和财务人员的座谈会，一面讲政策法律，一面承诺最后提交的审计报告会充分征求当地政府的意见，以此打消他们的顾虑。至此，该县预算收入“水份”基本摸清：
1、全县通过下达“招商引税”任务的途径，组织外地交通运输营业税税源计2271万元；组织外地建筑安装的营业税、所得税等税源合计581万元；
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有几笔金额较大的建筑安装完税凭证，审计组通过对银行入库的资金走向查询，发现它他分别由以下几种来源组成：因为完不成税收任务，农网改造专项资金借了270万元，平垸行洪专项资金借了140万元，借专项资金入库税款计410万元。向县直建筑、开发等企业预征以后年度的税款约302万元。
该县2001年以来，交通运输业虽有较大发展，但税收增长有限，原因是交通运输企业基本停业，90%以上是个体运输业，税源分散且征收难度大，正因为如此几年以来通过政府协调，一直委托县稽查征费所代征车辆税收，但稽查征费所出于自身养路费征收难度和征收力量考虑，并不能足额将机动车辆的税款征收到位，据测算，实际入库税款不足应征税款的65%；除了房地产开发行业发展带动建筑安装营业税有部分增长外，并没有其他税收增长点。
前者税收任务重，税源又严重不足的乡镇，在县地税局默认和暗地里帮助下，成立了几家既没有运输车辆又没有运输业务的空壳运输公司，专门为外地生产厂家和物流企业提供运输发票，并以此完成“招商引税”的任务。后者则通过本地在外地承建建筑工程的项目经理，将外地的工程结算款在本地开具发票，审计在地税分局的发票领销存登记簿上得到证实，有的项目经理是整本的把建筑安装结算发票领走，按季或半年回所在乡镇和地税分局结算一次。
2、资源税增长点主要是通过以收抵支的方式虚假入库。该县每年都有河道采砂招标拍卖会，参加拍卖会的投标人必须按规定交纳保证金，每次招标拍卖会可收取保证金2400余万元，由于保证金必须在河道采砂管理委员会办公室开户银行账上滞留一个月以上，利用这个空隙，河砂办按照县政府领导指示，在县地税局开具资源税完税凭证，财政局在下个月等招投标拍卖程序结束确定中标单位后，再通过预算支出的方式返回给未中标的投标单位。审计组通过对县国税局的延伸审计调查，比对与砂石资源税相对应的建材产品增值税的增长情况，证实了该县资源税增长除房地产行业发展带运少量的砂石建材增值税增长外，没有其他的增长点。国税局的领导还反映，河道采砂发生的销售收入按规定应征增值税，但该县全部统管，不走税收渠道，直接作为县财政预算收入。
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3、农村零散税收的增长完全是任务分配，全县除正常征收的农村税收外，另外下达720万元的征收任务，任务分解到乡、到村，甚至到村小组组长，主要征收对象为外出务工人员。据了解，农村税收实际情况是比以前年度有所下降，下降点有二个，一是2002年起屠宰税停止征收，以前每年这项税收近300万元，也是按人头12元摊派征收的；二是为了支持三农发展，税收政策做了调整，设立了农村税收起征点，5000元以下月销售营业额免征国税，3000元以下的月服务收入免征地税，此项税源减少120余万元。但为了完成上级下达的任务，县财政不得已采取转换征税途径的方式，针对屠宰税的停征，结合各乡镇设立生猪宰杀定点的有利方面，根据生猪出栏的历史资料，核定每头生猪必须征收80余元的税款、卫生防疫费、工商管理费等，按人头征收的屠宰取消了，但必须进入定点宰税的农民负担更重了。针对农村税收起征点的提高而减少的税源，转向外出务工人员征收手工人税收，全县此项实际摊派征收的达到800余万元，超额完成摊派征收任务的乡镇将此款截留，作为乡镇财政的预算外收入（非税收入）。
剔除农村零散税收中手工人税收摊派征收增长因素，这几年该县农村税收征管力度明显减弱。从该县招商引资的趋势看，近几年各乡镇加大了招商引资力度，大部分乡镇也取得了招商引资成果，招商引资最直接的成果应该体现在税收收入的增加，但实际情况是农村税收在呈下降趋势。经审计调查确认，2002年实际征收农村税收230万元，2003年实际征收农村税收180万元，2004年实际征收农村税收169万元。审计分析认为，招商引资成果增长而农村税收逐年下降的主要原因，一是各乡镇虚假招商引资，二是地方税收名义上由地税机关负责征收管理，实质上是各乡镇税收大包干，农村税务专管员力量有限，因此就简化征管程序，对纳税企业普遍采取核定征收的办法；减小征管难度，降低个体户税负。
此外，到了12月31日，几个乡镇还是没能完成上级下达的目标任务，由县财政局和地税局领导出面请来农村信用社的主任，帮忙他们贷款600多万元，财政担保明年春收新税归还贷款。截止审计日，这几个乡镇的税收贷款只归还了30%。
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考虑到虚假财政收入在中西部经济不发达地区的普遍存在，审计组在充分征求被审计单位的意见，和县审计局领导多次陈述审计与财政、与政府的利害关系的说词后，报经市局领导同意，正式审计报告只简单介绍该县财政收入任务繁重，县政府和财税部门通过各种途径，积极组织财政收入，完成了上级下达的财政收入目标任务。
◆ 案例分析
一、本案适用的法律法规 （一）招商引税
1、成立空壳运输公司开票收税 2、征收外地的建筑安装税收
（二）预借专项资金入库（挤占挪用专项资金） （三）以收抵支的资源税 （四）向农民摊派征收手工人税收
二、任务至上
（一）扭曲和粉饰了地方经济发展的真实情况，也为宏观决策提供了错误的GDP增长和财政收入增长的信息。
在GDP和财政收入每年必须按一定比例增长的所谓一票否决的硬性指标的决策误导下，那些经济不发达或欠发达地区不幸卷入了“任务财政”的怪圈，一些地方错误认为创办与发展工业是财政增长的根本途径，于是大兴招商引资项目，于是大批征收农用土地创办工业园区、免费供应外商厂房、提供税收政策和人力资源方面的各种优惠等，造成大量的国土资源闲置或流失、银行不良资产剧增、招商引资单位负担加重等一系列重大问题。
一说起招商引资这个问题，总有很多人会头痛，上了年纪的人更是如此，糊里糊涂地以为回到了五、六十年代的经济“大跃进”时期。狂热到盲目的“招商引资”留给人们的思考是：招商引资到底有多少水份？带来的财政效益和社会效益有多少？国土资源丧失或私有化
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了多少？有多少国家公务员实际是地产商？多少官商借机一夜暴富？什么时候才能真正树立科学的政绩观，真正回归或步入经济社会科学发展的轨道？
（二）税收责任的错位激化了乡镇与税务机关的矛盾
有关法律明确规定，税收的征收管理是税务部门的职责，在经济不发达地区或欠发达地区，财政收入任务始终是个繁重的包袱，而这一沉重的包袱却却直接扣在乡镇政府的头上。据了解该县乡镇税务专管号一年很难看到过几回，税收发票统一到地税分局所在领取或开具，税务专管每年花个几天时间给个体工商户和固定企业核定税款后，纳税人便按期到地税分局的办税大厅缴纳，一年中的大部分时间都是工作外的。
然而个体工商户和为数不多的固定企业每年收缴的税款总额不到税收任务的40%，其他就靠乡镇政府去想办法来完成，乡镇政府面对繁重的任务无可奈何，税收任务就是政治任务。由于乡镇干部替代了税务干部的职责，而个人报酬又远低于税务干部的，这无形中增加了乡镇干部的怨言，同时也就潜在了乡镇与税务机关的矛盾。长期这样下去，必然对和谐社会的构建产生不好的影响。
（三）任务财政破坏了经济发展的秩序，各执收执罚单下达收缴任务，导致经济发展的恶性循环。
落后地区的政府财政，都要下达执法单位收缴违纪款的任务，财政、税务、工商不算在内，还有公、检、法、纪委、监察、审计、物价、土管、环保、卫生、防疫、文化、城管、农业、林业等等、等等。 由于穷县财政，财政只能发给工资部分，奖金、福利以及单位运作经费，只有靠执收执罚单位自己去收，收来的罚款与财政五五分成或二八分成。一时间天下大罚，那些企业、教育单位年年就只有挨宰的份。当然执法单位之间也分几个等级，直接关乎个人前途和命运的单位如纪监、检察院是一级；对单位财务有较大影响的单位如财政、审计、物价是二级；其他如环保、城管等应是三级。同一级之间都有攻守同盟，大家都有问题，你不查我，我不查你，彼此彼此。
任务财政是教育等部门乱收费的根源所在。这一直是社会反响最强烈的问题，现在已成了五大重点反腐领域之一，似乎一夜之间“人
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类灵魂的工程师”所信仰的不是“共产主义”，而是“拜金主义”——就只知道收钱。其实教育乱收费在相当多的地方，并不是学校自身的错。有人说，假如财政及时足额发给教师的工资；假如财政不再将学校作为预算外调控收入的重头单位；假如地税不再将其作为个人所得税的稽查重点，而大多数单位只是象征性地收一点；假如执法部门不再一年去个十几次，且只知道罚款，从不处理责任人，使得他们屡罚屡犯；假如有关部门及其工作人员不再将学校作为订报、订书、推销商品的主要市场；假如┄┄
三、审计失败的原因
尽管本案成功审出了该县预算收入方面存在的严重问题，但相对于整个审计系统和相对于审计成果的利用来说，这是一个失败的审计案例。县审计局有更多的条件掌握更多的线索，将这一严重违反《预算法》、《税收征收管理法》以及其他法律法规的问题在审计报告中披露，但为什么这么多年来县审计机关没有这么做，主要症结在审计管理体制和地方政府设置的自我保护屏障。审计管理体制的局限性突出表现在审计的独立性方面。由于基层审计机关的人事与经费权都归于地方政府，审计的独立性在本级预算方面几乎不存在。审计独立性缺失会伴随如下问题：
（一）虚假财政处理难度大
虚假财政直接涉及当地政府，在政府直接领导下的县级审计机关在虚假财政的处理处罚中表现得软弱无力，即使有能力和魄力的审计领导有意向人大暴露这些问题，也因为本级预算执行情况的审计工作报告在向人大报告之前，已被政府修改得面目全非，修改后的审计工作报告几乎看到任何真实的、有价值的东西。
（二）本级预算执行审计流于形式
基层本级预算执行审计失效还因为财政与审计之间纠缠，尽管财政局只不过是代为政府管理预算收支的执行，但在诸多工作关系上却以被审计单位出现。由于审计的经费权不能独立，部分县级审计机关每年预算安排的审计事业费只有几千元，审计收缴款的分成比例也比纪委监察、检察院等要害部门低很多，有的完全掌握在财政手中，在
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一定程度上，审计要屈从于财政。于是每次例行本级预算执行审计时，进门听到最多的一句话是“财政审计是一家”，正是这句话导致本级预算执行情况的审计流于形式。
（三）县国税局成了审计盲区
本级预算收支执行的一个重要部门是国税局，但由于审计管辖权的限制，情况熟悉，查找问题容易的县级审计机关却无权行使审计监督职能。而有权监督的上级审计部门因为任务繁重，人手又不够，通常都不会安排县国税局的审计。县国税局成了审计盲区，本书中举例的虚开增值税发票和私设小金库的问题也就很难被市县级审计机关发现。
◆ 审计座谈技巧
在本案中，一个重要的审计方法就是召开审计座谈会，本案所用座谈次数之多，时间之长，范围之广，在常规审计中是很少运用的；审计中途，多次找相关人员谈话，并限定主动交待的时限。事实证明，特殊情况下的审计座谈效果，比通过账、证、表及其他资料审查来获取有关审计信息要全面、感性得多。同时因为参与座谈的人员涉及不同层次和岗位，也就不同程度地向被审计单位和有关人员传递审计态度、审计威慑等综合信息，为进一步开展审计辅就了成功之路。
审计座谈讲究技巧和方法，下面简单分绍。
一、走访座谈法
此方法是以被审计单位外部相关单位及相关人员为走访询证对象，通过座谈寻找审计线索的一种辅助审计方法。审计组进驻后，可以走访被审计单位的主管部门、干部监管部门、综合经济管理部门和业务关联单位，听取、搜集来源于被审计单位外部的信息，找出切入点和突破口。
不同的业务部门和分管领导可能对同一件事有不同的看法，这可成为审计的切入点；不同的业务部门和领导对同一件事有不同的说
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法，也就是被审计单位提供的资料未必是事实的真相，由于不同业务部门和人员掌握的情况不同，主要领导和财务人员也不可能去通知所有部门要统一口径，又没有不透风的墙，这样的审计座谈就能获得不同的审计信息。这就为审计找到了突破口。
二、个别谈话法
此方法是以被审计单位内部工作人员为走访询证对象，通过谈话寻找审计线索的一种辅助审计方法。操作上应采取一对一的方式，以打消谈话人的思想顾虑。审计组进驻被审计单位后，采取个别谈话的方式，分别找被审计单位领导班子成员、各职能部门（内审）、部分在职和退休职工谈话，了解被审计单位财政财务收支方面存在的薄弱环节、重大违纪违规问题和个人重大经济问题线索，以进一步明确审计的重点和方向。
如某物资总公司的法人离任审计，审计组考虑到利害和利益关系的问题，在公开场合下，人家是不敢说出事实真相来的客观实事，决定采取通过对不同层次的人的走访座谈的方式来搜集内部职工和与之有业务关联的企业相关人员所掌握的信息，从而暴露了不为人知的内幕消息，直接提升了审计成果。
三、决策环节跟踪法
被审计单位多数重大经济决策事项都要通过党组（委）会和领导班子成员会议集体研究决定，因此跟踪查阅其会议记录（纪要）、了解决策事项，查阅收发文本，跟踪其出台政策措施，捕捉有用信息，挖掘审计线索，是审查被审计单位重大经济决策得失的重要辅助审计方法。领导人自行决策的少数重要事项，一般会交给核心承办人去组织或承办。由于任何事项的落实，都要使用资金，所以，作为筹集和安排资金的财务负责人，一般都了解核心情况。而财务负责人出于分清责任的需要，一般都会作工作记录，因此，找单位财务负责人谈话，要求其提供重大事项的工作记录或会议记录是非常必要的。
如某次车购税审计过程中，被审计单位财务负责人怕账面收支与事实收支不符的情况日子久了记不清也解释不清，于是全部记在一小
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本子上，无意中被审计人员发现，从而解开项目计划审批部门违规收费的重大问题。
◆ 案例思考
1、招商引税、虚开运输发票会有怎么样的后果？
提示：从引税成本、税收抵扣、财务核算等方面进行分析。
2、开展本级预算执行情况的审计时，审计人员了解财税部门的机构设置和他们的主要职责等资料，如果你参与该项目的审计，请完成下表的工作（填空）
（1）财政部门。 部 门 预算股 综合股 基建股 社保股 政府采购 ……
（2）地税部门。 部 门 征收分局 管理分局 稽查分局 税政股
主要职责 内控关键点 审计主要内容 非税收入股 主要职责 内控关键点 审计主要内容 发票管理所 22
服务中心 ……
3、金税工程实施后，地税系统已实现全国联网，审计应如何进入地税机关税收会计的系统数据库？
提示：从地税机关对进入其系统的原则要求、审计程序规定、审计流程操作等几个方面着手。
4、谈谈你所了解的预算收入的真实性、合法性问题。
5、结合本案，请列一份审计座谈提纲。
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案例23：瓜分—科级党政领导干部离任审计
在经济责任审计实践中，有三个主要问题一直困惑着审计人员，这么多年来，审计人员一直在研究和寻求这三个主要问题的解决方法。这三个主要问题一是经济责任审计结果报告到底处在一个什么样的法律地位，解决这一问题可以提高经济责任审计结果报告的使用价值；二是能不能设立一套切实可行又相对客观、科学的审计结果评价体系，解决审计分析评价难的实际问题；三是建立在责任人所在单位财务收支审计基础上的经济责任审计，如何对党、政、企业等不同层次职务的领导进行经济责任划分？
本案所讲述的正是因为这三个问题的模糊影响，成为本案审计失败的主要原因。
◆ 背景介绍
2007年7月4日，K县审计局接到县委组织部《关于委托K县审计局对K县民政局长某某同志任期责任履行情况进行审计的函》后，局领导班子立即召开业务工作会议，讨论并安排这次县委组织部临时交办的审计任务。会上分析了这次审计的几个特点：
一是这位民政局长是1995年开始任职的，12年来一直在K县民政局担任局长一职，因为没有离职过，此前从未进行过任中经济责任审计。按照县委组织部的《函》，审计起讫时间从1995元月至2007年6月，时间跨度十二年半。局行文审计股以前每三年对县民政局的财务收支和专项资金的使用、管理情况进行过审计，但对个人的经济责任审计与财务收支审计有所不同。
二是县委组织部要求接到《委托函》后立即进点审计，且必须在7月12日前提交审计结果报告。真正是时间紧，任务重，审前调查程序肯定无法实施，审计实施方案还未编制就直接进点审计，的确显得仓促。
三是年初就有传闻，说民政局长有可能被提拔，这段时间更有内幕消息，民政局长很可能担任县人大常委会副主任一职，只等明年开
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春人大会时通过选举后正式任命。也就是说，这位被审计人即将成为审计局的法律概念上的顶头上司，对其任期内的经济责任履行情况的审计必须慎之又慎，既要认真审计，查出任期内职责履行过程中存在的严重问题，并提出整改意见，又要注意审计结果报告中披露问题的程度和范围。而要把握好这种审计尺度，规避审计风险，提升审计质量，必须业务能力和政治素质都过硬的人担任项目主审。
经局领导班子研究决定，由财金审计股股长担任项目主审，经济责任审计股分管副局长担任审计组长，行文审计股派二位对民政局财务状况比较熟悉的审计师参加，经责审计股派一位对经济责任审计业务熟悉的审计师参加，审计组共五人。
根据行文审计股审计师的提议，这次经济责任审计工作主要从民政局事业经费收支入手，以专项资金尤其是民政优抚和城市低保资金作为审计重点。
◆ 发现过程
2007年7月5日，K县审计局赴县民政局长任期（1995年元月——2007年6月）经济责任履行情况审计组正式进点进行就地审计，由于2004年以前的财务收支已进行过审计，审计组将审计重点放在2005年度和2007年1-6月。
审计组先行到县财政局搜集省、市有关专项资金安排的文件，以及县财政预算安排的配套资金的拨付情况，然后将这一数据与民政局入账情况进行核对，发现民政局财务账与专项资金账合并核算，其中2005年财政下拨民政优抚资金610万元，民政局“财政补助收入-抚恤事业费”科目，只有350万元，经审计，另260万元做到“财政补助收入-社会福利事业费”科目，且全部挪用于民政大楼的工程建设。进一步的审计调查发现，省、市、县级财政预算安排的民政优抚资金，是依据县民政局提供的优抚对象及优抚标准经审核后列入预算的，而该县实际优抚对象只占申报对象的57%左右，虚报优抚对象而套取的财政补助资金又不能计入同一明细科目结转下年，只有转入其他科
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目，便于支出。
这一情况其他县（市）也普遍存在，经审计了解，以前县级审计机关多次发现这个问题，但没有披露或处理，主要原因在财政局本身对民政优抚对象，甚至对民政局机关工作人员人数也是未知数，拨款只能根据历史习惯，按一定比例逐年递增的方式核拨专项资金和民政事业经费，如果审计披露或作出归还原资金渠道、收缴财政重新安排使用的处理，势必会影响全县的利益，县民政局和县政府领导无论如何也要保住这笔资金不作披露或处理。
接下来的城市低保资金的审计却让审计人员吃了一惊。 根据该县的项目及资金运作流程规定：各乡镇、社区初审上报，由县民政局和县低保工作领导小组审核确认，民政局按照审核确认的低保对象按月或按季核拨低保资金到各乡镇、社区，各乡镇、社区再制表发放给低保户。可是在民政局的机关账上，却发现在“财政补助支出-低保支出”科目直接制表支出的情况，低保支出记账凭证下附的表格抬头分别是《福利院人员工资表》、《救灾中心人员工资表》、《福利中心人员工资表》等。
这些人员怎么会在低保资金中拿工资呢？这些人又能否拿工资呢？
审计组要求提供该局的《人事编制卡》，逐一审查编制情况，结果发现在低保中拿工资的312人，只有31人有县人事局审批的自收自支的事业编制，其余281人全部是编外人员。但不管是编外还是自收自支的编内人员，都不应该在低保中拿钱。审计组调阅了低保档案，然而该局的档案管理很让人失望，残缺不全，但必须经多道程序审批的低保档案资料，却没有找到312人中的任何一份档案，这就奇怪了，享受低保的没有低保申请、审批等档案材料？
审计组决定去县公安局户籍科核实这些人的真实身份。但民政局长劝阻了审计组的延伸调查，理由很简单，低保中的31人是民政局干部职工家属，通过人事局批了个自收自支的编制，但他们没有自收来源，只有在低保中解决工资问题，而另外的281人，全部是本县执法或政要部门领导的家属、子女、亲戚、朋友，他们不符合低保条件，申报审核时一定通不过，如果公开申报了，反而影响不好，反正我县
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的低保资金来源充足，按照上面的规定审批发放就有用不完的钱，而这些部门的领导又开口了，干脆做个“顺手人情”，解决这些领导的实际“困难”。情况就是这样，怎么处理审计局看着办吧，民政局长一副坦然的样子，末了还特别强调一句，这些都是公、检、法、政府、人大、财政、审计、物价等单位领导出面解决的，自己没能力把他们全部清除出去。
言词凿凿，有种“能奈我何”的气势。
审计组长淡然一笑，说，客观事实，是这样，是这样的。 暂且把这事放一边，延伸到乡镇对二项资金继续审计。在某乡民政所的往来账上发现“其他应付款-民政优待金”科目2005年年初余额4万元，12月底的账面余额为零，“其他应收款-某某人”科目2005年年初余额11.5万元，年末不变，到2006年2月，账面余额为零，冲账的对方科目是“现金”。再延伸到四年前，“其他应付款”是2003年以前累积形成的，抽查以前年度的凭证，均由“事业支出-民政优待金”转过来的，也就是这笔资金出账了，但没有实际支付出去；“其他应收款-某某人”则是2002年9月发生的。是一边作“事业收入—三属”科目，一边作“其他应收款—某某人”科目。
民政专项资金是据实拨付发放的，怎么会存在这么多年没人领取，而在2005年底15人同时把这笔资金领走呢？审计组记下了这15人的名字和所在村组，不告诉民政所的人，也不需要任何人陪同，第二天分二路分别对这15人上户调查。调查结果是查无此人，这15人的名字都是虚构的。审计组找到民政所的人，严正地告诫他要说出实情，否则移送有关部门查处。民政所长见事情出来了，不得不承认，这是向上面虚报的民政优待对象，属于无主资金，无法发放，又不想交回县局，过了那么久，不如造个表把钱套出来，免得日后检查发现收回财政。
那套出来的钱呢？
民政所长哭丧着脸说，所里几个人过年时分了，我们这就把钱交出来入账。
那“其他应收款”的11万5呢，又是怎么回事？
那个情况我也不太清楚，县局下拨的这笔资金根本没到我账上，
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是今年过年时才补上的。县局分管优抚的副局长清楚这事，你们问他吧。
审计组当天晚上约见了那位副局长，他毫不隐瞒，和盘托出。原来县财政局负责民政资金拨付审批的一位干部2003年7月开了一家超市，但因资金不足，在审批下拨资金时要民政局借给他开办资金20万元，民政局不肯，他就把审批手续压了一个多月，没办法，你知道，民政局的机关经费很紧张，只好在下拨乡镇款时说资金没有到账，由乡镇先行想办法解决，另8.5万元由县局想办法解决。强行借走的这20万元，并不是现金一次性归还的，全部是他要求民政局逢时过节、或执法单位来民政局检查，在他的超市使用购物券，购买他的货物。因为是陆陆续续分几年购买完的，所以到去年2月才全部抵销该借款，再由局里经费账上拿钱冲账。审计组问该财政局干部的姓名，那位副局长说，该人做了几年生意，发了财，现在挂编去外省搞房地产开发了，估计找不到他。
审计组只好作罢，继续其他乡镇的审计调查。在县城所在地的镇政府审计时发现某社区办理低保手续的工作人员有重大问题。原来社区办理低保审批、发放手续时，只要有户口簿或身份证就可以办。审计发现不同档案有同一个人的名字，姓孙，晚上去了这个名字的低保户家，承认他只领了一户，但看起来她很年轻，只有二十几岁，身体很健康，也很健谈，丈夫在供电局工作，说自己没工作。这么年轻家庭又有固定收入来源的人吃低保，有点不可思议，是不是吃人情保或关系保呢？审计人员与她闲谈时了解到她父亲在社区工作。审计组当晚去他父亲的住址找人，没找到。回来后接到电话说那人住另一个地方，第二天去查时审计人员什么也没问，住家就说是租的房，找很多理由避开审计。但是这个人在社区工作，不可能长期不上班，审计组找到镇长，请他把这个人请出来。同时对该社区吃低保的387人全部进行调查核实，去县公安局户籍管理科核实身份。最后证实，这名社区工作人员利用低保身份审核、资金发放等均由一人办理的内部控制缺陷，伪造身份证明，一年内办了25个低保证，虚报贪污低保资金3.52万元。在当即退赔低保金、交回低保证的同时，主动交待城镇其他几个社区也有类似情况，将功赎罪，争取从宽处理。根据这一线
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索，审计组很快查实该镇共有5名社区工作人员存在伪造身份证和印章，虚报冒领贪污低保金的情况。
7月11日，审计组返回民政局，再次对民政局机关事业和其他经济责任履行情况实施了简易的审计程序，并得出初步审计结论：
1、被审计责任人任职期间，通过各种关系争取中央民政部和省民政厅专项资金每年均在1000万元以上，为该县民政事业的发展和解决困难弱势群体的生活困难、维护社会稳定等方面起到了重大作用，真正做到了为政府分忧解难。
2、任职期间机关财务管理较为严格，民政事业工作人员个人福利待遇严格控制在县纠风办和廉政办规定的标准之内，在县直其他单位中游偏下。
3、任职期间随着民政事业的发展，城乡光荣院、敬老院、养老院、救灾救济中心、儿童福利院以及残疾人福利厂等兴建和扩建的同时，解决了很多失业下岗工人。但因为人情面目关系，也吸纳了很多本已有固定工作的在职人员，和执法执纪单位的家属，由此挤占挪用了民政事业专项资金，甚至出现瓜分城镇居民最低生活保障金的严重违法问题。
4、从地方利益出发，虚报民政优抚对象，骗取上级财政拨款。 5、内部控制制度虽然有建立，但没有得到有效运行。 6、通过对民政局机关出纳的盘库，发现账面专项结存实际有240多万元的白条抵库，由于时间限制，审计组未对白条支出的真实性、合法性实施审计程序，故不对其发表审计意见。
审计组出具审计报告并征求被审计责任人和被审计单位意见后，根据政府有关领导口头指示，对本案作出如下处理：
1、281户不符合低保条件的低保对象，因涉及面广，处理困难，因此暂缓处理，以后要控制此类人进入低保圈子，一经发现，严格按有关规定处理；民政局内部职工和家属、子女等按规定程序重新补办审批手续，已经领取的低保金考虑民政局职工收入偏低，不再追缴财政处理。
2、截留民政优待金用于个人经商办实业的财政局干部，因其长期在外无法联系，且全部款项已抵清，故不作处理；民政所工作人员
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私分民政优待金，本应移送县纪委监察局查处，念期主动审计发现后交待并积极退款，故移送K县民政局纪检组处理。
3、其他挤占挪用民政专项资金的情况，因确已用于民政救灾救济中心和救灾仓库工程建设，且未发现被审计责任人廉政方面存在的问题，结合上述反映的问题，按有关规定合并处以5万元的罚款，收缴县财政。
4、未实施审计程序的白条抵库，不在经济责任审计结果报告中披露。
◆ 案例分析
一、本案适用的法律法规
（一）对瓜分民政低保金负有领导责任的民政局长和冒领贪污低保金社区工作人员应依据《城市居民最低生活保障条例》（国务院第271号令 ）“第十三条 从事城市居民最低生活保障管理审批工作的人员有下列行为之一的，给予批评教育，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭拒不签署同意享受城市居民最低生活保障待遇意见的，或者对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭故意签署同意享受城市居民最低生活保障待遇意见的；（二）玩忽职守、徇私舞弊，或者贪污、挪用、扣压、拖欠城市居民最低生活保障款物的”的有关规定给予处理
不符合低保条件的281户低保对象三年来领取的低保资金120万元，以及民政局职工家属、子女31户三年来领取的低保资金11万元，应依据《城市居民最低生活保障条例》第十四条规定，对符合低保条件的民政局职工子女应按程序重新办理申报审批手续。
（二）截留民政优待金的财政局干部和贪污瓜分民政优待金的工作人员，应按《 军人抚恤优待条例 》（国务院、中央军委令第413号）“第四十四条 军人抚恤优待管理单位及其工作人员挪用、截留、私分军人抚恤优待经费，构成犯罪的，依法追究相关责任人员的刑事
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责任”的规定进行处理。
二、瓜分的背后
这是一个典型的集体瓜分案，执法和政要部门利用手中的权力，瓜分民政低保资金，每年瓜分的资金达40余万元，连续数年，国家用于保障生活困难的弱势群体的补助资金成了他们的额外收入来源，审计还发现，这些吃低保的所谓家属、子女，其实他们都有正式或临时的工作，其个人有固定的收入来源；上效下仿，民政所虚报民政优待对象，再次瓜分无主的民政优待金，社区工作人员利用职务之便，伪造材料，贪污低保资金。
而这样的瓜分，突出体现了审计处理的难度，基层审计机关每年计划本级预算执行审计时都安排了民政局的审计，每年都能发现瓜分低保资金的情况，但无法去处理，一方面是怕事情抖出来了，说明该县大量的低保资金结余，上面就不再安排这么多的补助，这样一来，政府领导会怪罪审计局；二是涉及的人和面太多、太广，审计处理面临的压力可想而知。
在大量的案例中，以瓜分国有资产罪判刑的较为少见。原因何在？
（一）边缘瓜分，巧立名目，法规不全，难以辨识和确认
瓜分国有资产的手段越来越繁多，法律法规难以覆盖，既增大了调查难度，又难于定性。以某公司为例，除每月超比例缴纳外，还大额缴纳\"奖励年金\"和\"趸缴年金\"，变相提高职工福利待遇。其他巧立几十种名目违规发放奖金补贴，如工效工资、公司成立多少周年一次性奖、单项技术咨询奖、某工程设计招标奖、房改工作人员奖、技协一次性奖、技协劳务费、某工程完成辛苦费等五花八门，无奇不有，而且分散在下属各公司账中支出，查起来很费劲，找法规也比较困难，难以一一对应。
（二）集体失语，慷国家之慨者笼络收买了人心
集体瓜分国有资产行为的最大特点，是具有相当坚实的“群众基础”。反正是上面要回来的钱，何不慷国家之慨，使人人受益，正因为如此才导致“集体失语”。职工对个人贪污腐败行为深恶痛绝，能
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够大胆举报，勇于作证，但对集体瓜分行为却恨不起来，也难以识别，更不会主动举报作证。一些单位内部的纪委监察部门也是既得利益者，其举报、监察的动力完全缺失。这样，瓜分国有资产行为的调查确认无法从内部获得举报线索，也很难从内部取证，完全靠外部审计单方面调查取证，困难程度可想而知。
（三）“法不责众”、“集体决策”成为瓜分者的“挡箭牌”
大家都这么做，处理就会困难，这是现状。现在强调集体决策，于是便出现集体决策、共同犯罪的现象。这样可以给人以貌似规范、民主决策的假象，以遮人耳目。一旦被查出也可以责任共担，共渡“难关”，如本案中瓜分低保资金的问题涉及到多家部门领导干部既得利益，法更难以责众了。
三、暴露民政局内控制度存在重大缺陷
首先是民政优抚资金虚报优抚对象，骗取国家补助资金，民政低保资金可以有这么多的“编外人员”瓜分，这是控制环境出现混乱的大前提，然后才有下面的人肆无忌惮地弄虚作假。
民政所瓜分无主民政优待金，社区工作人员一条龙式程序运作低保资金，说明民政局内部控制程序存在重大缺陷。民政局只要定期对所属的民政进行独立稽核，就能发现无主民政优待金，就能及时收回重新安排使用，就能杜绝瓜分的违法结果。民政低保对象身份确认审核、上报、审批、低保资金的发放等不同岗位职责，如能做到真正分离并互相牵制、互相监督，就不会存在伪造证据，虚报贪污的情况发生，也就挽救了更多的工作人员。
四、此案审计失败的原因分析
审计处理结果严重偏离了“依法审计、严肃处理”原则，因而这是一次失败的审计。
目前对离任的党政领导干部考察有二个途径：一是组织部门的直接考察和民主测评，一是任期经济责任审计结果报告。
对于前者，考察结果受多方面的限制，如：①被考察对象与有任免权的党政领导的关系；②被考察对象的人缘情况；③其他佐证调查
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对象的为人和是非、对错、道德标准以及与被考察对象的关系。通常情况是：领导接触多的或印象好又深的，党羽较多，为其说好话多的，上的机会很大。剩下的只要与人无特别重大的利害冲突（比如争权夺利、或有刻骨仇恨）一般都是好好先生居多。
对于后者，作用并不是真的很大，比如某县近两年搞的经济责任审计，党政领导的职务升降似乎与审计报告有关，其实并不然。实事证明，许多工作能力强，又有实干精神的党政领导并未得到恰如其分的评价，而整天无所事事，善于搞好上下关系的党政领导则成了重点考虑对象。这正是：一个埋头于管理事务，一个致力于与上面沟通关系，上的当然是后者。
此外，清水衙门的领导转来转去还是清水衙门，临了能到某个好的部门弄个主任科员退居二线那就千恩万谢；但拥有上面来的专项资金或跑火的部门领导则不同，因为大部分上级领导都很重视那些巨额专项资金或炙手可热的位子，时不时会光顾一下，以表示他的重视，因而这些部门的党政领导即使有点小错误，也会受经常光顾的上级领导的保护，组织考察或审计时他们是首选之人。
在法制和人事任免制度并不完善的环境下，经济责任审计结果报告的法律地位，表现为人的地位。《暂行规定》第十三条：组织人事部门应当将审计机关提交的领导干部任期经济责任审计结果报告，作为对领导干部的调任、免职、辞职、退休等提出审查处理意见时的参考依据。一语中的，既是仅供参考（因使用不当，后果自负），也就没有什么法律地位。审计对自已的审查、评价能力没有信心，怎么去指望他人给你什么法律地位。
因而审计结果报告的法律地位，是看审计的作用，看其报告的内容有没有利用价值，能否为社会所认可。亦即审计结果报告是否客观真实地反映审计的实际情况，否则没有利用价值。
这取决于审计自身的原因：A、审计的专业胜任能力。尽管经济责任审计与财政、财务收支审计有诸多相同或相似之处，但毕竟是新的审计课题，其评价内容、评价方法、评价标准等值得探讨。其真实性、合法性、绩效性等综合审计能力要求也要高得多；B、职业道德操守。审计人除必须具备专业能力外，还必须具备应有的职业道德，
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对经济环境、秩序和经济发展前景表示出足够的关注，时时体现一种服务精神。那种他人的职务升迁似乎与我无关，除非有特别的偏好或偏恶等带有主观色彩的审计分析与评价，其本身就失去作用和价值；C、客观公正性。审计机关的法人和其他单位的领导一样，风水轮流转，这次是被审计人，下次就可能是审计的领导。行政的最终方式是共同的政府在起作用。任何形式的审计结果报告（如财政同级审报告、专项资金审计报告、国家重点建设项目审计报告）无不带有政府个体色彩，审计法人和审计组毫无必要去冒这样的“政治风险”。
即使审计结果报告内容特别客观真实，分析评价特具利用价值，也并非就有其应该的法律地位，这取决于组织人事部门，最终决定于上级党委、政府领导是否利用这一审计结果。A、审计结果并不向人大报告，使其结果的利用变成了空中楼阁。因为在形式上，选举、任命权还在各级人大，但人大对候选人的任期政绩一无所知或知之甚少；B、真正有任免权的组织人事部门（党委、政府领导）因缺乏客观、科学的评价标准（如评价为优、良、中、劣）而无所适从。无法利用，只能凭印象打分；C、实际情况是，在进行任期经济责任审计之前，人事基本内定，审计实际只是走过场，甚至步入另一个极端：出于对未来领导的“巴结”心理，对其任期责任评价时，明明是无能力的，也要说他有；明明有诸多缺点和问题，也要说他无。审计没有改变任命实事的权力，何必为自已的将来留下较多的隐患，这种“潜在风险”冒之不值。
基于上述分析，本案在查出瓜分低保资金，骗取民政优抚金等严重问题却不能按规定处理处罚，对即将升迁的责任人也不作任何不利的审计评价的审计结果，说明审计在内外压力或其他因素影响下，已失去了审计应有的客观公正性，审计失败已在情理之中。
◆ 会计造假的审计
会计造假与其他方面的舞弊是相互关联的，如原始凭证、银行对账单、商业票据等，最后都归结为会计造假，这里仅介绍常见的违背
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会计准则和行业制度方面的造假。
一、收入完整性
对财政专项资金收入的审计主要从其完整性入手，审查所有的收入是否都入账了，也就是是否少作收入。专项资金的收入来源渠道主要有上级财政或部门预算安排拨入、本级财政预算配套、按规定征收筹集、接受社会捐赠等。
（一）改变会计科目
如审计中发现，某县交通局收到一笔上级直接拨入的公路建设资金，长期挂在“暂存款”科目，不反映收入，发生的支出冲减“暂存款”，而这些支出超出了资金使用范围，但因为是在往来科目内，支出时不接受财政监督管理。会计年报做了二份，一份是对付财政和审计的，依然按“暂存款”报告，一份是上报给上级主管部门的，按“上级补助收入”报告。改变会计科目的还有本案所讲的，将财政拨入的民政优抚专项资金转入社会福利事业费，便于挪用于民政大楼的工程建设。
审计只需对这些敏感会计科目重点关注，一是审查银行账户，看资金来源和用途；二是与财政拨入资金核对，看其是否按财政拨入项目归入对应的会计科目；三是审查往来账的收支情况，从而发现资金收支的性质。
（二）设置“账外账”
如某县社保局为了筹建社保大楼，在单位财务账之外设立了一本“基建账”，收支全部通过出纳的活期存折或现金运作。审计发现，该局收取部分单位的养老金、实物参保资产的租金等不做养老金收入，而是作为基建资金来源，建筑商应缴纳的职工养老金与社保局应支付的建筑工程款互相抵消，一边做基建收入，一边做基建支出。而应支付给参保单位的退休工资等，直接在养老金专户上列支。
“账外账”可以采用本书第二章介绍的思维联想法进行审计，社保大楼是可以看得见、摸得着的东西，审计人员首先要想到如此大的工程投入，资金来源于何处？养老金账上没有参保单位缴纳养老金的收入，却有退休费用的支付，或虽有收入，但收入与支出明显不对称，
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审计人员就要分析联想到是否存存养老金收入不入专户账的情况。
“账外账”的审计参照本书第十七章“小金库的审计”的有关内容。
（三）通过下级入账
如某县民政局接受一省外企业的捐赠，县民政局不做收入账，而由援助项目——某农村小学所在的民政所开具行政事业性单位内部收据。审计发现，该省外企业凭县民政局出具的公益性捐赠的证明材料和民政所的收据，向所在地主管税务机关申请税前扣除。而实际上援助小学只享受到30%的捐赠款，县民政局截留30%放在账外，用于发放职工奖励，另外的40%返回给了捐赠企业的老板个人。
这一情况通常只有在延伸审计时才会发现。 （四）多余工程物资变卖处理不做收入
如某县移民建镇的公建设施项目，使用移民专项资金购买钢材、水泥、沙石等工程物资，移民项目结束后多余的工程物资变卖处理收入不做移民专项收入或冲减移民专项支出，而是作为县物资总公司的营业外收入，用于职工的社保支出。
审计通过项目工程造价的审计，推断工程物资实际耗用量，倒算出结余的工程物资数量和金额，也可以通过工程物资进出库的授权审批内部控制的符合性测试，审查仓库保管的物资账，来分析判断工程物资的实际结余情况，再追查结余物资的去向。
（五）多做收入
除了上述的少做或不做收入的情况外，还有多做收入的情况，即审计经常发现的地方配套资金的虚假收入。地方因为财力紧张，无力提供配套资金，但又想争取上级补助资金，于是搞假配套，一方面做配套资金拨入，一方面又虚列项目支出，把配套资金套回去。
虚假配套的审计要紧紧围绕项目及资金流程来进行，结合审查项目成本和银行收付发生额记录，重点关注大额现金支付项目资金的交易情况。
二、支出真实性
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对财政专项资金支出的审计主要从其真实性入手，审查所有的支出是否都是实际存在或已发生的，有无虚假的支出。专项资金的支出方向大部分为项目耗费，少部分为项目实施所必需的运作费用。
（一）虚列项目成本
是指根本没有发生的成本支出项目，如上述的虚假配套收入，必然就存在虚假配套支出。此外还有项目单位有意虚列项目成本，套取资金弥补行政事业经费的不足，或设立小金库，逃避财政监督。
对这一造假的审计，只需按照项目流程追查下去，虚假成本与虚假项目是对应的，追查证实项目未实施，或如本案中提到的调查受益对象，也就能找到虚列项目成本的证据；也可以通过审查往来账发现线索，有的应付或暂付项目工程款，长期不转入项目支出，很有可能就是虚构的项目支出。
（二）重复列支成本
项目成本虽已发生，但已经做了支出而再一次做项目支出。如一次审计时发现某县交通局支付某村级公路补助资金，凭工程结算税务发票做了项目工程支出，在第二年，该局凭该发票存根联复印件，再做一次工程支出，并在复印件上说明由于原发票不慎遗失，故以此复印件入支出账，复印件并有税务发票专用章作证。
审计可以通过建立项目库，标记已经完工并付清项目款的项目，这样可以有效查出重复列支的情况；通过项目工程造价结算的审计也可以发现重复列支的情况；专项资金的项目很多是跨年度实施的，审计人员不仅查看当年的项目支出情况，且要关注上年或下年的同一项目的支出情况。
（三）巧立名目收费
近几年加大了专项资金监督管理力度，提取项目管理费、审查费、咨询费、业务费等名目繁多的费用的情况表面看起来少了很多。但实事情况是，由于地方财政几乎没有安排项目运作经费，项目单位从公开提取项目管理变为是暗中操作，如本书第二十一章《公路建设》案例介绍的，交通局在审批拨付资金时，采取先缴费后审批拨款的方式，收取咨询费、设计费和监理费等。
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审计可以抓住资金流这条主线，顺藤摸瓜，这些巧立名目收取的费用从何处出账，最终会被牵扯出来。如上述交通局收取的费用，审计通过审查资金流向，从交通局到乡镇项目业主，再到施工单位，最终查出该费用由垫付，实际还是来源于专项资金。
三、资产与结余的处理 （一）资产的处理
有的项目管理单位用专项资金购置固定资产，不按规定做资产账，而是账外使用，用于本单位的行政事业公务或用于出租，获取额外收益，收支均不入账。审计通过到房管局进行房屋产权认证，发现该单位这笔账外房产。
某县社保局将企业参保的小车不作参保资产备查账，也不按规定及时拍卖处理，而是作为单位自用车或送给县级部门领导使用。审计通过审阅参保企业的备查资料，再到车管所进行车辆产权认证，证实县社保局挪用社保资产的情况。
某县自来水公司用国债资金购买地皮，计划用于县城高压泵房供水改造工程，直接列支项目支出，项目也一直未实施。8年后因城市发展规划改变，该公司将地皮拍卖，拍卖收入是原购地成本的十倍以上，资产处置收入一部分交由政府，一部分作为公司的其他收入。审计通过审阅国土局的有关资料，了解到此宗土当初的用途是建高压泵房，再追查该公司8年前的购地资金出处才发现线索。
（二）结余的处理
部分财政专项资金结余按规定可以结转下年继续使用，但必须列入下年度预算，有的部门就将结余资金不按规定列入预算，重复申报获取部门预算资金；部分结余资金按规定在项目全部结束后，将结余资金交回财政，由财政重新预算安排使用，但一些有资金结余的部门或单位通过调整专项资金明细科目，虚列支出挂往来账、第二年再冲回去等多种方式，少报或不报结余资金；有的单位年底将结余资金直接转入“事业基金”，变专项资金为事业基金。
审计通过专项资金收、支的审核，很容易算出资金结余的实际数额。
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四、财务报告
如本案中的民政优抚资金，通过虚报优抚对象人数和优抚等级，套取上级补助资金。有的专项资金使用管理单位为了骗取上级补助资金、或粉饰专项资金使用管理业绩，有意上报虚假的财务报告，审计时只要将其上报的财务报告及相关报表资料与专项资金账面数核对，就能发现虚报的情况，并能分析判断出其他问题的线索。但为了不被发现问题，审计组要求提供上报的年度财务报告，被审计单位往往会找如没有上报的财务报告等理由或借口，不向审计组提供。
五、关联交易
财政专项资金的使用管理部门通常利用关联关系来实施会计造假目的，审计主要针对关联关系的合法性来分析、判断会计造假的表现形式，并相应采取特有的审计方法和技术揭示会计造假的真面目。 如某县工程咨询有限公司，向项目业主提供可行性研究报告、项目预算等服务，收取项目咨询费，通过审计发现该工程咨询公司实际上是县国家发展与改革委员会设立的，注册资金在国家发展与改革委员会财务账上借出，项目法人是国家发展与改革委员会的一位副主任，财务人员由国家发展与改革委员会财务人员兼，咨询服务由国家发展与改革委员会综合股和其他股技术人员兼，公司财务审批与国家发展与改革委员会审批人是同一人。审计通过审查公司设立程序合法性，发现国家发展与改革委员会的这一关联公司。
某县交通局将公路建设与改造项目大部分承包给下属的公路养护中心，审计结果表明，其工程结算造价明显高于其他标段的施工方。审计通过审查交通局的招投标程序和工程结算的情况发现这一显失公平的关联交易。
◆ 案例思考
1、请结合你的审计工作实践，谈谈在时间紧、任务重的情况下，
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如何确定经济责任审计的目标和重点。
2、在涉及资金流向个人补助、救济等方面时，审计经常会使用核对资金领取人或受益人身份，请说说你在审计实务中，哪些采取了核对个人身份的方法，请写出你的具体实施程序，并给出你的预期身份核实结果。
3、请结合你的审计工作实践，谈谈审计程序与审计目标的关系。
4、会计造假的方法有很多，其中一项是将新的账页弄成旧的，给人一种“本账是历史延续下来的，不是为应付检查而临时做账”的假象，请你做一个小试验：将新买来的账页弄成旧的账页，要求账页本身和登账日期、笔迹看起来都是好几年前的。
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案例26：退耕还林审计
为了保护森林和水土资源，促进我国林业、水土事业可持续发展，改善生态环境，2002年开始，党和政府决定推出“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的退耕还林政策，并于2002年12月14日以中华人民共和国第367号国务院令颁布，2003年1月20日正式实施《退耕还林条例》，要求地方各级政府严格执行。
按照退耕还林政策，县级人民政府或者其委托的乡级人民政府与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同后，应按规定发放退耕还林者的资金和粮食补助，具体内容有：种苗造林补助费和生活补助费由国务院计划、财政、林业部门按照有关规定及时下达、核拨；退耕土地还林的第一年，该年度补助粮食可以分两次兑付；从退耕土地还林第二年起，在规定的补助期限内，县级人民政府组织有关部门和单位及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次兑付该年度补助粮食；退耕土地还林后，在规定的补助期限内，县级人民政府组织有关部门及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次付清该年度生活补助费。
本案讲述的是退耕还林项目实施过程中，采取“虚购虚销”粮食，套取退耕还林补助补助资金的问题。
◆ 背景介绍
为加强退耕还林专项资金的管理，促进国家退耕还林政策的落实，按照国务院《退耕还林条例》有关规定及2005年审计工作计划，2005年7月，S省审计厅统一部署，组织全省审计机关采取“上审下”的方式实施该项目的审计。D市根据省厅的要求，结合本市审计力量现状，采取市局负责指导、监督，县与县之间“交叉”的审计方式，对下属十四个县的2001-2004年度退耕还林专项资金管理及使用情况进行审计，其中H县审计局负责F县退耕还林项目的审计。
审计组成员共五人，由分管业务的王副局长带队，项目主审由县
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审计局农水股长担任，审计组员均来自农水审计股。
考虑异地审计情况不太熟悉，审计组决定先对该县退耕还林专项资金管理及使用情况进行审前调查。
初步了解的情况是：F县按照省、市有关退耕还林政策的统一要求，成立了退耕还林工作领导小组，县长任组长，林业、财政、粮食等有关部门为组成人员，办公室设在县林业局。县林业局负责退耕还林全面工作，具体负责退耕、造林、种苗供应和生活补助费的发放兑现等，县财政局负责款项的拨付，县粮食局负责粮食的发放。
该县退耕还林工作实际从2002年底开始实施，当年没有退耕还林任务。2003年度退耕还林计划任务为8万亩，其中退耕还林及荒山造林各4万亩，退耕地造林2003年验收合格面积2.27万亩，2004年验收合格面积2.42万亩，荒山造林2003年验收合格面积2.17万亩，2004年验收合格2.25万亩。超额完成退耕还林任务。
上级下达该县2004年度荒山造林计划任务1万亩，2004年验收合格面积1万亩。
从审前调查了解的情况看，该县退耕还林资金和粮食发放均按规定的程序运作，看不出有什么大的问题。异地审计且时间跨度有二年多，要想在规定的时间内完成审计任务，审计组认为，充分做好审前调查工作是审计成功的关键。听取了政府及有关部门的情况汇报之后，在正式进点审计之前，审计组花了半个月的时间，精心设计并亲自上户发放问卷调查表格，对退耕农户的退耕面积，资金及粮食补助的发放及发放方式等情况进行问卷调查。
调查效果不错，发放2600份问卷调查表，收回2180份，且90%以上由被退耕农户填写，审计组再花三天时间对问卷调查回复表进行分析、筛选、汇总，初步掌握退耕还林专项资金的疑点问题，并由此制订审计实施方案，为进点正式实施审计打好了基础。
◆ 发现过程
2005年8月6日，审计组正式进点审计，按照审计程序，审计
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组召开了县林业局、粮食局、财政局等退耕还林工作领导小组成员、办公室成员，以及相关单位财务人员的进点座谈会，想通过被审计单位及人员的情况介绍，辅之现场查询和询问等审计方法，进一步印证审前调查掌握的疑点线索。
这些疑点线索有：①大部分退耕农户反映，没有得到任何粮食实物补助，但被审计单位介绍说是开始打算实施粮食实物补助，只是后来因为多方面的原因才改为实物折价补助；②部分农户反映，没有得到任何现金和实物补助，这一点被审计单位坚决予以否认；③按规定应给予的现金或实物补助没有足额到位，但被审计单位介绍说是全部按规定发放了现金和实物补助；④退耕农户自行完成退耕还林任务的很少，被审计单位证实，由于退耕农户劳力不够或不愿意麻烦，而转包给部分有势力的大户承包退耕还林工作，但相应补助了退耕农户。
这几个疑点线索，重新确立了审计实施的重点，审计组据此修改了审计实施方案。
审计组决定集中力量，先对林业、粮食、财政等部门的专项资金收支走势进行了解，并绘出资金和项目运作流程图，然后按照资金流向追查疑点线索资金最终去向。
用了六天时间，审计组初步搞清了林业、粮食及财政部门退耕还林专项资金拨付、收支流向情况。
而从账面和相关原始凭证上看，退耕农户反映的没有得到任何现金和实物补助与实际领款情况不符。在退耕还林补助资金发放情况表上可以看到这些农户确实已签字领款，并且是通过银行直接将款项存入退耕农户的活期存折上的。难道是退耕农户所填的问卷调查表有问题？这是有可能的，有的人为了表示个人不满，故意提供虚假信息，即使达不到打击别人的目的，也可以通过检查人员的左调查、右核实来搞坏对方的名声，或故意给公务人员增加麻烦，从而在这一过程中得到快感。但是，在领款花名册的领款人签名或盖章一栏里，有的是签字，有的是盖章，唯独问卷调查反映没领款的农户全部是印章领款，这些农户又集中在二个村，且印章上面的字体完全一样，从印章在领款表上的着力程度和清晰度来看，这些印章应属同一刻章人，且同一时期所刻的私章。审计组认真分析了这一反常情况后，怀疑有人私刻
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印章，虚报冒领退耕还林补助款。以前在市局参加审计业务交流会时就听闻有的地方就是这么贪污户补专款的。但怀疑归怀疑，如何撕开突破口，才是至关重要的。
审计组决定兵分二路，一路由二人按问卷调查表上的署名，直接上户调查；一路由王副局长亲自带领，到反映未领到款最为严重的村委会调查取证。上户调查组表明是哪个县审计局的，是代表市审计局来审计退耕还林专款有没有如实发放给退耕农户。这些农户开始还有点拘谨，甚至有点怀疑，当得知是按问卷调查表上的署名找上门来，并且看了验证了审计人员出示的《审计证》时，才慢慢放开来，因为表格是直接挂号信邮寄给H县审计局赴F县退耕还林审计组的。
我们确实没有领到一分钱退耕还林专款，农户说。
你们是否属于退耕还林对象，是否知道可以领取现金补助和粮食补助？
我们知道，从邻村就听说过。半年前村委会书记叫我们把身份证给他，说是领取退耕还林款要用的，我们就给他了，但过了不到十天，他就把身份证全还给我们了，并说，上面的资金没有到位，钱暂时领不到，等钱到了，再通知你们。我们相信村支书说的是真的，也就没有过问，偶尔与邻村的人闲谈时，才得知他们领了部分款，我们又去找村支书，但答复说还是没到，到了肯定给。
审计组将上户调查情况做了询问笔录，然后去了林业局账上记录转账的开户行——某某乡农村信用社，带上审计通知书副本和审计证件，希望他们配合。问卷调查及上户证实未领补助款的农户，实际在信用社均已开户，且有资金到账，大部分款项均已取走，只有部分余额。问信用社的营业员，办理开户和取款的人是谁，她们说是存款户本人，具体样子记不清了，并说实名制只是要求开户时提供身份证，取款则不必。经核对信用社存折取款签字笔迹，基本为二、三个人的字迹。上户调查组与去村委会调查的一组用手机取得了联系，把这边的情况告诉了他们。
上村委会调查取证的一组来到村委会时，几位村领导正在办公室搓麻将，见有陌生人来打扰，很不高兴，其中一位问：“有事吗？” 审计组成员小刘上前问他们“村长在吗？”
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“我就是，你们是谁？”仍然很不高兴的样子。
小刘掏出《审计证》和《行政执法证》对他们说，“我们是审计局的，有些退耕还林的情况找村里了解一下，方便吗？”
“方便、方便，”村长被这些不速之客弄得慌了手脚，一边扫拢桌上的麻将，一边忙着介绍坐在上首的书记，“这是我们村的书记，这是会计。”还一边使眼神叫另二个人倒水，弄水果来。 “打多大的呀？”小刘也喜欢玩麻将的，于是问道。
“不大、不大，没事时玩玩而已，”书记显得很尴尬，用毛巾擦了擦额头上的汗水，“才5块钱一炮，你们不会玩的。”
“差不多啦，我们有时二块的都玩呢。”不知道小刘说的是真是假。
大家都坐下来了，小刘指着王副局说“这是审计组的组长，H县审计局王副局长”喝了一口水，接着说“这次D市审计局的审计工作安排对你县退耕还林情况进行审计，今天来你村就是想看看你们村退耕还林补助资金的领取、发放及村委会的财务收支情况。请你们支持。”
“可以可以。不过现在快五点了，不如明天看吧？”
“没关系，晚就晚点，弄不完就加个夜班。” “那好吧！”村长吩咐会计拿出账本和有关表格。
这些资料曾经财政、审计、县林业局等多家检查过，上面记载的退耕还林补助资金收、支表面上并没什么问题，但就是与农户反映的实际得款出入较大，看来不是短时间可以弄清的。王副局对村长说：“要不办个手续，将这些资料带回去看看？”
“这┄┄”村长看来做不了主，看了看书记。书记的表情也很为难。
“感觉为难的话，向你们乡长请示一下吧！”王副局说。村长拨通了乡长的电话，王副局简单地说了调账审计的要求和理由，乡长说有必要吗，当然有必要，王副局回答说，那就按你的意思办吧，谢谢支持！然后将手机交还给村长，让乡长亲自对他说。
办理完调账审计的资料交接手续，已是晚上七点多，审计组一行四人返回了县城。
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8月27日，根据《问卷调查表》、上户了解的情况和26日通过对头天带回的村委会的会计资料的审查，审计组决定到乡派出所核实领款农户的身份，将《退耕还林补助资金发放情况表》上的姓名、身份证号码，与派出所存档底册一一核对，结果是：11户与户籍档案上的姓名、身份证均不一致，真实的身份是他们全家都是城镇户口，后经了解，原来他们都是退耕还林的承包大户。
二天之后，审计组再次来到乡政府。按照事先安排，有关退耕还林村书记、主任和会计等均将会计资料带到乡政府，审计组五人分村负责审计。而组长王副局被乡长邀请到他的办公室交谈。
乡长的办公室实际兼了住房，内外二间，里面是卧室。一张办公桌，一台电脑，一部电话，靠墙是一组合的文件橱，一套仿红木的沙发椅子 。王副局在乡长对面坐下后，乡长给他泡了杯“铁观音”，然后递给他一支烟。
“王局长，这几天辛苦了！”
“比起你们乡镇千头万绪的事来，这不算什么。” “是不是快结束了？”
“还没呢，还有一些事没弄清，到时还要乡领导大力支持。” “那没话说，这是我们的职责。”乡长附身过来，轻轻地问，“上次调账审计的那个村是不是有什么大问题？”
“问题大不大，看他们是否全力配合，”王副局站起身，“根据目前掌握的情况，很严重。”
“不会吧，县里几家都检查过，都说我乡退耕还林工作做得不错的呀？”乡长显然不相信。
王副局笑笑，说“还是等结果出来再说吧，我也希望结果不是那样的。看看你的卧室怎样？”
“欢迎，不过很简陋。”
卧室是很简陋，靠里墙一张床，床上只一个毛毯子和草席，窗下是一张小方桌，桌上有碗筷之类，旁边是洗脸架和二块脸盆，架上晾着条已旧但干净的毛巾。但床枕头对面的墙上却有一副画很抢眼，王副局近前一看，是副唐寅的《汉宫春赋图》。这是王副局所没想到的。注视良久，王副局笑着问“可以告诉我这是哪来的吗？”
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“是我镇一个专门搞这个的人卖给我的，不是送的，真的，花了我二千元。”
“我没说是送的，”王副局笑笑，“看来你也很喜欢字画？” “弄着玩的，我家也有一些，有空去我家看看？” “行”，王副局说，“但你这副是赝品。” “何以见得？”
“哪，你看这题是沈周的，而落款是正德九年，也就是1511年，其时沈周已经去世，不可能为他题，这是最基本的东西；再者，也是最主要的，这副画的技法不是唐伯虎的风格，唐寅的山水画法沉郁，风骨奇峭，或平远清幽，或雄伟险峻；而人物造型优美，有的是工细艳丽，色调浓重的工笔类，有的是线条细劲流畅，洒脱流利的水墨写意类，你看这上面，山水和人物画得都有些粗糙，还有这个桥亭也有点歪斜。我估计就是清末苏浙民间作坊流水作业而成的。”
乡长听得呆了，许久才说“那我不是被骗啦？”
“那也不是，二千块实际也亏不了多少，要是真品，你能弄到吗？”王副局回到办公桌前，深深地喝了一口茶，非常严肃地对乡长说，“一会请你通知乡纪委书记和几名纪检干部，下午配合一下我们的工作。”
“有新的情况？”乡长此时有点急了。 “到时你就知道了。”
中午，审计组四人在乡招待所里没有休息，将审计调查情况作了简要汇总和分析。
审计主审说，从村委会的财务账看，村委会近一年来的旅差费和招待费等有明显增加，相应的自筹、提留收入也有所增加，这些是收支来源不明的迹象，但很难说明这些就是虚报冒领退耕还林补助资金的有关费用转过来的。小刘和另一位审计组员也说，他们看的村委会财务账也是这样，有的还收支不平衡，账务处理比较乱。
王副局说，他们早接到通知，有农户上访或寄回了我们的《问卷调查表》，审计组的很快会来调查，这是他们为应付审计调查而临时做的假账，而真正的虚报冒领退耕补助资金，用于弥补村级财务经费不足或贪污私分的账是不会轻易给我们看的，除非我们有足够的证据
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证明他们提供的是假账。
“那下一步怎么办？”小刘说，“要不要盘点他们的自筹（提留）收费收据？”
“没有必要，自筹（提留）收费收据是从乡财政所领取的，要接受财政监督管理，况且我们上次在那个村审计时已将他们的所有从财政所领取的收据调来审查了，没发现退耕还林的收入未入账的。据此分析判断，他们提供给我们的一定是本假账。”主审说。
小刘说，“如果是纪检部门就好了，不拿出真账来，就把他‘双规’，不由他不拿出真的来。”
“我已与乡长说了，叫他安排乡纪检组的参与调查，下午我们再去问题最严重的二个村委会。还有，我中午电话请示了市局领导，领导已答应我们审计组，如有必要对村干部采取强制措施，具体实施由乡纪检组负责。”王副局说完，将下午的重点调查内容、程序以及分工再强调了一下。
下午再分二组，由乡纪检干部带路再一次去二个村委会，僵持了近一天，对方也不肯承认虚报冒领的事实。审计组长王副局长要村委会的几位干部分别随意写几个名字，然后与银行存折取款的签名复印件和上户调查取证的签名一一核对，最后疑点归集到村委会书记和村长身上。审计组建议乡纪委书记把村委会书记和村长带到县里审计组住的宾馆。乡纪委书记在耐心做村干部的法律政策思想工作后，村书记和村长终于说出了事实真相。
最后证实，全乡共有四个村委会设了二套财务账，一套用于记载村委会自身正常的财务收支，和正常发放真实发放退耕还林补助资金的，包括从通耕还林补助资金转过来的部分收入来源不明的账；一套记载虚报冒领退耕还林补助资金，除一部分做到村委会正常财务收支账上去外，其余全部被几个村委会干部私分；有二个村委会共279户农户，并未得到足额退耕还林补助资金，他们领款的印章其实是村委会领导擅自雕刻的。经对负责发放资金的村主任审查，发现其办公桌抽屉内，还有因款未领足而未及时销毁的仿刻他人印章121枚，和实际资金发放表。信用社私人存折一张，存入发生额累计为38万元，余额11.5万元。
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在事实面前，村委会书记和村长不得不承认伪造资金发放表和收支凭证、私刻印章，侵吞农户退耕还林专款的事实，合计25.46万元，其中部分款项用于抵交农业税和工商税的包干任务，一部分用于村委会干部旅游、招待花费。审计组限其24小时内交还所有存折，并退回所有被侵吞的专款，同时决定移送F县检察院作进一步的查处。
审计工作告一段落，先歇二天，养精蓄力，准备下一步的疑点追踪。
9月5日，审计组继续兵分二路，二路都上户调查没有足额领款的农户。这次调查除了工作量较大外，并没有什么悬念。因为没有足额领到的款项，其实是林业局收取了荒山代造款，荒山代造款的收取凭借的是财政领取的收款收据，但部分农户亦提供了白条收款收据。
审计组返回县林业局，根据上户调查得来的收款收据证据，要求盘点县林业局的所有财政收据和在市场上购买的白条收据，审计汇总得出，荒山代造款每亩按300斤粮食折价补助是210元，2003-2004年全县代造荒山1.61万亩，收取荒山代造款338.1万元。其中153.54万元进入退耕还林专户，用于可能是真正的荒山代造，另184.56万元则形成县林业局的账外资金，主要用于林业局机关职工这二年的奖金发放、林业局干部集资入股创办的苗圃购置小车和苗木运输专用车各一辆、单位超过财政集中支付限额的招待等费用开支。截止审计日，账外账余额23.27万元，审计组当即作出冻结处理。
林业局账外账牵出的林业干部集资入股创办的苗圃，取得了意想不到的审计成果，经审查苗圃财务账，该苗圃自身并不培育种苗，全部从广西等外省市购进，且大部分苗木采购不通过招投标程序，自行议标定价。这一采购价格明显高于当地市场价格，审计组与本市其他审计组，与外市、县其他审计组交流情况，证实同一时段、同一供货方购买的相同苗木，价格相差很大，加权平均计算得出每株高出其他县购进价0.16元。如果按平均每亩种植110株，实际造林9.11万亩框算，即使剔除后面审计发现的虚报造林面积4.76万亩，审计组有理由怀疑,因为未进行采购招投标而增加种苗成本近76万余元。
为什么会这样呢？
审计组通过多方努力，与种苗的供货方取得了联系，但供货方属
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私营苗木公司，借口资料不全和时间过长记不清，对审计工作不予配合，而苗圃所有采购支出均通过现金支付，无法取得银行这一有力的证据轨迹，审计陷入了僵局。
审计组决定暂缓这条线索的专门调查取证，而是继续对承包大户的造林面积进行实地观察。与此同时，利用晚上休息时间走访苗圃经营管理的有关人员。
审计组拿着林业局提供的造林规划图，再一次实地调查走访造林区农户，吃住在农户家中，通过各种方式拉近与农户的关系，希望他们提供更多更有价值的线索。那些本想自己造林，因为时间和经济达不到县林业局的要求而不得不放弃造林的农户看到审计工作人员不辞辛劳，誓要把问题弄个水落石出的工作态度和虚心向他们请教的真诚所感动，他们带着审计组的人上山，与他们一起来识别哪些是原来的老林，哪些是自然生长的，哪些才是真正栽了新苗的。他们还讲了一个笑话，说当时上面组织来这里验收，乡、村二级干部还动员平时听话的村民上山，躲在砍下的树丫底下等验收组的人在下面目测造林面积，换一个地方验收时，这些砍下来的树丫很快就移到了新的验收地点。
根据造林附近农户提供的线索，该县存在虚假的荒山代造，以及承包大户虚假的造林面积。承包大户的做法实际侵害了被承包退耕农户的利益：按政策规定平均每亩15年补助3000余元（300斤粮食计210元补助、20元生活补助），第一年承包大户按与被承包退耕户合同约定，承包期50年，承包大户只负责缴纳农业税，按每亩退耕地拿出第一年300斤粮食补助计210元交林业局统一用于荒山代造，剩余每年210补助+20元生活补助（生态林补助7年，经济林补助4年）及山上的林果收益归承包大户所有，对退耕农户来说，8年的退耕还林期所换来的仅是退耕地上农业税的免除，免征农业税后他的获益为零。承包大户共136户，占总造林任务的74.46%，D市规定70%以上的造林补助应由农户享受。由于宣传工作做得不够，很多村民都不知道这一政策。
然而这只是调查得来的证据，没有相关证据的印证，是无法说服被审计单位的。审计组进一步调查了解到造林承包大户，他们绝大部
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分为林业局干部、亲朋、有势力的人和下属林业工作站的人，也就是说,中央资金被资金管理部门的人吞了。掌握了这一重要线索，审计组直接找到几个承包大户，希望他们配合，说出苗木价格虚高的实情，否则审计将按照虚报造林面积而作出退款并移送处理的决定。这些承包大户都是有工作单位的，不想事情闹大，况且牵涉一百多人，就是说了实话，因为是集体商量决定的，所谓“法不责众”应该不会有大的问题，于是全盘托出，说他们明知道苗圃的苗木价格高，但又不能买外地的，这是林业局领导安排的，所谓肥水不流外人田。不过价格虽然高，但以多报造林面积作补偿。
人为抬高采购价格，之中隐藏了什么呢？通过走访苗圃内部管理人员终于找到了答案。因为内部分配苗木虚高价格利润不平衡，激发了内部矛盾，部分苗圃管理人员证实苗圃经理和具体经办人员收取回扣，但不知道林业局领导是否得了回扣。在多方面的证据面前，苗圃经理承认得到苗木供货方27.3万元的回扣，因为采购而发生的差旅等费用不足10万元，其余款项在私人存折上，县林业局领导没有拿回扣（因为多方原因，审计组无法证实这一点），其他虚增采购成本而形成的利润，按林业局干部集资入股的股份分红了。
而对粮食局和林业局的审计结果表明，该县原打算以实物方式发放给退耕农户的粮食补助，后来又经多方协商改为现金折算发放，粮食购销单证齐全，资金走向也符合管理规定。至此，该县的退耕还林外勤审计工作可以初步结束了。
但是，二张连号的记账凭证却没有逃过细心的审计人员的眼晴，2004年12月份的第15#凭证反映粮食购进业务、第16#凭证反映粮食销售业务，下附的原始凭证转账支票签发和进账日期是同一天，下附的购销合同则只相差一天。500万斤粮食在同一天完成购销二种性质不同的业务，让人不可思议，审计组决定查证粮食购销中转的粮油所。
粮油所的粮食购销入、出库凭证（如结算、收购、保管员签字手续）一应俱全，账簿凭证本身看不出问题——要看原始凭证和仓库保管账才能发现，但没有仓库保管账。没有仓库保管账？这么大笔的粮食购销业务却没有仓库保管账，这是不可能的。审计组要求粮食局承办此项业务的粮食收储公司提供粮食购入的供货方的详细资料，明白
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无误地说，要去对方核实，粮油公司虽然改制，但尚属国有企业，必要时可请对方审计机关配合调查核实。
这一招管用，粮食部门承认，这是一笔虚构虚销的业务，具体情况……收储公司的负责人吞吞吐吐，似有难言之隐。耗了一下午的时间，已经很晚了，粮食局的领导说，还是边吃饭边谈吧。
饭桌上，刚进入到正题，来了二个人，只是简单与席上的主人打个招呼就一屁股坐下来，加入了饭局。听他们的名字，正是粮食销售合同上的乙方——购货人。饭后粮食局的人悄悄告诉审计组，说他们不敢说是因为乙方是本地黑社会的，弄不好会出事的。其实审计组的人在饭桌上，从那二个人的言语中隐约感觉到了威胁。异地审计，人生地不熟，要有足够的思想和心理准备。果不其然，当天晚上审计组成员就收到恶意短信，审计组紧急开会，严明纪律，禁止单独行动，晚上不得外出。第二天即把此事告知常务副县长，希望引起当地政府的高度重视，有必要请公安部门查出短信来源。副县长非常关心这件事，要他们搬到县政府宾馆去住和工作，那里安全保卫工作做得好，但审计组考虑如果这么搬，等于向邪恶势力示弱。
审计组排除阻力，克服因遭受威胁而产生的害怕心理，扩大审计调查面，这一起粮食部门虚构虚销案终于浮出水面。
造假过程？粮食收储公司通过粮管所收粮——粮管所收购报单（收购个体粮贩的粮食）——粮食局付款给粮管所。粮食局收储公司以销售荒山代造粮食为名，又将上述粮食销给了另一个为供应粮食的个体粮贩的合伙人——粮管所销售报单。
资金怎么领走？差价转到四个粮贩的开户行，销售价高于收购价6.5元/百斤（收62.5元/百斤，销56元/百斤），销售价转账到林业局。粮贩4人获得价差32.5万元。
个体粮商钻了林业、粮食二家的空档？粮食局在签订粮食收购合同后又说折价发钱给农户，粮贩说已与外省某国家粮食储备库签订了购销合同（实为撒谎），如果取消合同，就要赔偿损失，于是又高购低销，纸上作业。退耕还林不发原粮了，林业局为什么还要跟粮贩签订粮食销售合同？因为粮食局已跟粮贩签订粮食购销合同，要么把粮食购过去，要么把粮食返卖给粮贩。这是威胁加利诱，是不是还有其
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他人参与私分，审计组却无法查证。
2005年10月初，审计组将此案移交给F县公安局经侦大队，要求追回差价款。当时调查四个粮贩还怕他们走，实际上他们大摇大摆在大街上逛，审计分析有后台，打招呼不要走，也不用怕，如果走了反而会把幕后主使牵出来。
涉案的粮食局长、林业局长就地移送F县纪委查处，不久回函告知审计组，此二人受免职或党内严重警告处分，林业局分管领导和另一位负责人受三年有期徒刑，缓刑三年刑事处分。
◆ 案例分析
一、本案适用的法律法规
（一）虚购虚销套取粮食补助资金的定性及处理处罚依据。 （二）林业等部门内部承包退耕还林任务的写性及处理处罚依据。
（三）林业苗圃虚高苗木价格设置账外账私分的定性及处理处罚依据。
（四）村委会干部私刻印章，虚报冒领专项补助资金的定性及处理处罚依据。
（五）虚假荒山代造套取资金账外使用的定性及处理处罚依据。
二、问卷调查的功用（参见《审计》一书）
本案成功之处，在于审计组采用问卷调查的方式，省时省力获得来自农户的第一手资料，从而为确立审计实施方案、顺利实施审计程序奠定了基础。
三、异地审计应注意的问题
异地审计最主要的问题是审计人员对外出审计的环境不是很了解，而且基层审计机关对审计质量的要求与省厅相比要宽泛得多；同时因为抽调来的基层审计人因为长期在低层，出于谨慎很少参与审计
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实施过程的决策，所以总是被动地参与审计。
本案中的审计组对于退耕还林项目的审计有的搞过，有的没搞过，审计组成员以前从没在一起合作过，所以前期工作有一个磨合的过程，在审计过程不断发现自身的问题，根据新的情况调整审计实施方案，包括调整审计人员分工和审计思路。在审计实务中，能者居先，而不考虑职务级别，这是本次审计成功的关键。
◆ 原始凭证的审计
本案一个重要特征是《退耕还林补助资金发放表》、收支凭证、银行存折领款签字页、粮食购销合同等原始凭证造假，但审计这种造假的技术和方法是个案，笔迹的核对目前还没有广泛运用到审计实务中，但这种审计技术和方法有必要推广使用。下面介绍常见的原始凭证造假的成因、表现形式和审计技术与方法。
（一）原始凭证不规范的成因
1、各行政主管部门对所属单位下派的指令性的收费，作为接受原始凭证的下级单位，无论其原始凭证规范与否，下级单位均得无条件地接受，形成了命令型的原始凭证。
2、单位所在地的党政机关、人民团体、企事业单位举办的各种纪念会，各种机构组建，各厂矿、公司、宾馆酒店的开业典礼，各职能部门的乔迁等，接受捐赠单位所填制的原始凭证大部分内容不全，格式不规范，形成了往来式或礼节式的原始凭证，财务部门又不能拒绝报销。
3、社会各个监督、检查等职能部门所收取的各种检查、检测、监理、管理罚没等收费所填制的原始凭证，正规的为数不多，甚至不用全省统一制定的收费收据，加盖的公章根本就不是单位的财务专用章或收费专用章。
4、各主管部门的对口科室或各职能部门，将其上级分配的某项任务，如各种专业性的报刊、杂志或各种业务材料，本部门又完成不了，只有向下级或直接控制的单位分配。向下所填制的原始凭证既不
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是原发材料单位的原始凭证，本身又不是完整的原始凭证，就其公章也只是本单位或科室的行政公章。
5.伪造、涂改及凭证要素不规范等形式的原始凭证。 （二）原始凭证不真实的后果
1、造成填制原始凭证单位的财务部门对该单位的部分资金失控。财务部门对其所收款项是否符合上级的收费标准和收费范围，对资金的流向缺乏了解，更谈不上对该款项从政策上控制和管理。 2、为铺张浪费提供了可能的条件。由于不正规原始凭证的存在，形成了账外资金，此项资金主要用于单位不合理的各种开支，而且只需某些领导的同意即可支取，带有很大的随意性。
3、为设立小金库提供方便条件。不经单位财务部门管理和控制的资金就形成了该单位小金库，也就是将从事正常经济业务的资金，通过不正规的原始凭证的渠道，转变成非正常的奖金。这部分资金大部分用于不正当的经济活动，为搞不正之风提供经济来源。 4、为贪污、行贿等犯罪活动提供可乘之机。账外资金大部分管理不善，缺乏健全的财务后理制度，没有相应的传递手续，在一定程度上很容易被不法分子所利用，变公有为私有。
（三）原始凭证审计的要点
1、原始凭证所具有的要素是否齐备，包括日期、单位、数量、金额等。
2、原始凭证所填写的文字、数字是否清楚完整，更正方法是否符合规定。
3、原始凭证所办理的审批传递手续是否符合规定，有关人员是否全部正式签章，是否盖有财务公章或收讫付讫戳记。
4、自制原始凭证是否连续编号，其存根与所开具的凭证是否一致。
5、原始凭证中所反映的经济业务的发生是否符合相关的法规。 6、有无篡改、伪造、窃取、不如实填写原始凭证或利用废旧原始凭证来将个人所花的费用伪装为单位的日常开支的现象。 （四）原始凭证审计方法
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不论原始凭证舞弊采用什么方式，其原始凭证上都会直接或间接地表现出以下特点中的一点或几点。
1、对刮、擦、用胶带拉扯的原始凭证，其表面总会有毛粗的感觉，可用手摸，背光目视的方法检查出来；对用“消字灵”等化学试剂消退字迹而后写上的原始凭证，其纸张上显示出表面光泽消失，纸质变脆，有淡黄色污斑和隐约可见的文字笔画残留，纸张格子线和保护花纹受到破坏，新写的字迹由于药剂作用而渗散变淡等特征。 2、对添加改写的原始凭证，其文字分布位置不合比例，字体不是十分一致，有时出现不必要的重描和交叉笔画。
3、对于冒充签字的原始凭证，其冒充签字常常在笔迹熟练程度、字形、字的斜度、字体形态、字与字、行与行的间隔、字的大小，笔画轻重，等方面存在差异。
4、对于伪造的原始凭证可以通过对比原始凭证的防伪标志来鉴别。
5、凭证明显不规范，要素不全，经常缺少部分要素，其关键要素经常出现模糊，让人对其经济业务活动的全貌感到模糊。例如购买办公用品(实为购买个人消费品)的假凭证，往往只注明“办公用品”，而不注明到底购买了什么办公用品，其规格、型号、品种、数量如何。 6、其金额往往只有一个总数，而没有分项目的明细，经不起推敲。
7、原始凭证的经手人经常含而不露，有时有名无姓或有姓无名，如果仔细追问很可能查无此人。
8、原始凭证上的时间与业务活动发生的时间及以后的入账时间相距甚远。
9、主要业务凭证与其他相关的凭证不配套，附件不全。 10、以非正规的票据凭证代替正规的原始凭证。例如用货币收付凭证代替实物收付凭证；以自制凭证代替外来凭证；以非购销凭证代替购销凭证等。
◆ 案例思考
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1、请结合你的审计实践，以及本案提示的内容，编制一份退耕还林项目及资金运作流程图。
2、审计实践中使用《问卷调查表》往往能给审计工作带来意想不到的收获，请结合你的审计实践，编制一份调查对象为户补资金农户的《问卷调查表》。调查内容可以是退耕还林、库区移民、新型农村合作医疗或其他专项户补资金中的任一项，要求《问卷调查表》的主要要素齐全。同时，请给出你的《问卷调查表》可能达到的效果。
3、在退耕还林、公路建设、水利设施等项目的审计实践中，有的审计机关已经尝试借助GPS全球定位系统，来确认退耕还林面积或重复申报的面积，如果要求你所在的审计组也使用GPS系统审计，你将如何开展这项审计工作？
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