中国地方政府创新

——基于浙江省松阳县“农村宅基地换养老”创新案例的述评与思考

吴金府

（同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092）

摘 要：地方政府创新是我国当前所处时代的主旋律，也是事关国计民生的重要政治现象，还是社会政治领域研究的热点议题。本文正是立意于这种浓烈的创新氛围下，对地方政府创新迚行理论的系统梳理和案例的深入剖析，特别选取了农村中关系重大且又极具代表性的宅基地流转问题为切入点，密切结合松阳县农村宅基地换养老的典型创新案例迚行客观述评，通过在对理论的质性分析和对案例的量化展示的整合中，尝试对地方政府创新的主要理论迚行个人视角的解读，并且主要关注在政府创新的动因和持续力方面的突破。此外，本文还力求对实践中的宅基地流转可能存在的问题有所发现，并初步探究其求解方法及经验启示。 关键词：地方政府；政府创新；宅基地流转；宅基地换养老；松阳县

创新改变中国,是三十年来中国改革发展的基本经验。而建设创新型国家，是党中央做出的重大战略决策，而地方政府创新在我国创新体系中起着非常重要的作用，特别是对推动地方经济社会发展具有深远的影响和重大的意义。进入新世纪以来，随着改革的深入，我国社会的剧烈变动更催生出中国各级政府的层出不穷的创新活动。诚如，应运而生的日益如火如荼的中国地方政府创新奖的评选，就是对这一浓烈的创新氛围的最好佐证。在这一关键的转型时期，地方政府的角色既重要又充满争议，其重要性集中体现为其发展本地经济的冲动以及为此采取的创造性举措；其争议则来自地方权力扩张、利益强化而不断引发的与中央权力、社会权利的冲突。然而，无论如何评价地方政府的创新作用，一个基本判断是成立的，即地方政府作为中国改革发展过程中的活跃创新主体，已获得了主导中国社会经济的不可替代的主角角色。对于地方而言,没有一个锐意创新、积极有效的政府, 那么其经济社会的可持续发展都是不可能真正实现的。然而创新的道路并不像人们的愿望一样一帆风顺，更多时候是创新与问题同在、挑战与机遇并存。特别是在当前农村的关注热点上，关于农村宅基地流转问题的创新就淋漓尽致地反映了这一特征。宅基地流转不仅关乎国家战略方针，也关乎地方经济发展，更关乎农民切身利益。长期以来, 各级地方政府都在积极探索和推进宅基地流转制度的创新，其中，就难免会显现一些问题，这就需要我们探讨和谋求解决之策。

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一、理论梳理

（一）地方政府创新

创新是一个复杂、多维的概念，可以采取许多视角进行分析。创新不仅意味着新颖，而且需要成功、可持续并有利于公共价值。而地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分，它与民众的日常生活息息相关。地方政府治理的好坏，直接关系到一个国家的社会经济、文化发展和社会稳定。所以，我们必须从中国社会政治经济社会发展的总体背景出发来审视各式各样的地方政府创新。 1、地方政府创新研究状况简述

地方政府创新实践的研究开始于21世纪初,几乎与新世纪的国家战略步伐一致，虽然之前也出现了个别先行者零星的关注，但是终究没有蔚然成风。虽说中国地方政府创新的实践和研究都起步显晚，但自从迈开步伐之后，其势头却日益强劲，当前，地方政府创新已成为学术研究和社会热议的话题。从2000年开始, 由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起了中国地方政府创新奖评选活动, 至今已经连续举办了六届（截止本文写作时，第六届的优胜奖还没有最终评出），共收集到各级地方政府的创新案例1636个，所涉及的地方政府创新内容丰富、种类多样、范围广泛。本文就选取了其中一个荣获第五届入围奖的案例作为研究对象进行述评，其基本概况见表1。

表1 本文所选案例及其所处的中国地方政府创新项目整体概况表

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项目 届期时间 第一届 2001－2002 第二届 2003－2004 第三届 2005－2006 第四届 2007－2008 第五届 2009－2010 第六届 2011－2012 申请数 入围奖 村务类 典型项目名称 新疆乌鲁木齐市七道弯乡村务公开 吉林省梨树县村民委员会“海选” 河北省青县县委：“青县村治模式” 广西壮族自治区民政厅：“五保村”建设 河北省迁安市政府：“新型农村合作医疗制度 320 245 283 337 238 213 1636 20 18 25 20 30 25 138 1 1 7 3 5 3 20 中 国 地 方 政 府 创 新 新疆呼图壁县人民政府:农村养老保险制度改革 江西省民政厅：农村村落社区建设 ★浙江省松阳县委县政府：农村宅基地换养老 河北省青县县委县政府：农村合作养老制度建设 重庆市黔江区委区政府：农村卫生管理体制创新 成都市人民政府: 村级公共服务和社会管理改革 江西万载县政府：农村社会工作本土化的新模式 列出12个项目 总计 共6届 ①本表所列数字由“中国政府创新网”及其“案例研究报告”丛书综合查询而得； 备注 ②本表省略了优胜奖一项，因为每届优胜奖数量都是10个，均从入围奖中选出，不具对比参考性；③表中带“★”号项是本文选取的重要探究对象，曾获2010年第五届中国地方政府创新提名奖。 2、 地方政府创新基本内涵

政府创新作为一种价值理念已成为共识，而对其概念的界定还没有形成统一的认可，但无论如何解释，都不能离开其核心内涵。简言之，地方政府创新是地方政府在其总战略和创新战略的共同驱动下进行的一系列创新活动，包括地方政府自身的创新和地方政府提供公共物品和公共服务方面的创新，主要表现为地方政府创新领域从“私域”向“公域”的转变。其核心概念应该是指政府机关在新的观念和方法的指导下开展的以有效解决治理过程中所遇到的各种问题、提高部门运行效率、提升治理效果为目标的创造性活动。这些创造性实践可以由不同层级的政府或者政府中的不同部门来开展政府创新依其性质可以分为地方政府创新意即地方政府为完成当地发展战略在自身系统建设和提供公共产品与服务过程中所采取的一些创新性实践活动。

政府创新首先要有明确的目标，而地方政府创新的目标呈现多元性，我国政府创新研究领域的著名学者俞可平提出中国政府创新的八个目标：民主政府、法治政府、责任政府、服务政府、效益政府、专业政府、透明政府、廉洁政府。

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这些目标都是基于两个取向：一个是提高政府的统治能力，以顺应社会经济变化的要求，增强政府的合法性；另一个是提升政府的治理能力，动员和利用社会资源，弥补政府统治的不足和缺陷。

政府创新包含有多种要素，但是最基本的要素主要是：创新动因、创新主体、创新内容、创新方式、创新效果，它们一起构成了政府创新的各个方面，共同决定了政府创新的基本属性。这些要素相互关联，相互作用，共同构成了政府创新的要素分析框架，成为人们认识和研究政府创新的起点。这些核心要素整合后还能发挥着另一面的重要功能，能使不同层级政府从管理型无限政府向服务型有限政府转变，以追求公民的最大福祉为宗旨；以向社会提供服务( 公共物品) 或组织提供服务为基本内容，这些都体现着创新的效果和成果。

政府创新也有着多种类型，不同学者不同角度，其分类也各有不同。具有一定代表性的，例如，韩福国将创新分为：问题型、制度型、超前型、政绩型；而陈雪莲从创新的启动方式角度区分了两类创新：一是实用主义原则下为了解决危机、应对问题而推出改革；二是学习和实践其他地区的先进经验和科学理念；杨雪冬从政府采纳技术创新的角度分了三种类型：适应型，指的是随着社会经济的发展，一些技术被其他社会组织采用，政府部门也必须采用，以适应周围的环境；应用型，指的是政府在运行中遇到一些需要某些技术手段支持才能解决问题，而外部有成熟的技术条件，从而得以利用；学习型，指的是某个政府部门借鉴其他政府部门或私人部门利用某项技术解决具体问题的经验，并利用到自己的运行中。而中国地方政府创新奖的评选实践来看,政府创新可分为政治改革、行政改革和公共服务三类。其实,要对形式多样的中国地方政府创新行为进行总结和归纳分类,必须考察创新的背景以及创新者的能动性。

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本文综合了不同角度和不同选择层面对政府创新的类型做出了一个融合性的框架构建，并且也部分的关联了各个类型的主要特征和属性，在危机和发展的背景下,积极博采众长，进行了个人初步的分类尝试，具体框架参见图1。

主动性 被动型 综合型 变革型 拓展型 转化型 渐进型 动因分类 程度分类 政府创新 实践层面 探索层面 问题型 应急型 政绩型 制度型 模式型 策略型 针对性 必需性 绩效性 优化性 可导性 预警性 短期显效 长期成果

图1 本文所理解的地方政府创新属性类型结构图

3、地方政府创新动因及持续力

从地方政府创新的核心构成要素可知，创新动力是的影响地方政府创新可持续发展的诸多因素中关键核心的因素。政府创新持力是指影响政府创新的制度和其他结果得以持续的核心要素的综合力量。持续力是地方政府创新得以维持, 并且向制度化方向进展的结构性力量。地方政府制度创新的动因由于制度创新背景的复杂性及制度安排的多样性而从小到大、多种多样、包罗万象, 但概括起来可归结为如下三个方面: 外部动因、内部动因和主体动因。地方政府创新的动力来自于民众认同的需要、地方政府间竞争的需要以及官员政绩的要等多个方面。地方政府创新的可持续性具有两个维度：时间存续性和空间辐射性。影响地方政府创新在时间维度上的因素主要有：创新的推动者、制度化水平、组织利益、上级态度和社会关注度等；在空间维度上的影响因素包括：创新者的推广意识、政

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府间竞争－合作程度、绩效评价方式和环境差异性等。地方政府创新也是一个动态变化的过程，成功的创新需要不断进行试错、学习、反馈、修正，才能形成持续的、有效的稳定创新途径。这就如一个闭合的自我新陈代谢的良性系统。从这一点可以悟出，创新的动力直接决定着创新措施是否能继续下去的第一个因素，如果失去了创新动力，那其他所有的创新程序和要素都将化为无本之木，也就不可能组建成以动力为起点的完整的创新路径模式。正是基于以上机理和关系的分析，本文也进一步尝试构建一个趋向良性循环的创新路径模式，参见下图2。

愿望要求 问题矛盾 同级竞争 上级任务 正确理论 正当理由 广泛理解 和谐理念 高远理想 [9]

群 众 政 府 科学性 合法性 民主性 服务性 开拓性 外压力 创新动力 内源力 政策 制度 资金 资源 人力 政治 经济 文化 社会 环境 多元整合 元 保 障 地方政府 衍保 障 创新决策 反馈 检验 创新目标 创新规划 受益＋认同 创新实施 创新成果 图2 本文所理解的创新动力作用下的地方政府创新路径模式良性循环图

由此可知，每个地方都会有发展与进步的现实期望, 这种期望成为促使地方政府创新的动力。外压力主要集中体现在四个层面上：民众认同、地方政府间竞争、官员政绩、发展任务。而内源力则是指创新主体应该具备的能力和特长。另一角度，从对部分中国地方政府获奖创新项目的统计分析来看，也能反映出创新持续力的主要影响因素在各个不同创新项目中的作用强弱的体现。结果表明，失去创新持续力的主要因素在于：缺乏民众支持信任、一味追求的政绩冲动、缺乏配套措施和监管、未形成政策制度以及创新环境改变等。本文对前五届评选出的创新入围奖随机抽取了60份案例进行了创新持续力方面的统计，主要侧重衡量创新的实际效果和成果是否发挥着作用，而不单从项目是否还在表面保留的情况上考察。反映出的情况也基本符合总动力强弱直接决定持续力短长的规律性分布。当然，前提是内外环境的稳定和向好，参见下图3。

109876543210第一届 第二届 第三届 第四届 第五届 系列 1 系列 2 系列 3 图3 第一至第五届地方政府创新入围项目持续执行情况随机抽样比较图

（注：系列1代表“强劲持续” 系列2代表“变相持续” 系列3代表“没有持续”）

（二）宅基地流转

1、宅基地流转的相关概念

宅基地就是农村的农户或个人用于建设住宅和相关配套设施而占有、利用本集体所有的土地。

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包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住

的土地以及准备建房用的规划地三种类型。农村村民建设住宅，应当合理和集约利用土地。我国农村住房制度主要体现在宅基地制度层面,“一户一宅”、“面积法定”、“无偿取得和使用”、“限制流转和抵押”是其基本特征，无疑，宅基地承载了农村社会稳定器的功能和社会保障功能。

宅基地流转特指宅基地使用权的流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。宅基地使

用权作为我国特有的一种物权形式，指权利人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，并有权利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地流转是家庭承包经营制度的延伸和发展。

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毫无疑问，土地流转的决定将是自实行土地

的家庭联产承包经营制以来乡村财产制度的一次重大变革，对农村经济、乡村治理都将产生重大影响。 2、宅基地流转的基本模式

一般而言，宅基地流转从主导者角度大致可以三种模式，即政府主导模式、集体经济组织主导模式及综合主导模式。而政府主导模式又包含着宅基地回购模式和宅基地重整模式。本文案例所涉及的宅基地流转是属于综合主导模式中的一种。也就是说它既具有政府主导的性质，又包含集体主导的成分。主要采用的是宅基地置换和宅基地整理方式。

宅基地置换是地方政府推进宅基地产权制度改革中的重要举措, 通过宅基地置换, 实现宅基地流动, 盘活存量宅基地, 促进宅基地集约利用。

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各地所

采取的宅基地置换形式不完全一样，大致分为三种方式: 一是货币置换, 即农户将宅基地使用权有偿出让给农村集体经济组织, 换取一定量的货币收入；二是异地住房置换, 即农户将宅基地使用权出让后, 在中心村或集镇所在地按照一定标准置换相应的住宅面积；三是异地宅基地置换, 即宅基地使用权出让后,在政府规划的城镇或中心村换取相应面积的宅基地, 自行建房。宅基地整理就是在政府统一规划下，通过拆旧建新，实现农民自主或集中居住，整理出的宅基地一部分用于统筹安排农民集中居住，剩余的宅基地可以复垦置换，集中整合后交由政府委托代理进行土地流转，并将收益扣除税费后返还集体经济组织。以松阳为例，在不占用一分耕地的情况下，保证了所有破旧房改造农户的建房用地，还利用腾出的建设用地，解决了众多农民久拖未决的建房难题。同时，连片拆除农村破旧房，重新规划建设新房，既改善了农村的居住环境，提高了农民的生活品位，又从根本上治理了农村脏、乱、差现象，加快了农村新社区建设的顺利推进。 3、宅基地流转的法理探讨

农村宅基地是仅限本集体经济组织内部符合规定的成员，按照法律法规规定标准享受使用，宅基地的所有权属于农村集体经济组织，农户只有使用权，不得买卖、出租和非法转让。

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农户对宅基地上的附着物享有所有权，有买卖和

租赁的权利，不受他人侵犯。房屋出卖或出租后，宅基地的使用权随之转给受让人或承租人，但宅基地所有权始终为集体所有。出卖、出租房屋后再申请宅基地的，不予批准。

在当前社会新形势下，赋予了宅基地使用权新的内容，主要包括：筑宅权。即宅基地使用权人有权在依法取得的宅基地上建造住宅，包括房屋和其他附属物，并取得对住宅的完全所有权；转让权。即在转让住宅所有权时，有权同时转让宅基地使用权；种植权。即在宅基地空闲处从事种植并取得收益的权利，宅基地使

用权人在庭院、房前屋后种植树木、花草等收益归使用权人所有。特别是在国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中就有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的明确规定，强调在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。在当前宅基地流转取得了政府尝试性许可的情况下，要实现宅基地流转持续有效的推行下去，就需要进一步构建宅基地流转的法律和制度支撑；构建完善利益分配机制，合理划分国家、集体和农民个人三者的利益关系；建立规范有序的宅基地交易市场；做好宅基地流转的配套服务。

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二、案例述评

由本文副标题可以清楚知道，本文所选取的案例正是涉及农村宅基地流转问题的一个典型代表，它曾获得第五届中国地方政府创新提名奖，即松阳县宅基地换养老的创新项目。 （一）背景概述：

松阳位于浙江省西南山区，是浙西南一个农业大县，县域面积1406平方公里,辖5镇15乡401个行政村，总人口23.69万。其中，20万是农民，农村现有留守老人37870人及其他老弱病残人员15300余人。发展农村社会民生事业、提高农村养老保障水平，始终是党委、政府面临的重大课题。针对许多农村老人处于“手中有房产，手头无资金”的尴尬境地。该县在试点基础上，推出“农村宅基地换养老”项目。

如何更好地改善农村中孤寡、贫困以及留守老人（简称特殊人群）的生活，共享改革发展带来的物质与精神文明，这是农村中最具挑战的问题。农村经济增收渠道不多，家庭的收入水平较低，老年人自我经济负担能力差、加上社会公共养老服务设施不足，而这批人群更是既没有经济来源，也没有物质保障，仅守着年久失修的破旧房。农村的大量闲置房、危旧房成了农村最大的“闲置资源”，出现了大量空心村。如果能把农村许多闲置零星土地整合和有效开发，那不仅盘活特殊人群仅有的资产，而且还能将其转化为可享用的资金，为壮大农村集体经济、发展农村事业、建设老年公寓提供了宝贵资源。 （二） 基本模式

松阳县所探索的宅基地流转方式是以宅基地置换养老模式为主要载体的。所谓农村宅基地换养老就是坚持依法、自愿、有偿的前提下，通过宅基地和破旧老宅的置换，变“固定资产”为“可用资本”，解决孤寡、贫困以及留守老年人的养老保险、医疗保险以及日常生活开支所需的资金问题。具体地说，宅基地换养老制度就是特殊群体自愿永久放弃宅基地使用权，将宅基地交归村集体所有，村集体根据宅基地面积、房屋构造结构和建筑面积给予相应的补偿，同时由村集体采取新建老年公寓、改造村集体闲置房等方式免费为特殊群体提供居住公寓。公寓产权归村集体所用，特殊群体终身享有免费使用权和居住权。

（三）制度架构：

本文通过综合该县在申报地方政府创新奖时制定的具体制度框架，结合理想状态的分析，构建出了一个修订版的制度框架图，该图最大特点是将该项目力求实现的所谓多方受益的设想也反映在其中。通过这个制度架构，较好地实现了弱个体、村集体、县政府和其他有能力村民和有需求村企多方受益，实现了老人得养老、村民得实惠、集体得事业、政府得空间的共赢设想，详见下图4。

获得房产补偿 获得养老费用 益 获得老年公寓 长久的使用权 让出宅基地使用权及其所属房产 益 整合支农政策 给予配套扶持 弱个体 村集体 县政府 制度村庄建设新规划 重新配置宅基地使用 统筹城乡土地 资源优化配置 新 修建老年公寓 益 村民建房 复垦耕地 村企发展 益 资 金 拓展发展空间 提高多元效益

图4 松阳县“宅基地换养老”创新项目多赢格局设想框架关系图

（四）效果反映

从该创新项目的现实实施持续情况来看，虽说没有预期圆满的成果，但总体上也获得了不小的效益，这不仅包含项目解决的实际问题本身，还成为了促使地方经济民生改善的很有参考价值的样本。具体而言，通过农村宅基地换养老，有效解决了农村养老难题，不仅为农村老人筹措了“养老金”，而且通过集体资金投入，建设老年公寓等公共设施，有效的改善了他们的生活条件，缓解了财政投入的压力。也盘活农村宅基地，做到了地尽其所用。还使得村集体经济有了“源头活水”，打造出村经济新的增长点。同时，也促进了新农村建设，改善了村容环境，彻底改变了农村长期存在的破、旧、脏、乱、散的落后面貌，农村人居环境明显优化，推进了生态文明建设。也提高改革成果共享面，促进了社会和谐。集中居住模式为老人提供了情感交流的场所，让更多老人体验到家庭生活的天伦

之乐和集体生活所带来的乐趣，弥补了“空巢家庭”子女因在外打工，难以很好地实现对老人生活照料和精神慰藉所带来的缺憾，真正使农村老人老有所养、老有所居，享受到改革发展的成果。

当然，农村宅基地换养老还是一个新生事物，它的出现不可能一开始就是完美的，在动态发展过程中还须进一步创新完善。本文通过对涉及该项目的相关内容的报道资料收集整理分析得出，对松阳县宅基地换养老创新措施的各相关方的反响和评价呈现出明确的不同态度，甚至可以说是针锋相对的交错状态。但总体上肯定力量大于反对之声，详情参见表2。

表2 不同类别相关者对“宅基地换养老”措施现身说法的部分摘录统计表

人员 身份 类别 典型语录摘选 态度 沈雪梅 普通村民 独居老人 “没想到这辈子还能住上这么好的房子，什么都不愁” 肯定 金发旺 普通村民 留守老人 “过上了五心生活：安心、舒心、开心、放心、孝心” 肯定 翁建民 执行代表 村支书记 “实现了老人得养老，村民得实惠，集体得发展多赢” 肯定 林健东 直接领导 县委书记 “有效破解了农村老人赡养难题以及土地资源盘活” 肯定 茅临生 上级领导 副省长 “这种方式很好，宅基地能换养老金，很值得推广” 肯定 厉以宁 官员专家 政协常委 “鼓励土地承包权流转，开展宅基地及住宅抵押试点” 肯定 邵 建 评论人员 副教授 “别再打农民宅基地的主意”（山东诸城） 反对 孙文广 评论人员 退休教授 “农村的新社区建设及并村运动都是掠夺宅基地” 反对 陈锡文 相关领导 农工组组长 “坚决反对以宅基地换住房，坚决反对农民上楼” 反对 肖金成 官员专家 发改委官员 “依据法律可以进行转让流通，但不宜自由买卖” 谨慎 徐绍史 相关领导 国土部长 “宅基地换住房、集体土地流转试点问题一定要慎重” 谨慎

以上所列所述，主要是对各直接相关方的反映的直观展现。而限于研究条件的限制，没能实地进行探访调查，但本文也结合本人的学生身份，在对农村宅基地换养老的态度反应方面，从大学生的角度出发做了一点拓展性调查的问卷。以期能对这一创新所持态度的理解和把握更具有客观性和广泛性，详情参见表3。

表3 随机问卷我校大学生对农村特殊人群推行“宅基地换养老”措施的态度意愿调查统计简表

部分项目 对该创新措施的支持和认可 支持认可 态度愿意 勉强认可 不支持 难以回答 63﹪ 措施是否符合特殊人群利益 合乎 11﹪ 基本合乎 22﹪ 不合乎 4﹪ 难以回答 57﹪ 该措施能否取得预期效果 能 21﹪ 勉强可以 14﹪ 不能 8﹪ 难以预料 59﹪ 该措施能否长期得以持续 能 19﹪ 基本能 13﹪ 不能 9﹪ 难以预料 42﹪ 设身处地是否愿意实际参与 愿意 16﹪ 可以考虑 27﹪ 不愿意 15﹪ 难以回答 36﹪ 数据均计 27﹪ 24﹪ 13﹪ 肯定率：70.2﹪ 否定率：20.0﹪ 不置可否率：9.8﹪ 注：总量120份，选取有效问卷100份统计，其中农村户籍学生问卷55份， 城镇户籍学生问卷45份。 三、探讨思考 （一）对宅基地流转问题的探讨

无论是对国家或个人，还是就农村或城市而言，土地毫无疑问是最重要的生存资源。在我国社会保障体系尚不完善的现实下，宅基地使用权是一种带有福利性质的权利，可以说是农民的安身之本。而随着经济社会不断发展和改革开放不断深入，宅基地的性质已经悄然发生了变化。加之城市化进程不断加快，农村宅基地的使用仅限于居住不但不能满足农民的需要，反而严重阻碍了农村经济的发展以及农村居民生活水平的提高。近些年来，一种以效率为核心，以重视土地利用为基本理念的现代法律制度发展趋势已成为一股强大的内在力量，不断地对传统宅基地使用权制度的保障性法律基础提出挑战。在一个崇尚社会发展的社会背景下，保障价值和效率价值两种理念业已在各个领域发生相互渗透并显示出各自优势。因此，构建符合我国现实社会需要的农村宅基地流转制度，是很必需和很合适宜的。但制定合适的宅基地流转制定，必须既要重视其保障功能以实现最基本的社会公平，又必须兼顾宅基地的资源利用效率。鉴于当前宅基地流转的利益分配格局，要保证农民获利就必须要确保农民的主体地位，即要让农民真正做主支配自己的土地，不能任由强大的资本巧取豪夺，必须充分重视其中风险性，对不利于宅基地良性流转的措施都要严格加以限制。

另一方面，反对农村宅基地流转的看法，多是从国情和社会稳定的角度出发，认为宅基地作为中国农民的社会福利保障，是农村稳定的基础支撑，如果允许宅基地流转，作为弱势群体的农民必定是最终的受损者。宅基地流转会催生出大批流离农民，农民一旦失去了赖以存身与养老的宅基地，会带来整个社会的动荡不安。所以，即使是宅基地流转的试点，也急需要探索在农村土地流转中保护农民权益的有效途径。任何涉及土地制度的改革和试验，不得损害乃至动摇社会主义土地公有制的基础，不得违背土地用途管制制度，不得侵害农民合法权益。同时又在符合经济体制和行政体制改革发展方向的前提下，应该允许进行改革试验。 同时，兼顾国家、集体、个人利益，切实维护土地所有者和使用者合法权益。合理确定农村集体经济组织和土地使用权人之间收益分配的比例，完善收益分配管理办法。另外，必须坚持群众自愿完全自愿为前提，不强制命令，不统一模式，鼓励根据不同情况，实行差别化的管理政策。总之，在现阶段，农村宅基地流转的全面放开还需谨慎，可经过试点的效果评估和可行性的充分论证后，再探索比较成熟的流转模式和流转规范，适时再逐步推广。 （二）对本文创新案例的思考

松阳县宅基地换养老的创新举措虽然获得了各个方面不同程度的认可支持，但同时也必然存在着不同程度的反思和质疑，而这一现象，是任何事物创新发展过程中所必须经历和考验的，而且从一定意义上讲这也是创新能够成功和持续的一个动力因素。所以，本文在此也进行了一点浅显但具有一定启发意义的思考：是否存在打着为群众服务的旗号，尽兴所谓的拆村运动，以实现所谓的面子政绩？是否存在不合法不合理的强拆强撵现象，或者是欺骗性的误导？是否能做到真正长久持续有效的延续下去，或者只是大打折扣的昙花一现？是否大规模农村所谓圈地运动的先兆？特别是，交出了宅基地的农民，今后若要想再获得宅基地，将成为难题，失去宅基地的农民，必将面临生活、生产方式转变。他们不但失去了自己的宅基地，而且也失去了农民的身份和权益。

总之，对任何一个为解决问题而尝试的创新项目，我们既要有包容和理解的胸襟，又要有严谨和负责的态度。既不能因为取得了一定的成效而盲目拔高鼓吹，也不能因为暂存缺陷就全盘否定。一句话，政府创新是必要和急需的，但创新的过程不会是一帆风顺的，创新的成果也不会是一劳永逸的。