关于农村社会组织发展的调查与思考

关于农村社会组织发展的调查与思考

作者：郭锐

来源：《科技视界》2015年第12期

近年来，农村因其具有人口众多、地域广阔、阶层分化、需求多样的特点，社会组织发展比较迅速。最近按照省委组织部和省委党校的统一部署，我们深入农村进行了调查，剖析了一些社会组织的典型，请教了部分职能部门的专家，走访了一些基层干部和农民群众，并结合掌握的一些案头资料，对农村社会组织发展有关问题进行了研究和思考，形成了一些想法和建议。

1 当前农村需要社会组织发挥作用

社会组织有广义和狭义之分。我们这里要重点研究的社会组织，应属狭义的社会组织概念，主要是指我国实行改革开放以来出现的社会团体、民办非企业单位、部分中介组织、基金会以及社区活动团体等。

改革开放以来，农村经济社会发展取得了巨大成就，对此举世公认、有目共睹。然而必须清醒地看到，当前农村仍然面临着不少问题和挑战，最突出的有以下几个方面：怎么维护农民正当权益，保持农村社会稳定；怎么促进农民增收，确保实现居民收入倍增、缩小城乡差距；怎么提高市场竞争力，促进农村加快发展；怎么完善服务，满足群众多样化的需求。解决上述问题，其中一个重要的措施和途径，就是要加快农村社会组织的发展，让社会组织在农村事务中更好地发挥作用。这是因为：

（1）农村社会组织可以提高农民的谈判能力。农村社会组织是农民利益的集合体。一个群众的博弈谈判能力的决定因素在于其组织化程度，组织化程度高集体行动的能力就强，谈判能力就强。

（2）农村社会组织可以节约谈判履约的成本。一家一户农村与外界谈判，外界与一家一户谈判，成本都很高，而通过社会组织，可以大大节约交易成本，这为外部要素的进入创造了条件。

（3）农村社会组织可以有效提供部分公共产品。农村公共产品一般由各级政府提供，但是政府提供公共产品能力受多方面因素的制约，市场和政府失灵并存的情况在农村地区较为普遍，造成农村社会福利需要和供给之间的不平衡。农村社会组织可以为组织内群众需要，具有提供部分公共产品的能力。比如我们考察的当地老年协会，已拥有会员4000名，他们一方面建立老年活动中心，组织老年人开展多种形式的自娱自乐活动，丰富了老年人生活，有效解决了“老有所乐”问题；另一方面发挥老人的优势，让他们义务承担起农村矛盾的调解员、网吧的监督员、政策的宣传员、稳定的信息员，收到了良好的效果。

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2 农村社会组织发展还不能适应形势要求

经过多年的发展，农村社会组织涉及的领域越来越宽，种类越来越齐全，由原来种类、组织形式单一发展到多种组织形式并存，已经形成了涵盖面广、种类齐全、层次多元的农村社会组织体系。但是从调研了解的情况看，总体上农村社会组织还处于初级发展阶段，自身实力还进一步加强，功能作用还需进一步发挥，突出表现出以下以下特征：

一是，发展速度较快，但合法登记数量仍然偏少。目前农村社会组织是按非盈利民间组织方式组建和运作，而现行的民间组织管理体制是一个非常复杂的分级、分口双重管理体制，导致许多农村社会组织登记难、注册难。一些农村公益性、自愿性服务组织不能在民政系统登记，而转向工商部门登记注册。

二是，发展种类较多，但能力仍然偏弱。尽管近年来我国农村服务组织的数量保持了较快增长，但相当部分农村社会组织自我生存与发展能力不强，筹资能力弱、渠道少，普遍面临经费匮乏的问题。从业人员多为兼职，人员总体素质不高，管理和服务理念滞后，工作技巧和能力亟待提高等，特别是缺少有创造力、有活动力和有远见的领导人。

三是，发展认识逐步提高，但重视力度仍然不够。一些地区在发展农民新型合作经济组织上先行一步，采取了积极推动发展的系列措施，但也有一些人坚持僵化保守的观念，认为农村社会组织有很多消极的影响，不支持甚至阻碍其发展。

四是，涌现了一些典型，但内部建设不够规范。一些组织对为社会提供何种服务不明确，对市场服务的空间不明确，还有一些组织缺乏诚信透明和自律机制，导致组织在社会中的认可度低。一些以公益为目的的非政府组织，由于各种原因，将太多的注意力放在了营利活动上。 造成农村社会组织发展存在上述问题的原因是多方面，概括起来讲，主要表现在以下几个方面：

一是，认识不到位的制约。一些政府部门对农村社会组织缺乏真正了解和关心的态度，在实际工作中不愿意真正推进社会组织发展。有的政府部门不重视建立与农村社会组织沟通渠道，使得许多社会组织不能及时了解有关政策，普遍感觉和政府打交道难。

二是，立法滞后的制约。我国现行关于社会组织发展的法规体系存在着一定的缺陷，具体表现在：行政机关的自由裁量权过大，社会团体的设立条件过分苛刻，对民间组织的限制竞争、限制规模的政策难以接受，有关民事关系的规定混乱，权益保护不到位，税收优惠措施不足，等等。

三是，管理不到位的制约。“双重管理”的体制使得很多组织难以找到“主管部门”而无法在民政部门登记外，也造成社会组织严重“行政依附”倾向。由于职责的重叠和交叉，“双重管理”有时就成了“双不管”，导致扶持和监管都不到位。

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四是，扶持不够的制约。虽然国家出台了一些农村社会组织的税收优惠政策，但惠及面窄、落实难，一些税务部门把社会公益组织纳入企业范畴。有的政府部门对社会组织不信任、不放权，政府购买服务和职能转移力度不够。 3 推进农村社会组织发展的若干建议

农村社会组织已经成为农村社会建设和社会管理的有益补充，应进一步加大建设力度，促进其规范有序发展、积极发挥作用。对于农村社会组织发展，我们认为，在工作的指导思想上，关键是要解决“准确定位、把握情况、明确导向、科学扶持”四个方面的问题。所谓“准确定位”，就是要明确，党的农村组织和村民自治组织是农村治理的主角，必须持之以恒地加强建设、更好地发挥作用，而农村社会组织只是在党政组织难以发挥作用的领域来发挥自身优势。所谓“把握情况”，就是要尽快把农村社会组织的种类、数量、作用等现状搞清楚，让党和政府心中有数，便于研究政策，进行决策。所谓“明确导向”，就是对农村社会组织，要根据现在法律法规和农村实际，倡导发展哪些社会组织，反对发展哪些社会组织，坚决打击哪些社会组织，要有明确的态度。所谓“科学扶持”，就是要对鼓励发展的社会组织，要根据其发展规律和实际情况，认真研究扶持政策，促进其健康有序发展。具体来说：第一，要高度重视农村社会组织的发展与管理。地方党委政府和有关部门要将发展农村社会组织纳入重要日程，明确农村社会组织的基本定位和大政方针，从加强社会管理，提高农村组织化程度的角度，科学制定发展规划，提升农村社会组织功能和影响力。

第二，要积极出台适宜的扶持政策。加大公共财政向包括农村社会组织在内的农村各项社会事业倾斜力度，安排专项资金支持为农业农村服务的非营利组织。制定税收、工资、保障等支持农村社会组织的发展配置政策，特别是尽快建立健全农村社会组织税收政策体系。 第三，要加强农村社会组织发展的法制建设。将更多的农村社会组织纳入法制轨道。对有积极发展意义的农村社会组织实行备案制度，或者规定农村社会组织登记特殊条款，授权民政部门制定专门登记办法。坚持农村合作社与农村专业经济协会享受同样政策支持。

第四，要加强农村社会组织自身建设。农村社会组织的发展要统筹规划，分类指导，依法管理，疏堵结合，兴利除弊。既要尊重农民的意愿，又要始终把维护农村社会稳定摆在突出位置，同时引导农民举办多种类型的社会组织。

第五，要不断完善农村社会组织的管理体制。建立党委政府、民政牵头、部门协作、社会参与的管理格局。充实基层社会组织登记管理力量，加强农村社会组织的监督管理。建立社会化评估监督体系和失信惩诫机制，引导农村社会组织完善以章程为核心的内部治理结构。 [责任编辑：张涛]