王婵娟 焦文秀*
摘要：我国现行的法规对执法机关暂扣款物管理均有明确规定，但实际运用中由于存在执行不到位、管理制度有缺陷、管理权属界定不清楚、执法不严等原因，致使各执法机关对暂扣款物管理缺乏统一、规范的管理和监督，出现了票据管理不规范、暂扣款物管理混乱、暂扣款物处理随意、暂扣款被随意挪用等问题，严重地损害了被害人、被告人及国家的合法权益，阻碍了社会主义法制化进程的有序推进。笔者就法院、检察院、公安等部门在暂扣款物管理中存在的问题谈几点粗浅看法。
关键词：暂扣款物 规范化管理 措施
暂扣款物是指各级司法机关、行政执法机关、法律法规授权具有管理公共职能的组织和受行政机关委托实施行政处罚的组织（以下简称执法机关），在公务活动中依法临时扣押的资金和物资。暂扣款物是待处理的资金和物资，与案件当事人的切身利益密切相关，其归属部分转为罚没收入和没收物资，还有一部分要退还案件当事人或销毁等，情况比较复杂，处理不当不但会侵犯单位和个人的财产权，而且会严重影响执法机关的形象，甚至会产生腐败问题，因而暂扣款物的扣押、处理程序的重要性更加突出。我国现行的法规对执法机关涉案款物管理均有明确规定，但实际运用中由于存在执行不到位、管理制度有缺陷、管理权属界定不清楚、执法不严等原因致使各执法机关对暂扣款物管理缺乏统一、规范管理和监督，出现票据管理不规范、暂扣款物管理混乱、暂扣款物处理随意、暂扣款被随意挪用等问题，严重地损害了被害人、被告人及国家的合法权益，阻碍了社会主义法制化进程的有序推进。现就法院、检察院、公安等部门在暂扣款物管理中存在的问题谈几点粗浅看法。
一、暂扣款物管理中存在的问题
目前，针对暂扣款物的管理，公安部印发了《公安机关涉案财物管理若干规定》，最高人民法院印发了《关于执行款物管理工作的规定（试行）》，最高人民检察院印发了《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》，以上这些规定的实施，极大地推动、规范了暂扣款物的管理水平。但是，由于各执法机关对涉案款物规范化管理重视不够，涉案款物管理工作中的弊端还比较突出。
（一）票据管理不规范
目前，除最高人民法院未对暂扣款物使用的文书格式作出明确规定外，《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》第十一条和《公安机关涉案财物管理若干规定》第十条对文书格式及使用作出了详细的规定。但在审计中发现，只有个别检察院、公安等部门能认真落实，大部分执法单位在案件办理过程中所使用的暂扣款物票据基本上都是自制格式，暂扣款物票据印制格式多样、使用比较混乱，有的无论收支均使用自制的票据。如法院执行款物使用的是法院自制的收缴凭证，公安、检察机关则是用执法文书代替暂扣款物收缴凭证。主要表现在：一是暂扣款物票据印制随意。各执法机关印制票据，由于没有其他部门
*王婵娟、焦文秀，许昌市审计局，邮政编码：461000，电子信箱：*****************。
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Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.管理《理财》学术版 2014.03的监督和管理，一般情况是票据用完了就再去印，随用随印，没有统一的登记和管理。二是暂扣款物票据领用随意。办案人员领用票据，没有严格的领用核销制度，票据随意作废丢失的情况时有发生，由于票据管理失控，导致究竟使用了多少票据，收缴了多少物资和资金，是否按规定将款物上缴了专人专账管理都不清楚。三是暂扣款物票据使用随意。由于暂扣款物票据使用缺乏规范性要求，导致同为暂扣款物清单，存在有的清单加盖单位公章，有的清单加盖部门公章，有的清单未加盖任何公章，甚至存在随意涂改的现象。
（二）暂扣款物管理混乱
公安部《公安机关涉案财物管理若干规定》第五条和最高人民法院《关于执行款物管理工作的规定（试行）》第二条及《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》第八条等法规条文中，明文规定暂扣款物的扣押、冻结与保管款物应当相分离，但实际司法实践中却未能很好地执行。执法机关在办案过程中，财务、监督部门没有发挥应有的管理作用，内部各职能部门都能扣押款物。由于案件性质不同，暂扣初期往往由各职能部门自行管理，扣押哪些款物，扣押多少款物，都是办案经办人员提出意见，呈报部门负责人和主管领导审批同意后即可执行，导致只有部门负责人、分管领导及单位负责人等极少数人员了解一些暂扣款物情况。特别是一些办案人员以案件性质为由将暂扣款物长期放在身边，不上缴单位集中保管。由于暂扣款物手续不规范，扣押赃物不公开透明，缺乏统一的登记管理，容易造成暂扣款物长期处于失控状态，很难监督，这样不仅不利于暂扣款物的管理，而且极有可能被经办案件人员挪用甚至据为己有。
（三）暂扣款物处理随意
《公安机关涉案财物管理若干规定》第四条、第十四条和《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》第三十二条至第四十四条及《关于执行款物管理工作的规定（试行）》第十三条、第十四条等法规，都对暂扣款物各种情况的处理作出了明确规定。执法机关在司法实践中，对扣押的物资有以下几种处理结果：一是返还原主；二是作为罚没物资上缴财政；三是销毁。但由于执行力不够和缺乏制度监督，导致很多暂扣物资被随意处置：有的将应该返还当事人的涉案款物，不及时主动返还当事人；有的由于案件处理时间较长，暂扣物资未能在规定时间内作裁决，超期扣押，暂扣物资自然老化，腐蚀变坏现象时有发生，致使暂扣物资贬值严重甚至丢失；有的擅自对暂扣物资进行变价处理，不经过相关部门价格认定；有的还将暂扣物资内部贱卖或直接安排使用等。
（四）暂扣款被随意挪用
《关于执行款物管理工作的规定（试行）》第十条、第十三条、第十六条和《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》第四十三条及《公安机关涉案财物管理若干规定》第十四条、第十五条等对暂扣款也作出了明确规定。但审计中发现，大多数执法机关将所收取的暂扣款缴入财政部门指定的暂扣款专用账户，有的直接缴入本单位的经费账户，按专项单独核算，但也有个别单位以案件涉密为由将部分暂扣款以个人名义存放，其资金被挪用的风险很大；同时不少执法机关由于办案经费不足，将暂扣资金挪作他用，导致应该上缴财政的资金不能及时上缴，应该返还当事人的资金不能及时返还。前者导致了财政收入的严重流失，后者严重损害了执法机关形象和法律尊严。
二、存在问题的主要原因
（一）制度规定执行不到位
虽然各执法机关对暂扣款物管理做了一些规定，但是执行起来走样的较多。一是对暂扣款物管理重视不够。多数执法部门将工作重心和重点放在了查办案件上，对暂存款物疏于管理，有的单位个别干警出现了违纪违规问题受到查处才引起高度重视，有的暂扣款物管理制度形同虚设，没有相关的督促检查机制。如暂扣款物票据的领用、核销和暂扣款的退付、转罚入库等没有具体的制度规定。有些执法机关58
Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.《理财》学术版 2014.03管理负责人将暂扣款作为自己的小金库，有些办案人员随意挪用和私分暂扣款物。二是暂扣款物管办分离规定执行不到位。各执法部门都要求执行款物实行管办分离制度，但在司法实践中，大部分暂扣款物未交由财务等非办案部门保管，而是由办案人员自己保管，财务人员对办案中是否扣押了款物，扣押了多少款物并不知情，一些基层执法部门由办案人员直接扣押冻结并保管涉案款物的现象比较突出。
（二）管理制度有缺陷
一是各执法机关对暂扣款物手续没有统一规定。有些执法机关未对本部门暂扣款物手续进行规范，扣押冻结涉案款物都由各地自行确定出具什么手续，这就导致各级执法机关特别是基层单位出具的手续各式各样，五花八门。有的出具扣押物品清单，有的出具罚没收据或收条，出具的罚没收据或收条既有打印的，也有手写的。二是财政部门对暂扣款物监管不健全。财政部门对暂扣款物监管没有明确的规定，各执法机关都是根据其上级主管部门的规定要求自行管理暂扣款物，造成了财政部门对暂扣款物的监督管理缺失。
（三）管理权属界定不清楚
由于暂扣款物是待处理的资金和物资，其中有一部分转为罚没收入和没收物资外，还有一部分是要退还案件当事人或销毁等，因此，它既不属于执法机关所有，也不能全部界定为财政资金。虽然各级财政部门对暂扣款物管理也出台了相关文件，但由于这些文件是财政部门一家出台的文件，有些执法机关并不乐于接受这些管理规定，在实际执行中，有些执法机关多以办案保密和法律程序的严肃性为由，逃避财政及其他部门的监管。
（四）执法不严格
长期以来，执法机关在司法实践中都不同程度地存在执法不公、执法不严、执法走样、有令不行、有禁不止等问题，这一点在暂扣款物的处理中表现得尤为突出，受办公、办案经费短缺的影响，一些执法机关不得已动了暂扣款物的念头，有的直接挪用暂扣款物，有的该移送的不移送先行动用或从本部门上缴国库拿财政返还;有些执法人员由于自身素质或受利益驱动的影响，不严格执行法律法规，在侦办案件中扣押、冻结款物后，该退还的不退还，该移送的不移送，这些问题都严重地影响了执法机关的执法形象。
三、规范化管理的措施
（一）严格执行有关暂扣款物票据管理规定，控制源头
建议由政府出面协调，纪检监察部门配合，建立统一的暂扣款物票据管理使用制度。一是取消各执法机关在收取案件暂扣款物时所使用的自制暂扣凭证，并对各执法机关使用的各类暂扣凭证进行清理，集中进行销毁后，全部使用由财政部门统一印制的暂扣款物专用票据。二是将暂扣款物专用票据视同罚没收入票据，实行严格的票据领用、核销管理制度，并实行专人专账专库管理。暂扣款物应在立案后，由经办人员提出意见，报经相关人员同意后，由财务部门开具专用票据。所开具的票据至少应该一式三份，其中一份交当事人、一份附卷、一份存根备查，同时每年应与财政部门核对上年度暂扣款物的账目情况。
（二）健全暂扣款物管理制度，规范管理
建议以政府名义出台相关文件，明确暂扣款物的管理权属、票据使用、资金缴存、物资保管、处置及管理监督，全面规范暂扣款物的管理，彻底扭转暂扣款物管理混乱的现状。各执法机关要严格按照暂扣款物相关规定，办案机构要做到一案一清、一事一清，对暂扣款物应按种类、名称、数量等特征逐案逐项详细登记。暂扣款物移交财务部门，要做到数据准确，列有明细，往来票据手续要装卷和入账，做到卷宗和财务一一对应，随时备查。同时严格实行管办分离原则，设立暂扣款物专用账户和物资库。根据暂扣款物的性质和类型，落实专人管理，确保暂扣款物有序保存、规范管理，切实解决暂扣款物随意存放的问题。一是建立大件暂扣物资库。大件物品涉及车辆、游戏机等，各执法机关应按照就近存放的
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Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.管理《理财》学术版 2014.03原则，将大件暂扣物资统一编号，登记入库，集中保管，防止发生暂扣物资出现被盗、毁损或挪用的情况。对不具备条件设立大件暂扣物资库的各执法机关，可以委托有条件的单位保管，与保管单位定期签订保管协议，明确双方责任，完善保管场所台账，规范管理。二是建立小件暂扣物资库。按照相关秩序，统一存放执法机关暂扣的电脑、手表、手机、金银玉器、书画等小件物资。
（三）严格执行“收缴分离”规定，完善暂扣款资金缴存办法，确保资金安全
对暂扣资金的收缴，除各执法机关在现场收缴的赌资、赃款以及远城区必须现场开出票据的情况外，其他必须实行“收缴分离”，即由执法机关开出统一印制的案件暂扣款缴纳通知书一式两份，一份由执法机关留存，另一份由当事人转交代收银行，由代收银行开具代收暂扣款专用票据和进账单，执法机关凭进账单与财政部门对账，这样既保证了暂扣资金的安全，又能有效防止人人办案人人管钱的现象发生。同时，建议由政府出面协调，人民银行配合，对各执法机关开设的暂扣款账户进行清理，全部撤销各执法机关自行开设的暂扣款账户。根据暂扣款是一种待结算资金这一特性，要求各执法机关将暂扣资金在规定的时限内全部缴入财政专用账户，由各级财政部门进行核算和管理，暂扣资金的管理权属于各级财政部门，处置权属于各执法机关，财政部门可以根据各执法机关的最终结案文书，办理支付原告相关费用、退付当事人、转罚入库等。这样既尊重了执法机关的执法权，也确保了案件当事人资金的及时退付和罚没收入的及时入库。
（四）建立暂扣物资登记台账，实行专人管理，确保物资安全
各执法机关要建立暂扣物资登记管理台账，对每笔暂扣物资的收取、管理和处理进行详尽的记录，并安排专人负责暂扣物资的保管，同时开列暂扣物资清单送同级财政部门备案，各级财政部门要对各执法机关报送清单情况进行核实，核实后建立相应登记台账。暂扣物资在结案后，各执法机关要根据情况及时处置，依法应退还原主的或销毁的物品，由各执法机关开具清单，经同级财政部门核准后进行处理。对于需要作价处理的暂扣款物，应在指定中介机构进行公开拍卖，所得款项全额上缴同级财政。暂扣物品按上述情况进行处理后，其处理情况分别由各执法机关和财政部门计入各自的暂扣物品登记台账。建议引入先进的信息化管理理念，使用计算机信息系统对暂扣款物进行登记管理，可以对暂扣款物按照类型以照片或文字等形式分类进行管理，对所有的暂扣款物逐一进行编号登记，写明案由、来源、保管状态、场所和去向等，掌握其流转轨迹，实现物品的可视、可查和可控。
（五）强化对执法人员的纪律约束
各执法机关要加强纪律教育，严格执行中央及各执法机关关于办案纪律等各项制度的规定，做到纪律天天讲、月月讲、年年讲，不能有丝毫放松。同时加强对执法队伍的管理，强化内部监督，提升执法机关形象，提高执法公信力，对顶风作案违反规定的应按有关规定严肃追究相关责任人的责任，从根本上杜绝违法违纪处置暂扣款物的现象。
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