领导干部如何运用法治思维和法治方式

理论探讨　领导干部如何运用法治思维和法治方式　祁雪瑞　（河南省社会科学院，河南郑州４５０００２）　摘要：法治思维从内容上包含着公平正义、程序规则、合法性、权责一致、公开透明等五个思维。法治方式是　法治思维的外化，是思维见之于行动的表现。用法治思维和法治方式引领经济社会发展是社会治理的巨大变革，领导　干部是推动这一变革的关键。领导干部作为权力的行使者，首先要做的是严格按照法律确立的基本原则、设定的权力　范围行使权力　领导干部所在单位性质不同，组织结构不同，岗位职责不同，工作内容和工作方式不同，因此对领导　干部的具体要求也不同，但都应结合工作实际培养法治思维和把握法治方式。　关键词：法治思维；法治方式；基本原则；实践路径　中图分类号：Ｄ２５１　文献标识码：Ａ　党的十八大强调，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护　稳定能力”。对照中央要求，总结我们过去的工作，有经验也有教训。用法治思维和法治方式引领经济社　会发展是社会治理的巨大变革。领导干部作为权力的行使者，首先要做的是严格按照法律确立的基本原　则、设定的权力范围行使权力。　一、何为法治思维和法治方式　法治是法律主治的简称，其英文表述为“ｔｈｅ　ｒｕｌｅ　ｏｆ　ｌａｗ”，面非“ｔｈｅ　ｒｕｌｅ　ｂｙ　ｌａＷ”。现代法治精　神要求在良法善治前提下的规则至上，良法善治内含着制约公权、保护私权，这是法治思维和法治方式的　题中应有之义。　（一）法治思维的内涵分析　一般来讲，法治思维属于精神方面的文化要素，它包括三个渐进的层面，即法治意识和法治观念层　面、法治理念层面、法治价值观层面。法治价值观是对于法治的内在认同和尊崇，直至法治内化为日常生　活方式。法治价值观是法治文化的最高层面。『ｌ＿因此，法治思维，一般是指受法治精神、法律规范和程序　约束指引的思维方式，它的核心在于约束权力任意行使。另外，从方法论的角度看，法治思维是讲究逻辑　推理、修辞论辩和理论解释的技术手段。通俗地说，法治思维就是遇到事情先想到法律，让法律做最高裁　判官，同时还要思考法律的价值取向是否正确。一般来讲，法治思维首先是一种程序方面的自觉，伴随着　收稿日期：２０１　５－０３－２１　作者简介：祁雪瑞（１　９６　３一），女，河南滑县人，河南省社会科学院研究员。主要研究方向：宪法、行政法、　法哲学。　理论探讨　对法律作为最高权威的服从。法治思维是在法治意识、法治观念基础上的进一步升华，是对培育法治文化　提出的更高层面的要求。　法治思维本身及其养成过程，是一种教化、化育和内化的样态。具备了法治思维的素质，就有可能最　大限度地克服人治的冲动。　根据法治的含义，法治思维必须贯穿人权的基本价值标准，强调规则公平正义。与法治思维对应的是　人治思维、特权思维。从内容来讲，法治思维包含五个方面的内容：公平正义思维，即把公平正义作为公　权力行使的价值尺度，合之则为，不合则不为，这是权为民所用最根本的考量；程序规则思维，要求权力　必须在既定程序及法定权限内运行，程序是实体的保障，节省必要的程序极易导致实体的偏离；合法性思　维，即任何决策的作出都要合乎法律，如果发现法律本身有问题，要按照程序进行请示和建议；权责一致　思维，职权与职责是一体两面，不可不作为，也不可乱作为，不作为或者乱作为都要承担责任；公开透明　思维，即让一切权力在阳光下运行。　（二）法治方式的内涵分析　一般来讲，法治方式就是依法处理和解决问题的行为方式，它体现了行为及其结果的可预期性。法治　方式是法治思维的外化，是思维见之于行动的表现。凡作决策、处理问题，都要先找法律依据。公权力行　使的基本原则是法无明文规定不可为，行使权力的一举一动都要求于法有据。如果法律规则之间存在相互　冲突，则要依照法定程序提请上级指示或者函询立法机关做出解释。按照法学原理，通常是遵循下位法服　从上位法、特别法优于一般法（同一位阶）的原则来处理。一般来讲，法治方式具有四大特征：　一是法治方式通过规范权利（权力）和责任，实现对社会关系的调整。权利（权力）和责任是法律规　则的构成要素，是不可分割、不能偏颇的一体两面，体现的是自由与对自由的限制。社会关系是个体之间　以及个体与集体的关系，权利（权力）和责任都需要清晰的边界，才能够维护社会关系的和谐。法治的发　展方向是鼓励社会自治，公权力只管理基本的社会秩序。二是法治方式通过国家强制力，保证法律制度得　以实现。法律是全社会的最大共识，必须通过暴力强制确保其权威性。在公众的法治观念还没有达到一定　程度的情况下，就会有轻慢法律和抗拒法律的现象出现，如此就需要让违法者受到惩罚、付出代价，以示　公正和警示。三是法治方式通过向社会公开明示制度规则内容来实现法律的规范、警示、引领和预期作　用。法治内在的力量源于其规则体现公平正义，法治形式的力量则是基于其规则的公开透明。没有经过公　示的法律，未告知相对人的规则，都是无效的。四是法治方式原则上平等保护每一个利益主体，反对特　权。如果基于公共利益必须侵害私人利益，则要做出合理补偿。【２】　（三）法治思维和法治方式的关系　从以上法治思维和法治方式的内涵来看，法治思维是法治方式的思想基础，没有法治思维就不可能有　解决问题的法治方式；法治思维只有外化为法治行为、体现为法治方式，才能真正发挥作用。　二、运用法治思维和法治方式的基本原则　当前，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在。一些领导干部敬畏法律不够，重权力轻权　利、重治民轻治官、重管理轻服务，存在以言代法、以权压法、徇私枉法的现象。为此，必须明确运用法　治思维和法治方式的基本原则。　（一）运用法治思维的基本原则　１．坚持法制先行。改革是对原有规则体系的某种程度的改变。过去有一种普遍的认识误区，认为改革　５４－　理论探讨　就是对法律的突破，先行先试应该允许在特定改革领域的违法，实践中也常常是这样做的。但是现在不同　了，要建设法治国家就要改变过去与法治精神不相符合的习惯，要改革就要立法先行，要先修改法律，或　者依法取得特别的授权，不能用一般的规范性文件取代法律对改革进行运作和规范。在整个改革过程中，　领导干部都要高度重视运用法治思维，加强对相关立法工作的协调和促进，确保在法治轨道上推进改革。　２．坚持私权法无禁止即可为。领导干部应该树立这样一种观念，被管理对象作为一个公民，不但可以　大胆地运用自己的权利（法无禁止即可为），还可以勇敢地监督政府（法无授权即禁止）。比如涉及商业行　为的各种行政审批已经被废除了很多，但是一些部门领导出于自身利益的考虑仍然死抱审批不放，对于某　些已经废止的审批从上到下都不对外公布，依旧要求当事人申请，遭到质疑之后还不思悔改，极大地损害　了政府的公信力。领导干部必须明白这样的事实，身处信息时代却还想利用信息垄断蒙混过关，越来越行　不通了。　３．坚持公权法无授权不可为。法治不是用法律去治老百姓，而是用法律管住权力，管住官员，即“有　权必有责、用权受监督”“法定职责必须为、法无授权不可为”。依法治国关键是依法治权、依法治官。　法治思维不仅要定纷止争凝聚共识，而且意味着更多的公平和正义。中央明确要求领导干部要用法治思维　来替代过去的领导思维、管理思维和行政思维，或者说是人治思维和权力思维。　（二）运用法治方式的基本原则　１．坚持正当程序原则。法治方法的一个重要方面，就是程序方法。领导干部确立法治思维和法治方　式，就要遵循正当程序，不能为了效率、为了痛快而随便牺牲程序。程序的设计要符合科学、理性、民　主、公正的原则。比如２０１４年１２月中旬国家发改委的办事窗口查询结果显示“正在办理中”，这是不能满　足程序知情权的模糊性反馈，应该予以改进。从短期来看，从一时一事来看，程序可能会影响一些效率，　但是程序能够减少失误，避免错误，所以从长远来看，它又是有利于效率的。　２．坚持规范文明执法原则。理性精神是法治精神的核心要素，法治思维必然是一种理性思维，理性的　法治思维要求领导干部正确处理好法律与道德、情感、舆论的关系，运用法治方式进行决策和执行，不能　用伦理代替法理、用情感冲击法律。领导干部要学会理性平和地运用法律机制处理各种问题和矛盾。比如　２０１４年发生的奶农倒奶问题，它是市场经济的一个正常现象，应该由市场自己去解决，但是有领导干部出　于某种考虑，直接要求财政部门进行补贴，并没有进行调查和论证。再比如某纪录片调查了环保问题引起　全国人民轰动性关注，有关决策者并不进行正面回应，而是命令悄悄地删除视频，让大家都看不到了事。　以上两个例子都是不理性的表现，进行的是非法治思维，采取的是非法治方式。　“文明”就是要求以平等谦和而不是居高临下的态度对待人民，这就要求权力人改进方式方法，纠正　粗暴执法，不能轻易动用国家暴力去推行自己的决策，更不能形成暴力依赖，把公权力置于社会群体的对　立面。特别是在土地征用、房屋拆迁等领域，滥用国家强制力的现象比较严重，引发了一系列恶性事件，　极大　地毁坏了公权力的形象。执法者当街暴打平民，公然破坏法治，却看不到有效的纠正迹象，肇事者得　不到应有的惩戒，这说明相关的领导干部并没有深刻认识到执法形象与法治建设的关系。　三、运用法治思维和法治方式的实践路径　推进我国国家治理体系和治理能力现代化，需要依法发挥党委、政府、人大和政协的作用。由于它们　的性质不同，组织结构不同，岗位职责不同，工作内容和工作方式不同，必须对不同部门提出不同的法治　理论探讨　实践要求。　（一）党委依法执政是实践法治思维和法治方式的关键　１．依法加强和改进党的领导。如何运用法治改进党的领导，是全党的任务，也是全社会的期待。中国　宪法总纲第五条规定：　“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”中国共产党章程总纲规　定：　“党必须在宪法和法律的范围内活动。”然而，天下之事，不难于立法，而难于法之必行。执政党要　依法执政，党委领导干部就要保证执法、支持司法、带头守法，这样才能正本清源，执正祛邪。　２．加快构建党内法规体系。从严治党要求党内法规体系比国家法律更严格，这意味着对党员的要求比　对一般公民的要求要高一些，同理，对党员领导干部的要求比对一般党员的要求更高一些，这是保持党的　先进性的必然选择。鉴于以前的做法刚好相反，预示着这一新的要求的实现会遭遇诸多困难，所以必须尽　快完善制度并严格实施。　３．建立领导干部干预司法活动记录制度。上级领导对具体案件或者具体执法事项说清、定调，是基层　政法工作者最为头疼、极端反感却又无可奈何的事情。一些领导干部目无法纪不顾影响，手乱伸嘴乱说，　出了问题却不负责任，让基层领导或工作人员成为替罪羊，败坏了风气低迷了士气｝昆乱了法制。如一些行　政单位负责人表示：上级领导总是打电话来让给这个人照顾给那个人优待，让我们做违法的事情，想让他　写个条子好有个书面的依据，他立马就变脸变腔说“你爱办不办！”弄得我们好为难。党的十八届四中全　会要求建立领导干部违法干预记录在案制度，将对上述弊端起到有力的遏制作用。曾经有法官拗不过上级　领导，又不愿意背黑锅，在案件的副卷中放人字条说明某位领导以什么方式进行了违法干预。现在有了尚　方宝剑，基层政法工作者再遇到领导违法干预的情况，就可以理直气壮地要求记录在案。这一制度应该贯　彻三个原则，一是明确赋予下级对上级违法干预的抗命权，二是严格保护抗命者不会遭受打击报复，ｉ是　严格追究违法干预者的领导责任。　（二）政府依法行政是实践法治思维和法治方式的核心　行政权具体掌握着国家绝大多数资源的分配使用，权力也更容易被滥用。法制不健全不完善造成的随　意性，为权力寻租提供了滋长的沃土。所以，建设法治政府的任务相当艰巨。　１．严格遵循“法无授权不可为”。行政权最具有自我扩张的本能。严峻的现实表明，政府这只“无形　的手”往往会乱摸乱动，管了不该管的地方。根本原因在于，领导干部缺乏法治思维，一切给ＧＤＰ让路。　不少地方政府与职能部门，在法律明令禁止的情况下，通过变通的办法，以“红头文件”“内部规定”等　途径确立“授权”的合法性。结果，违法的“红头文件”居然比法律法规更管用。对此种弊病进行治理，　就要把公众参与、风险评估、合法性审查等一系列已经被实践证明行之有效的程序确定为重大行政决策的　法定程序。决策程序正当、决策过程公开、决策责任明确是对决策的基本要求，为此要全面推行政府权力　清单制度，便于政府自我约束和社会公众外部监督。　法无授权不可为还要求对程序充分尊重，不可随意简化程序甚至抛弃程序。官员仇和为大众办了不少　实事、好事，但是其雷厉风行的工作作风异化成了罔顾决策程序的一言九鼎，最终把自己给毁掉了，留下　一片痛惜声。程序运行中产生的效率问题，应该被视为实现法治的必要代价，超越或者脱离程序，实质上　是行政权力的恣意妄为。如各地普遍采取跨越式发展、追赶式提高，有点类似历史上的“大跃进”，这种　现象的出现一定是决策程序出现了问题。随意简化程序，还易于错误地将“特事特办”视为一般情形，把　突破程序演化为常态，这样实质上就是违法。按照法治要求，任何寻求事件例外处理的情形均产生行政权　力行使者对其理由予以说明的义务，但是现实中基本没有谁履行这样的义务。　２．建立重大决策终身责任追究制度。建立重大决策终身责任追究制度，对领导干部将是有效的警示和　理论探讨　引导。因为此前没有这一制度或者虽然有但形同虚设，使得不少地方和部门决策出现短视化倾向。提出终　身追责后，如果决策失误，无论将来是退休还是升职，都逃脱不了责任后果。这是最切身的教育。　３．建立健全行政裁量权基准制度。建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制，强化对　行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。行政裁量权幅度过大造成大量的执法不公和行政纠纷，基准　制度可以最大限度地细分事实，增强处罚处置的针对性，增加裁决的合理性。　４．构建政府决策民主协商制度。国家行政机关协商民主的制度化构建，最重要的是加强政府决策协　商。面对人民日益增长的利益诉求和参与行政决策的热情，应当在不断总结实践经验的基础上，扩大公民　参与决策协商的范围和途径。特别是对直接涉及人民利益的重大决策，要充分利用大众网络构建制度化的　协商民主。中国网民已达６亿多人，但是很多网民对公共事务的热情和智慧都被淹没在浩淼的网络中白白　浪费掉了，甚至演化成了解构的力量，没有被整合利用。领导干部应当适应这一趋势，切实保障和充分利　用网民参与政治生活。　５．坚持以公开为常态、不公开为例外的原则。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决　定》指出，政务公开坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务　公开、结果公开。将政务向社会公开是现代国家的基本政治生态，是建设行为规范、公正透明、廉洁高效　之行政体制的重要措施。如台湾地区大巴车尾部都贴有司机姓名和手机号码，给人以全民诚信负责的印　象，官员与选区民众的联系更是无可挑剔。２００７年国务院颁布《政府信息公开条例》之后，人们对公共事　务的知情权、参与权、监督权逐步得到保障。如一些市区十字路口直接立牌公示交警部门名称以及责任人　员相片、姓名、职务、电话，这都是值得推广借鉴的政务公开措施。如果窨井盖、电线杆、人行道等公共　设施都现场明示责任单位和电话，就不会有那么多的扯皮推诿导致的纠缠不休了。据报道，广东在全国第　一个公开了省市县三级全部审批事项的“纵向权力清单”，包括三级通用的事项１０７０项和各自专用的省级　事项６９８项、市级事项５２９项、县级事项４５７项，有力地刹住了一些部门自我扩张的欲望。　（三）人大依法履职是实践法治思维和法治方式的根本　１．恪守立法为民理念。法律是治国之重器，良法是善治之前提。人大作为立法机关，要恪守立法为民　理念，克服统治和管理本位的旧思维，使每一项立法都反映人民的愿望和需求。要把公正、公平、公开原　则贯穿立法全过程，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。完善全国人大及其常委会宪法监　督制度，健全宪法解释程序机制，保障人民的基本权利不受强权的侵害。比如税收法制，过去在立法主体　与立法目的诸方面都存在浓厚的行政色彩，是最需要贯彻立法为民理念的领域。　２．完善民主立法程序。国家权力机关协商民主的制度化构建，是创制良法的前提。应深入推进科学立　法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方　式，拓宽公民有序参与立法途径。践行多元化委托起草法律草案制度，重视中立第三方的立法建议。近年　来全国人大和一些地方人大实行开门立法，建立立法论证和听证制度，鼓励公众参与立法调研和论证，使　各方面的利益和要求得到了充分的法律体现和表达。这一协商民主实践需要进一步走向制度化。　３．建立违宪审查制度。依宪执政和依宪治国的首要问题是建立违宪审查制度，这是树立宪法权威、改　变宪法“闲法”状态的必由之路。如果没有违宪审查制度，四中全会的所有部署都会失去依靠，还会重复　过去的教训，顶层设计将变为“空调”，难以落地。对于违宪审查制度的体制性设计，学者的探索已经很　多，无论采用哪种架构，只要是落实了这一制度，都是一个巨大的进步，都是中国法制史和中国法治史上　的里程碑。　（四）政协依法参政议政是实践法治思维和法治方式的基础　・５７　理论探讨　１．依法推进参政议政制度化。民主、法治、政党是现代政治文明的三大支柱，政协是协商民主的重要　渠道。当代中国的政党制度就是中国共产党执政，多党派参政。“推进协商民主广泛、多层、制度化发　展”，国家政权机关、党派团体、社会基层都要开展协商民主。目前协商民主的制度化仍然需要完善，尤　其是协商成果的采用制度方面需要加强建设。要引导社会组织广泛开展协商民主。十八届三中全会增加了　“社会组织”，强调“在全社会开展广泛协商”，要“发挥统一战线在协商民主中的重要作用。”　２．依法推进政协立法协商。政协立法协商虽然没有法律上的决定权，但其建言立论对于促进科学民主　立法具有积极作用。政协要积极搭建立法协商平台，开展立法协商活动，探索立法协商机制，组织各参加　单位、各界别和委员围绕法律法规和政府规章的制定修改建言献策。要探索和推进政协与人大的功能对　接。例如政协在开展协商民主后所达成的有重要价值的共识或准共识，可以作为建议通过适当路径转入人　大或其常委会，决定是否需要经其审议后列入表决程序。人大也可主动将某些法案交由政协起草，将审议　前或审议中的某些议案法案以及拟监督的某些事项交给政协开展协商民主，以达至共识或准共识，然后再　由人大依法审议并付诸表决。　３．依法推进政协执法监督。对国家宪法、法律和法规的实施进行民主监督，是中央文件和政协章程赋　予政协的一项重要职能。政协要围绕促进法律法规的贯彻实施，积极开展视察监督活动，支持法检两院依　法独立行使职权。要促进依法执政依法行政。要发挥政协人才荟萃、智力密集的优势和协商民主重要渠　道、专门协商机构的作用，围绕重大行政事项参政议政，为依法执政依法行政提供智力支持和有益参考。　要推动政协工作向基层延伸，助力基层民主法治建设。长期以来，人民政协设置止于县（市、区）级，难　以延伸到基层乡镇（街道）。在新的历史起点上，适应国家治理体系和治理能力现代化的需要，这一安排　理应做出相应调整和完善。　４．依法丰富政协民主形式。要完善政协专委会机构设置，促进专委会与党政相关部门对口联系和沟　通，增强对口协商针对性。要整合界别力量和优势，活跃界别活动，增强界别协商综合性。要统筹协调提　案工作相关各方开展面对面协商活动，增强提案办理协商实效性。要通过视察过程中的协商，使委员与职　能部门面对面协商沟通和研究对策，增强视察协商即时性。既要梳理清楚如党际协商、政治协商、提案协　商、专题协商，界别协商、对口协商等存量制度资源，又要积极推进符合实际的改革，如社会协商对话、　民主恳谈、社区议事等创新实践，并及时总结上升为制度规范。　参考文献：　【１】张立伟．什么是法治思维和法治方式【Ｎ］．学习时报，２０１４—３—３１，（Ａ５版）．　【２】于宏伟．关于法治思维和法治方式的思考『Ｊ１．中国发展观察，２０１４，（Ｏ５）：５３—５４　（责任编辑周盛盈）