乡村振兴战略背景下农村宅基地使用权流转问题研究

农村经济与科技2019年第30卷第11期（总第463期）

乡村振兴战略背景下 

农村宅基地使用权流转问题研究

邱宗江

（中共东海县委党校，江苏 东海 222300）

[摘要]着力解决中国广大农村宅基地使用权流转问题是新时代乡村振兴战略背景下加快农村改革步伐的迫切要求。对党的十八大以来国家出台的农村宅基地改革相关政策进行梳理，在分析当前农村宅基地流转面临难题的基础上，提出了建立农村宅基地使用权流转登记制度、健全纠纷处理机制、建立集中统一流转机制、落实农村宅基地“三权分置”政策等可行措施，以期问题的解决。

[关键词]乡村振兴战略；宅基地使用权；三权分置；流转[中图分类号]F321.1    [文献标识码]A

1 中共十八大以来国家农村宅基地改革相关政策梳理

通过对2013年至2018年中央“一号文件”和中共十八届三中全会通过的重大决定的梳理发现，几乎每次文件中都涉及到农村宅基地改革相关问题。农村宅基地改革的基本思路和脉络是：在明确依法保障农民宅基地用益物权的基础上，由依法保障宅基地使用权到完善宅基地分配政策、由实施和加快宅基地制度改革分类试点到积极探索农村宅基地“三权分置”新政。可以看出，国家对农村宅基地改革的决心和信心，改革措施愈加具体，力度不断加大。改革的主要目的是盘活农村静态资产，多渠道增加农民收入。2015年中央关于农村改革问题两次发文都涉及农村宅基地改革内容，主要是制度上的安排，即探索宅基地自愿有偿退出机制、探索宅基地有偿使用制度等。

从党的十八大以来国家对农村宅基地改革的相关政策可以

看出，农村宅基地改革思路越来越清晰，目前主要改革的措施和方向就是要探索“三权分置”，即所有权、资格权和使用权三权分离。这是在农村集体土地“三权分置”改革试验初见成效的基础上的又一次重大理论和实践创新成果。所有权归集体所有性质不变，资格权和使用权通过确权登记颁证予以确定，使用权如何流转是改革的主线和重点。但在具体实践中如何稳步实施和扎实推进，最大限度的维护农民合法权益，维护农村长治久安，将面临着诸多现实难题。

2 农村宅基地使用权流转面临的难题

2.1 现行法规制度是限制农村宅基地使用权流转的主要因素

农村宅基地使用权有效流转首先要涉及现行法律法规和相关制度的障碍问题，既不能违反相关的法律法规和相关政策制

[收稿日期] 2019-04-08

[作者简介]邱宗江（1972—），男，江苏东海人，讲师，硕士，研究方向：农村经济，区域经济。

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邱宗江：乡村振兴战略背景下农村宅基地使用权流转问题研究

度规定，又要在合法合规合理的范围内突破现实的障碍，有很大难度。根据我国关于农村宅基地流转法律规定，宅基地使用权流转仅限于本村（社区）集体经济组织成员内部进行，许多地方政策制度也有严格的界定。囿于现行的法规政策制度，作为沉寂多年静态资产的农村宅基地很难进入土地市场，导致大量闲置的宅基地得不到有效利用，基本上处于闲置状态，造成隐形资产的浪费。

2.2 新型城镇化进程的加快是造成农村宅基地使用权非法流

转的客观因素

新型城镇化是国家战略，2014年被列入国家发展规划。随着我国城镇化水平的逐年提升和国家对新型城镇化的大力扶持，城镇化进程不断加快，大量农村人口涌入城市，农民市民化现象已相当普遍。农村常住人口呈现逐年减少趋势，新市民在城里买房入户，农村住房和宅基地闲置现象越发严重，导致部分农村住房和宅基地通过地下隐形市场等非法途径进行买卖交易，目前已经成全国蔓延之势。经济发达地区尤为普遍，东部较西部、沿海较内地更为突出，距离城市较近的农村地区缘于土地价值的一路飙升，非法流转更是屡禁不止。

2.3 农民法律意识淡薄是导致农村宅基地使用权流转改革的

最大阻力

农村宅基地使用权确权工作已开展多年，但政策在实际贯彻执行中困难重重。最大阻力囿于农民的法律观念短时间很难转变，传统观念在农民头脑中根深蒂固，普及法律知识在农村举步维艰。法律规定农村宅基地属于村（社区）集体所有，但在农民的观念中把宅基地和住房一样当成个人的私有财产，可以随个人意愿自行处置。加之，我国大部分地区实行房地分开管理，客观上造成确权登记上的困难。

3 当前农村宅基地使用权流转措施初探

3.1 建立农村宅基地使用权流转登记制度

首先要全面摸清农村宅基地利用现状。初步建立包含土地权利人、地类、宗地面积、建筑面积以及人口、利用状况等信息的农村建设用地数据库。其次要建立农村宅基地使用权流转登记制度。目前，大部分农村地区土地确权登记基本完成，宅基地登记正在进行中，下一步的主要任务就是针对流转的大形势，要逐步建立宅基地使用权流转登记制度，以确保流转在法律法规和政策允许范围内进行，最大限度地保护广大农民的合法利益。3.2 健全农村宅基地使用权流转纠纷解决和处理机制

农村宅基地在流转过程中，由于信息的不对称，市场机制不成熟，法规制度不健全，政策宣传不到位等因素，导致农民利益严重受损现象十分普遍，纠纷频发。如何处理和解决因流转问题引发的纠纷对于农村改革发展稳定大局十分重要，这就

资源·环境

需要健全农村宅基地使用权流转纠纷解决和处理机制。主要从宅基地流转收益分配、征收补偿、有偿使用三个方面着手，以化解流转过程中出现的纠纷，尽量满足农民的合理诉求，维护广大农民的合法权益。

3.3 建立农村宅基地使用权集中统一流转机制

首先要科学编制和统筹实施村庄规划。要按照城市、县城、镇总体规划统一建设住宅楼或住宅小区，城镇郊区的村庄向城镇社区集中，人口少、布局零散以及基础设施不完善的村庄，集中建设中心村或农村社区，对有民族特色、传统风貌村庄，实施保护优先，统筹开发。其次在规划的基础上逐步建立农村宅基地使用权集中统一流转机制。在科学编制和统筹实施村庄规划的基础上，总结成功经验，逐步建立起集中统一的农村宅基地使用权流转机制，节约土地资源，提高土地利用率，发挥集约效应，这对村（社区）集体和个体农民经济收入大有裨益。3.4 积极探索落实农村宅基地“三权分置”政策

“三权分置”政策的出台，为农村宅基地制度改革指明了方向。农民宅基地所有权依照法律规定仍属于集体所有，这一点永不改变；资格权仍然按照“一户一宅”的原政策执行，有条件的可以退出，也可以重新获得；使用权“适度放活”是改革的最大亮点。以什么方式放活，放活的度有多大，是改革探索的重点。不同地区可以根据本地区客观实际，在不违背法律法规和政策的前提下，以保障集体所有权和主体资格权为条件，积极探索宅基地使用权流转行之有效的方式方法。

4 结语

当前农村宅基地使用权流转趋势已是不可逆转，国家对农村宅基地改革力度不断加大，在改革过程中，要充分用好用活国家和地方政策，在法律法规允许的框架下，稳步扎实推进，在改革探索中不断总结经验，逐步建立起科学、合理、高效的规章制度和体制机制，确保农村宅基地使用权改革符合农村实际，改善农村人居环境，提高乡村治理水平，增加农民收入，繁荣农村经济，助力乡村振兴战略。

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