关于民事执行检察监督的探讨

关于民事执行检察监督的探讨

作者：李政

来源：《法制与社会》2014年第13期

摘 要 民事执行检察监督，经过法学理论界、司法实务界的激烈“博弈”，经2012年8月《民事诉讼法》修改而“尘埃落地”。修改后的《民事诉讼法》第14条、第235条明确规定了检察机关有权对民事执行活动实行法律监督。鉴于立法对民事执行检察监督仅作了原则性的规定，为了便于有效地实施该项制度，还需要对民事执行检察监督的具体内容以及程序规则进行深入细致的探讨，从而建立一种理想的民事执行检察监督程序。 关键词 民事执行 检察监督 正当程序 监督程序

作者简介：李政，西北政法大学民商法学院教授、硕士生导师，法学博士，研究方向：民事诉讼法学、仲裁法学、法律职业道德。

中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）05-154-02

我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，据此，检察机关作为国家法律的监督机关，依法享有法律实施的监督权，这是宪法赋予检察机关的权力。就民事检察监督而言，长期以来，根据民事诉讼法规定，我国民事检察监督仅限于对民事审判的事后监督，即对已经发生法律效力的裁判的抗诉。2012年我国《民事诉讼法》进行了较大范围的修改，有关民事检察监督的内容有了突破性规定。修改后的《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”第235条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”上述规定显示：我国民事检察监督的范围扩大了，由原来的民事审判检察监督扩大到了民事执行检察监督。但立法只是原则性规定，没有具体规定民事执行检察监督的具体内容。为了保障和规范人民检察院依法履行民事检察职责，根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》和其他有关规定，结合人民检察院工作实际，最高检察院于2013年9月23日颁布了《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，该规则对民事执行检察监督内容有了较明确的规定，但仍有一些值得令人深思的问题。故本文就民事执行检察监督的内容及程序规则等相关问题予以粗浅探讨，以求教同仁。 一、 民事执行检察监督的立法背景

民事执行中的“执行难”问题，长期成为法学界、司法界乃至普通百姓公认的一大“难题”。为了更好地解决这一“难题”，学者们建言献策，司法界积极改革，并颁布了一系列规范执行工作的规定。中央政法委曾下发《关于切实解决人民法院“执行难”问题的通知》，最高人民法院针对“执行难”也采取了一系列措施。如最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》、《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》《关于限制被执行人高消费的若干规定》、《关于公布失信被执行人名单信息的规定》、《关于通过网络查询、冻结被

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

执行人存款问题的规定》等。2007年《民事诉讼法》修改内容之一，就是针对“执行难”的问题增加和修改了相关的条文。然而，从司法实践方面看，其立法效果不尽人意，“执行难”并未得到有效遏制。问题到底出在哪里？为了更加有效地解决“执行难”这一痼疾，法学界、司法界展开了民事检察执行监督的讨论，以期通过检察监督权的运行制约执行权的滥用。2011年，最高人民法院、最高人民检察院联合下发了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》和关于《在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，通过试点，在民事检察执行监督方面积累了一定的经验。2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，修改后的《民事诉讼法》明确规定了人民检察院对民事执行活动依法享有监督权。

检察院代表国家依法对民事执行活动实行监督，其目的就是要维护国家法律的正确实施，维护司法的公正和权威，纠正违法执行，确保当事人的合法权益得以实现。 二、简析民事执行检察监督的司法解释

修改后的《民事诉讼法》第235条规定，为人民检察院对民事执行活动实行法律监督提供了法律依据，使得民事执行检察监督名正言顺。但该立法条文仅仅作出了原则性规定，具体到司法实践，监督的范围、方式、程序、效力等均没有具体规定，因此，缺乏可操作性。为了落实修改后的《民事诉讼法》关于民事检察监督的规定，最高人民检察院于2013年9月23日最高人民检察院第十二届检察委员会第十次会议通过了《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称监督规则），该《监督规则》共11章124条，涉及民事执行检察监督的条文主要有：

第13条“对民事执行活动的监督案件，由执行法院所在地同级人民检察院管辖。” 该条明确了民事执行检察监督案件的管辖。管辖虽然明确，但鉴于同一地域的同级检察院和法院工作人员之间的关系而言，监督的目的能否顺利实现呢？ 第24条“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请监督：

（一）已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条第一款规定的；

（二）认为民事审判程序中审判人员存在违法行为的； （三）认为民事执行活动存在违法情形的。”

该条第二款第三项明确规定了当事人认为民事执行活动存在违法情形的，有权申请民事执行检察监督，该条赋予当事人启动该程序的权利，体现了当事人的意思自治，但如何使当事人的权利充分行使，还需要更多的保障性措施。

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

第56条“人民检察院受理当事人申请对人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书监督的案件，应当在三个月内审查终结并作出决定。

对民事审判程序中审判人员违法行为监督案件和对民事执行活动监督案件的审查期限，依照前款规定执行。”

该条明确了民事执行检察监督的审查期限为三个月。该期限表明检察机关高效率的办案要求，但实践中，案件的难易情形不定，一刀切的做法可能并不科学。

第65条“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，有下列情形之一的，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况：

（一）民事判决、裁定、调解书可能存在法律规定需要监督的情形，仅通过阅卷及审查现有材料难以认定的；

（二）民事审判程序中审判人员可能存在违法行为的； （三）民事执行活动可能存在违法情形的； （四）其他需要调查核实的情形。”

该条第二款第三项明确规定人民检察院对民事执行活动可能存在违法情形的监督，可以向当事人或案外人调查核实有关情况，明确了检察院的调查权。但这一条也没有明确调查的方式和程序。

《监督规则》第八章专章规定了“对执行活动的监督”，共计3个条文，即102条、103条和104条。具体内容如下：

第102条“人民检察院对人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形实行法律监督。” 该条明确规定了检察院对民事执行活动的监督权和监督内容，明确规定监督内容是民事执行活动中违反法律规定的情形。那么，民事执行活动违反法律规定的情形到底有哪些？此处没有明确，也未作列举式规定，因此，仍不宜操作。

第103条 “人民检察院对民事执行活动提出检察建议的，应当经检察委员会决定，制作《检察建议书》，在决定之日起十五日内将《检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院，并制作决定提出检察建议的《通知书》，发送当事人。”

该条明确规定了民事执行检察监督之检察建议的方式和期限。该条规定对民事执行活动提出检察建议应当经检委会决定，一方面表明检察院的审慎态度，但另一方面，不免也让人担心检察院会不会“裹足不前”呢！

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

第104条“人民检察院认为当事人申请监督的人民法院执行活动不存在违法情形的，应当作出不支持监督申请的决定，并在决定之日起十五日内制作《不支持监督申请决定书》，发送申请人。”

该条明确规定不支持监督申请的形式和期限。以书面形式作出决定并咋15日内制作《不支持监督申请决定书》发送当事人，表明检察院的严谨和高效，希望这些规定不要成为拒绝当事人申请的堂皇之作。

三、理想的民事执行检察监督程序规则

一项制度能否实施，需要设计科学的程序规则；没有可操作的程序规则，再好的制度也会沦为空谈。

英国学者戴维·米勒（David Miller）通过研究认为程序具有四种属性，即平等、准确、公开、尊严，这些属性使法律程序区别凌驾于它所追求的实质正义。豍美国大法官菲利克斯·弗兰克福特（Justice Felix Frankfurter）说：“自由的历史，在很大程度上就是程序保障的历史”。大法官道格拉斯（Justice Douglas）说：“《权利法案（Bill of Rights）》的大部分条文都是程序性的，这并非没有重要意义。正是程序决定了法治和任意之治的分野”。肯尼斯·卡尔普·戴维斯（Kenneth Culp Davis）的主张，“正义的核心主要是程序正义”。豎美国政治哲学家、伦理学家约翰·罗尔斯（John Rawls）在其名著《正义论》中指出，公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定的形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现。罗尔斯把程序正义作为一个独立的范畴加以类型分析，并根据程序正义与实体正义的关系将程序正义分为三种，即纯粹的、完善的、不完善的程序正义。豏纯粹的程序公正虽然有些理想，但它能不断修正程序中的不公。

上述学者关于程序正义的观点，对于我们科学构建民事执行检察监督程序有所裨益。理想的民事执行检察监督程序，应当公正的、明确的并且具有可操作性的程序，具体来讲，应当包括下列内容：

第一，明确民事执行检察监督范围和方式。民事执行检察监督的范围应与执行权的内容保持一致，不能超出执行权行使的范围。民事执行权包括执行裁决权和执行实施权，因此，民事执行检察监督应针对执行裁决违法和执行实施违法。涉及这两个方面的执行违法，应通过调研总结和归纳其种类或情形，明确民事执行检察监督的范围。

关于民事执行检察监督的方式，各地不一，主要方式有：抗诉、检察建议、监督意见、纠正违法通知书、暂缓执行建议、现场监督、查处职务犯罪等。监督方式不是越多越好，而是方便易行和有效，所以对于民事执行检察监督的方式，还需要进一步调研。

山西省检察院近日颁布的《关于进一步加强民事执行检察监督工作的意见》中，规定了民事执行检察监督的范围包括三种：民事执行裁判行为、民事执行实施行为和执行人员的其他行

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

为。该《意见》还明确规定监督的方式有四种，即检察建议、纠正违法通知书、建议更换执行人员和移送犯罪线索。豐山西省检察院的《意见》为我们进一步研究提供了有益的视角。 第二，明确民事执行检察监督程序的启动。民事执行检察监督程序如何启动，应以“意思自治”和“不告不理”为原则，据此，民事执行检察监督程序应以当事人申请为主，以检察院依职权启动为辅，并且应当明确区分当事人申请监督的案件和检察院依职权启动监督程序的案件，对于检察院启动的监督程序应当严格条件。基于民事执行检察监督提起的案件，还应设置相应的程序规则。

第三，明确民事执行检察监督的效力。没有效力的监督形同虚设。因此，应当明确规定检察机关依法提起的民事执行监督，法院应当予以尊重，积极接受检察机关的法律监督，组织人员对检察机关的意见和建议进行审查，并将处理结果及时反馈；对于检察机关不予提起执行监督的案件，当事人等不得再行申请监督，以此维护裁判的稳定性和司法的权威性。 注释：

豍 [美]戴维·米勒著.应奇译.社会正义原则.江苏人民出版社.2001年版.第108～112页. 豎迈克尔·D·贝勒斯著.邓海平译.程序正义——向个人的分配.高等教育出版社.2005年版.第1页.

豏[美]约翰·罗尔斯著.何怀宏等译.正义论.中国社会科学出版社.1988年版.第82页. 豐《人民网》2013年12月5日.