破解城市建设征地拆迁十大难题

征地拆迁难，但随着城市建设扩张、经济社会发展，征地拆迁又是在所难免。一个近年来常见的问题是，由于征地拆迁无法顺利推进往往成为困扰重点项目及时落地的重要原因。如何破解这一全国性的难题，在征地行为与失地农民间找到平衡点，已经成为当前社会的热点和政府部门工作的重点。据此，笔者梳理出影响城市建设征地拆迁的十大难题，并提出了一些粗略的对策建议，供有关方面参考。

难题一：前期工作准备滞后问题

有的地方城市建设项目前期工作仓促，由于经济拮据或认识上的差距，未进行科学规划，合理布局，但为突出“为官一任”的政绩，在工业上大量圈地上项目，在城建上大量拆民房建广场，导致建设项目临时上马，未有科学性，建设方案几经调整、变更，在计划中没有给征地拆迁安排必要的时间量。因征地拆迁资金不到位或是安臵房建设滞后，许多农民不知自己的土地需要征用、房子需要拆迁，刚种植上农作物或修缮好的房屋又因补偿问题而纠缠不清。因此，笔者认为，在城市建设中一定要摆脱“先建设后规划”或“边建设边规划”的常规经营模式，对整个城市进行高标准、高规格、有特色的统一规划，明确重点项目建设地点，提前向全社会公布建设时间，让建设单位尽早完成项目设计、资金筹集、安臵用地、拆迁过渡房等准备工作，做到“五先五后”，即先规划、后用地，不搞“拍脑袋工程”；先公示、后宣传，不搞愚民政策；先审批、后用地，不搞违规行为；先建房、后拆迁，做到“零过渡”；先法治、后

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“德治”，不搞强迫命令，避免前期准备滞后，因先用后征、边用边征出现土地闲臵，或拆迁群众无安臵用地和过渡房等难题；同时也让被征地拆迁群众做到心中有数，避免因临时种植农作物或修缮房屋等造成不必要的损失。

难题二：群众思想难以统一问题

由于受舆论导向影响，有的群众对通过拆迁改善居住条件的期望相对过高，仍希望享受实物安臵的政策，不花钱或少花钱就能改善住房条件，对于拿着拆迁补偿款走向市场自行购房的方式还不能适应，有的还持抵制态度，对于政府出台的拆迁困难居民优先购、租经济适用房的保障政策也持观望态度。加之对涉及到自已切身利益的征地拆迁工作心存顾虑，认为自已带头补偿会吃亏，或者对工作人员个人心存偏见，思想难以完全统一，如果工作人员操之过急，工作简单粗暴，缺乏应有的耐心，征地拆迁工作更是适得其反。因此，要通过各种手段加大征地拆迁宣传力度，让群众了解征地拆迁政策，既能支持城市建设，又能依法保障自己的合法权益。在实施征地拆迁之前，要把政策规定向群众进行反复的宣传解释，努力把思想工作做在前、做上门、做到家、做到位，使被征地拆迁群众主动配合工作。在征地拆迁实施的过程中，对群众反映的困难也要尽最大努力帮助解决，千方百计解决他们的实际生活困难。对群众的合法权益要坚决予以维护，对合情合理但不一定符合政策的要求，也要尽可能地根据实际情况，在说服教育的基础上给予妥善处理。总之要通过扎实的思想政治工作，说服群众、教育群众，争取大多数群众的支持，使得干群之间、党群之间少一点误会、多一些理解；少一点隔阂、多一些融洽；少一点矛盾、

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多一些团结，努力营造一个良好的征地拆迁工作氛围。

难题三：政策法规不够衔接问题

近几年，大部分地方政府遵循“等价有偿”的原则，制定了征地拆迁管理办法，对征地拆迁程序、评估、补偿等方面作了比较详细的规定。但由于国务院和省条例又作了修订许多地方却未作相应修订，这样就使政策法规存在一些与国务院和省条例不相衔接的地方。加之近年来城市建设快速发展，拆迁总量大幅增加，房地产市场异常活跃，价格不断上涨，确定的补偿标准和实际的房地产市场价格标准差距不断拉大，土地级别设立了统一固定的区位补偿单价，补偿价与市场价差距较大，存在着一些不尽合理之处：城市环境改善后原先划定的土地级别不能随之调整；相邻土地级别界线两侧的土地区位补偿按两种级别分别计算，使得拆迁补偿价格与实际市场价格不符；同一土地级别内不同地段、不同方位的房地产市场价格差异较大，但拆迁区位补偿却相同；一些土地级别低的地区房地产价格因市场调节因素明显高于土地级别高的地区，但拆迁区位补偿仍低于土地级别高地区。因此，要依据国务院和省市有关法律法规，结合本地城市发展实际，出台符合本地的征地拆迁管理办法，做到既要与上级保持一致，又要照顾本地实际，尽量让政策公平、公正，利于各方接受，为实施征地拆迁工作提供更科学的依据。

难题四：补偿标准严重不足问题

在征地拆迁中，群众做出的牺牲和损失是全方位的、综合性的。而他们得到的补偿却很不够，只是少量的现金，但同时他们却背上了难以预测的巨大社会风险。补偿严重不足，是当

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前问题的要害。其具体表现为：一是土地补偿严重不足。现行的征用或使用土地的补偿办法还是沿用计划经济时代强制性的低补偿办法。在土地补偿费中，经营性用地的补偿标准比较高，每亩达26万元左右，但老城区内的土地补偿标准并不一致，道桥和经济适用房项目用地的补偿标准只有每亩7.8万元和12万元。还有一些省际间的建设项目，补偿的标准都很低，只有万把元一亩，有的还不足1万元。现时土地补偿不仅标准低，而且补偿方法单一。土地补偿标准以种粮产出为基数，没有兼顾到土地产出的复杂性，实际上许多土地已是高产出的瓜果蔬菜、特种种养业用地，而补偿金只能抵上一两年的净收入。二是房屋拆迁补偿标准太低。在市场经济条件下，房屋拆迁实行货币补偿，简单易行，有利于被拆迁户的重新安臵。但问题实质并不在于是否实行货币补偿，而在于补偿标准的高低。在旧房的评估中，一般只评估房屋自身的价格，而宅基地的价格都没有计算在内，或者计算严重不足。实际上，大多数农房本身的造价并不高，农房的价值恰恰体现在宅基地上。进一步完善征地拆迁补偿办法。主要是通过引入市场机制，贯彻公平合理的原则，完善现行的征地拆迁补偿办法。因此，对涉及到群众的征地拆迁，一要完善公益性征地的补偿标准。明确公益性用地的界限，严格控制公益性征地。公益性征地也不应该损害农民的利益，应由财政给予足额补偿。其他所有经营性项目用地都必须通过市场机制取得土地使用权，贯彻公平合理、等价交换的原则。二要完善征地拆迁补偿标准。纠正现行的按土地的农业产值来计算的补偿标准，综合考虑农民在承包经营权、土地的使用价值和被征地农民重新安臵、创业方面的需要，以及土地

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的潜在增值功能等因素，全面提高补偿标准，以减少社会矛盾。对确实需要拆迁的农房，必须充分考虑宅基地的价值，对农房进行合理评估，并按批准的建筑面积，实行“拆一还一”式的补偿。

难题五：保障措施不够配套问题

在征地拆迁中，存在就业、交通、生活、医疗、教育等措施不够配套问题。在就业保障方面：按照现行政策，征地拆迁农民转为居民，领取了劳动力安臵费，就视同安臵就业，因而领不到待业证，无法进入劳动力市场。同时，这部分人员进入城市以后，由于文化、技能等方面的弱势，找工作很难。在养老保险方面：现行社会养老保险政策，投保年限必须交费满15年，距离退休时间不足15年的就不能进入社会保险统筹，这就意味着男45岁、女35岁以上就不能参加社会保险统筹。因此，一要全面推进失地农民社会保障体系建设。建立全面、稳定的社会保障网络，包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障，以及提供教育和培训的机会，或尽快建立和完善与城市接轨的，由财政托底的，国家、集体和个人共同负担的失地农民社会养老保障机制。建立社会保障基金制度。以县（市）为单位，建立失地农民社会保障基金。基金可以从土地补偿费、安臵补助费、集体土地有偿使用收入、政府土地招标和拍卖的收益中，确定一定比例收取。二要推进各项配套制度的改革。要加快推进农村集体经济股份合作制改革，以村为基本单位，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权，让农民通过土地等资产受益。或建立留地安臵制度，对土地征用面积

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超过一定数量的村，允许其留用一定数量土地，用作对失地农民的补偿。办理留用地有关手续时，要在费用上实行减免和优惠。留用地可由村集体按照统一规划，建造标准厂房、写字楼、商业用房、市场等，或建造收入稳定市场风险的产业（如小水电等），出租或以土地作价投资入股。三要切实做好失地农民的劳动安臵工作。要加强对失地农民的技术培训和职业教育，尽快使其掌握就业所需技术。采取行政与市场相结合的方法，尽可能地为失地农民推介就业岗位。

难题六：具体操作不够规范问题

正常的征地拆迁工作是发展经济、重塑城市形象、改善人民群众工作和居住环境的好事，是符合广大人民群众根本利益的。但是涉及到广大被征地拆迁的群众的切身利益，特别是有相当数量的弱势群体存在一定的困难，有的地方工作人员工作简单粗暴，拆迁时不进行公示，随意在房子上写上很大的“拆”字，甚至不签拆迁协议就停水断电、上房揭瓦，使居民无法正常生活。有的工作人员称未做通工作的居民为“刁民”，把确有困难的群众称为“钉子户”。据报载，有些地方把这项工作交给“征地拆迁公司”，雇用打手野蛮实施，用推土机推倒民房。还有的地方出动警力、动用国家专政工具对付被拆迁群众。 对此，要教育和监督工作人员在征地、拆迁工作中，严格“依法拆迁、有情操作、文明办事”，做到征地规范化、拆迁合法化、补偿标准化、安臵亲情化、就业优先化。一要进一步改革政府管理模式，建立和完善征地拆迁监管体系，公开拆迁许可证审批程序、拆迁管理收费标准以及拆迁投诉渠道，对拆迁项目要规范管理，建立动态档案，进行全程跟踪服务和监督，将拆迁政策的制定

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者、监管者、拆迁人的职能划分清楚，使其都能按照各自的行为准则做好份内的事，不断推进拆迁管理工作的法制化。二要结合整顿和规范房地产市场秩序的要求，加强征地拆迁工作的执法检查，对发现的问题，严格依法处理，维护征地拆迁工作的合法性、公正性。三要建立拆迁管理人员定期法律培训、考核制度、拆迁人员持证上岗制度和行政执法责任追究制度，不断提高拆迁人员的素质和执法水平。

难题七：评估价格难以确定问题

评估价格双方能否一致，是征地拆迁工作最为关键的一道环节。如何确定一个公正合理、能够让双方接受信服的价格，对涉及到千家万户、不同地段的土地房屋而言，的确不是一件简单的事。如何评估出这一价格呢？笔者认为，政府对评估行为及评估机构的管理要符合职能转变的要求，不宜直接指定评估机构，直接确定拆迁补偿价格，不宜再另搞一套评估资质和办法。政府如过多参与评估中介行为，容易产生腐败现象，失去社会公信力。对征地拆迁补偿估价，要依据市场估价的原则，根据被征地和拆迁房屋的区位、用途、建筑结构等因素，对被征地拆迁房屋的市场价格进行公开评定估算，包括对被拆迁房屋的分类估价和分户估价，不能简单等同于商品房价。一要建立并完善规范、科学的评估体系，对评估的方法、评估机构和人员的资质、评估资料的保密、估价收费的标准、估价业务的转让、评估回避、职业道德、评估异议等方面作出明确的规定。对于估价方法，住宅房屋的估价一般采用比较法；经营用房的估价宜采用两种以上的估价方法，可采用市场比较法，也可采用收益法或成本法等；除住宅房屋、营业用房外，其他用途房

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屋的估价，可只采用成本法进行估价。但不论采用哪种估价方法，都要严格遵守国家规定的估价规范和房屋拆迁的有关规定。二要规定估价机构及估价人员的职业道德管理办法，对估价机构及估价人员公正、客观、诚实的估价及评估资料的保密、估价收费的标准、估价业务的转让、估价回避等均要作出明文规定。凡因价格评估有误引起纠纷达一定次数的，取消其房屋拆迁评估资格。对于评估异议，应建立房地产估价师协会，当事人对评估结果有异议的，应当在收到评估结果后在规定期限内向原评估机构申请复估，对复估结果仍有异议的，可向房地产估价师协会申请鉴定，经房地产估价师协会鉴定的评估结果，才可作为房屋拆迁补偿标准的依据。

难题八：遗留问题解决乏力问题

随着旧城改造力度加大，拆迁中无证照房屋、违反规划用地、用地手续不全、欠交土地出让金和规费、施工资料不全、无法竣工验收等一些历史遗留问题将暴露无遗，这些问题情况复杂，矛盾突出，处理难度大，群众反映强烈，如久拖不决，势必影响社会稳定。因此，在处理问题之前，要进行详细的调查摸底，对历史遗留问题的各个方面、各个环节以及政策保障措施等方面进行全面考虑，以赢得工作的主动权。针对历史遗留问题的不同情况，要成立专门机构，制定解决历史遗留问题的实施方案，落实配套措施，实行目标管理，突出重点，分期、分批实施，力争在较短的时间内取得实质性进展。对涉及超期过渡的，按照“条块结合，以块为主”的原则，由分管单位领导要包期限、包稳定、包安全、包解决。

难题九：特困家庭无钱购房问题

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随着拆迁重心向城郊拓展，低收入、低补偿款的征地拆迁群众所占比例越来越多，特别在老城区，居民住房普遍较小，居住拥挤，“下岗职工多、低保对象多、生活困难多、违章搭建多”，这部分拆迁户普遍无经济能力购房。对此，要加强对特困家庭的帮扶工作，为其提供更多的社会保障和配套措施。一要提供就业保障。解决就业是保持社会稳定的重要途径和有效办法。特困群众如果他们“进城”以后不能就业，“坐吃山空”，将来还是要找政府。为此，要从实际情况出发，降低被拆迁农民的就业“门坎”，在就业免费培训、提供就业机会等方面，享受城市下岗职工的同等待遇，为其进入城市就业市场提供方便。二要拓宽社保渠道。要将特困群众的一次性补偿细化为老年生活保险补偿、儿童读书保险补偿和最低生活标准补偿等，由相应的机构定期发放。对于被拆迁群众受参保年龄限制问题，要考虑到这一特殊性，通过顺延领取养老金时间或者其它方式，使那些不够参保年限的人员也能参加社会养老保险统筹，切实解决好他们的实际生活困难。也可按照“土地换社保”的理念，建立起以土地经营权为中心的股份合作制，以土地入股的方式，将农民对集体土地的承包经营权价值化，赋予农民永久性的集体资产股权和分红权利，使农民变成“股民”。三要在经济适用房建设中也能按比例兴建一定的经济廉租房，其房屋的位臵、结构等都可以相对经济适用房差一点，然后按照公房租赁的价格租给这些特困户，同时向社会公布申请经济廉租房的条件和顺序，使他们能有一安身之处，避免矛盾的激化。

难题十：来信来访责任不明问题

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群众来信来访无人过问或责任不明，影响着征地拆迁的顺利进行与社会稳定的良好大局。因此，要切实落实拆迁信访工作责任制。按照“分级负责、归口管理”的原则，切实加强对征地拆迁信访工作的领导，明确专人负责信访工作，做到定人、定岗、定责任，一级抓一级，层层抓落实，坚决消除在少数单位和干部中存在的工作被动应付、消极观望的现象。对于一些影响社会稳定的重大信访问题，有关单位的“一把手”要亲自负责、亲自到场、亲自协调、亲自处理、亲自督查。凡因工作或责任不落实而引发影响社会稳定重大事件的，要严肃追究单位主要领导的责任。对于一些跨地区、跨部门、历史性、综合性的拆迁信访问题，要组织专门力量，认真协调研究，加强督促检查，不断加大解决征地拆迁信访问题的力度。

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