生态移民法律问题调查研究

CAIXUN财讯 生态移民法律问题调查研究 □ 北方民族大学法学院 宋宏强 张辉兰 马 俊 和丽芳 邝芷谚 / 文 20世纪末开始，随着科学技术的发展，人民生活水平的提高，人口需求量而不稳，贫困面广，扶贫攻坚任务艰巨、难度大，只有通过移民搬迁来实现脱贫。于第一产业，本身不具备优势的种植业一直处于主导地位。 的增加等多种因素的影响，我国部分地区自然生态环境逐渐恶化，极端脆弱，各地退化严重，尤其以西部地区为主，为了紧急治理生态环境逐渐恶化，我国实施了一项重要的环境政策——“生态移民”。为了生态移民的权益得到很好的保障和恢复，制定了一系列的人口政策及法律，环境保护政策及法律，生态移民行政补偿政策及法律建设，通过对生态移民现状的分析，深入了解生态移民中产生问题的原因，从而在此基础上总结出对生态移民有效合理的建议。 生态移民 扶贫搬迁 行政补偿 完善对策 生态移民 （1）生态移民概述 生态移民是因为生态环境恶化或为了改善和保护生态环境所发生的迁移活动，以及由此活动而产生的人口迁移。它可分为自发性生态移民与政府主导生态移民、自愿生态移民与非自愿生态移民、整体迁移生态移民与部分迁移生态移民等等，确定迁出地与迁入地是移民工程成败的关键。我们的基本原则应该是既要考虑保护和恢复迁出地恶化的生态环境，也要考虑不会对迁入地造成新的生态环境问题，在对移民的经济补偿方面，在做到补偿充足的前提下，配以相应的政策措施。在实施生态移民工程时，一定要让移民自身参与政策和计划的制定，以避免外力强制作用下的文化改变。 （2）生态移民的意义 1.从根本上解决部分地区生态环境问题 造成项目区生态环境恶劣的主要原因是过渡放牧，或过渡开垦，乱采乱樵，从而导致水土流失、沙化严重。项目区的人口与牧畜全部迁出后，实行全面禁牧或封育，可以将人为因素降低为零，进行全面规划，整体治理，使这些地区在短期内恢复植被，从根本上解决生态问题。 2.彻底解决温饱问题 迁出区总体经济落后，收入水平低－126－ 根据项目实施方案，项目实施后移民人均收入达到2000元以上，将彻底解决贫困问题。也使居民生产生活条件包括居住、交通、通讯、文化、教育、卫生条件得到有效改善。 3.转变经营方式，向现代化农牧业转变 迁入后通过牛羊舍饲育肥与高效农业、设施农业开发，抛弃了原有的广种薄收、自然养畜的农牧业生产局面，增加抵御自然灾害能力，使之向高效益、高技术过渡。根据项目设计，将使迁入区成为高效农作物区、畜产品、蔬菜、奶食品供应基地，进一步发挥主导产业的优势，促进经济的发展。 4.有利于加快小城镇建设 加快小城镇建设的步伐，壮大城镇规模是不发达地区发展途径之一，疏散移民搬迁至几个中心城镇，将增强城镇功能，为地区经济发展做出贡献。 5.提高人口素质 集中的溶渗性和外界环境的影响，使移民尽快提高教育水平，更新观念，提高劳动力素质。将使项目区73．5％的劳动力掌握新型实用技术，用于脱贫与发展。 宁夏自治区生态移民 （1）宁夏自治区生态移民概述 1.宁夏南部山区包括固原的西吉、隆德、泾源、彭阳县、原州区和中卫市的海原县及吴忠市的盐池、同心县共8个国定贫困县，涉及162个乡（镇）、1637个行政村，总面积3.04万平方公里，占自治区总面积的58.8%。2003年总人口238.4万人，其中回族人口119.4万人，分别占自治区总人口和回族人口的42%和60%。经过二十年的扶贫开发，1999年南部山区已整体基本解决了温饱。根据国家统计局的贫困标准统计，到2003年底，宁南山区还有绝对贫困人口26.7万人，低收入人口71.3万人，合计98万人。这些人口又大多生活在六盘山阴湿地区、水土流失严重的黄土沟壑区和中部干旱风沙区。这里生存条件交通闭塞，生产力水平低下，人口远远超出了资源的承载能力，农民收入的一半以上来源2.长期的人口压力和经济贫困，形成了以落后的生产方式对资源的掠夺式开发，过垦、过牧、过樵导致生态进一步恶化，自然灾害频繁，农业生产效益低下，以致一方水土养活不了一方人。2001年，宁夏被国家发改委确定为实施易地扶贫搬迁试点工程项目区之一，为我们把部分生活在自然条件严酷、自然资源贫乏、生态环境恶化地区的贫困人口，实行搬迁，易地安置，使扶贫开发和生态环境建设有效结合起来创造了条件。通过改善迁入地的生产条件，不仅可以帮助他们脱贫致富，还可以缓解迁出地的人口压力，为改善和恢复生态环境创造条件。因此，国家易地扶贫搬迁工程在我区又称做生态移民工程。在国家的大力支持下，我区因地制宜的根据易地扶贫搬迁试点工程的指导思想开展工作，认真落实计划和配套政策措施，试点工程进展顺利，取得了显著成效，并在实践中积累了一定的经验。 （2）宁夏自治区生态移民突出问题 1.拖欠医护人员工资及卫生防疫费用297万元，给企业增加沉重的负担。2003年春节前，发生了长山头农场教师、员工、医护人员集体上访事件以后，自治区人民政府责成自治区财政一次性解决教师、员工、医护人员工资50万元。 2.行政管理人员编制和工资问题。移民搬迁到农场，实行的是“一场两制”制度。一方面农场原有的运作模式不变，另一方面又要按照农村的管理方式对移民进行管理，因此移民安置农场从移民搬迁开始就必须按生产单位派专人对移民的生产、生活、社会治安、计划生育等工作专门管理。然而，管理人员的配备编制无法落实，管理人员工资又成为企业的一大负担。 3.移民享受各项政策问题。生态移民全部来自于国定贫困县，其中大部分来自于自治区确定的重点扶贫村范围，且实行整村搬迁政策。移民到迁入地定居后，面临各项政策如何落实的问题。 1）计划生育政策。移民在山区享受回民三胎、汉民两胎的政策，在扬黄灌区执行什么政策目前还没有明确。移民CAIXUN财讯 安置农场干部考核实行计划生育一票否决制，超生一人，主要领导个人罚款2000元，单位不得评先进。由于政策界限不明确，已经影响到移民安置农场的正常管理。 2）移民子女就学政策。移民在山区享受升学加分的优惠政策，在扬黄灌区执行什么政策目前还没有明确。这是事关移民群众切身利益的大事，也是影响搬迁的主要障碍之一。 3）民主政治权利实现。移民安置农场实行的是“一场两制”的管理，但是移民群众民主政治权利如何实现也是需要进一步探讨和研究的问题。 （3）宁夏自治区生态移民突出问题对策和措施 1.移民安置区应继续享受扶贫政策 宁夏生态移民对象全部来自于国定贫困县，大部分来自于自治区确定的重点扶贫村范围。群众生活比较困难，并且实行整村搬迁政策。移民安置地，隶属国定贫困县管理的，继续享受扶贫政策。对于不属国定贫困县管理的，建议自治区人民政府出台相应政策，使迁入生态移民的地区能够享受有关扶贫政策。 1）扶贫项目投资政策。将生态移民安置区纳入自治区“吊庄基础设施改造”项目范围，允许国家扶贫资金（包括以工代赈、财政扶贫、“三西”资金）在今后五年内向移民安置地投入，继续改善移民安置区的生产生活条件。不属国定贫困县管理的移民安置区有：红寺堡、农垦农场、中卫市辖区、中宁县。 2）计划生育政策。国定贫困县的生态移民迁入到扬黄灌区后，不应再享受山区的计划生育政策，应与灌区农民的政策一致。 3）民政救济政策。安置生态移民的国营农场，属于企业性质，移民无法享受民政救济政策。建议民政部门将安置生态移民的国营农场纳入民政救济对象，使移民群众感受到党和政府关怀。 4）义务教育政策。移民子女进入安置地的学校后，由于基础差，往往留一到两级后，才能跟上当地的学习进度，不能与灌区的学生在“同一起跑线”上，因此建议移民子女可以享受一次（初中升高中或高中升大学）山区升学加分优惠。同时由自治区编办会同财政厅按照各县移民迁出数量分年度核减教师、员工和医护人员编制和工资，转拨移民迁入地。 5）对口帮扶政策。自治区扶贫领导小组应明确，已经实施搬迁的重点扶贫村原对口帮扶单位，应继续扶持五到十年，以帮助移民群众稳定脱贫致富。 2.采取切实有效的措施妥善解决移民安置农场的实际问题 2004年3月，自治区农垦局为解决移民安置农场的实际问题，专题向自治区人民政府报告了“关于尽快解决农垦生态移民中有关生产、生活等问题的请示”。自治区人民政府高度重视，在文件处理单上有多位副主席签署了意见，并召开了各有关部门参加的专题会议，形成了《会议纪要》。由于各有关部门相互推诿，截至2004年底，自治区农垦局报告的上述问题仍未得到妥善解决。建议由自治区编办会同财政厅按照各县移民迁出数量分年度核减教师、员工和医护人员编制和工资，转拨移民迁入地。同时核定管理人员编制和工资。妥善解决已经发生的拖欠教师、员工、医护、管理人员的工资问题，尽快消除不安定因素。 （4）宁夏自治区生态移民意义 1.从国家层面看，宁夏生态移民战略是全国主体功能区规划战略的延伸与创新，具有全局性和创新性意义。我区地处黄河中上游，是全国五个少数民族地区之一，担负着西部生态屏障与保护黄河上游水资源的重任，在稳定西部生态系统，遏制沙漠化侵蚀，构筑祖国西部重要的生态安全屏障方面，具有重要的战略地位。此外，生态移民亦能推进沿黄资源富集区与生态脆弱区不同区域协调发展及模式创新以及黄土高原、黄河中上游生态综合治理，对改善生态环境和西部地区落后面貌与人民生活，可谓具有重要的政治意义和民生意义。 2.从区域层面看，宁夏生态移民战略是深入实施西部大开发战略的重要实践，具有发展的前瞻性意义。推进宁夏中南部地区生态移民攻坚，促使农村劳动力向沿黄城市带转移和集聚，既有利于提高宁夏城镇化建设水平，支持沿黄经济区建设，又有利于地区人口、经济和资源环境空间均衡，保持和增强生态产品提供能力，遵循不同区域主体功能统筹考虑空间资源环境承载能力，提高城镇居住空间比例，还有利于地区空间开发格局清晰，结构优化和利用率提高，区域发展协调性增强和可持续发展能力提升。 3.从宁夏层面看，宁夏生态移民战略是统筹解决宁夏沿黄经济区与中南部地区城乡山川健康协调发展，与全国同步实现小康的迫切需要，具有很强的现实意义。宁夏沿黄经济区作为国家重点开发区，地处全国“两横三纵”城市化战略格局中包昆通道纵轴的北部，以宁夏银川为中心的黄河沿岸部分地区和以固原为次中心的宁南山区，同时承载着防风固沙、涵养水源等重要生态功能。深入实施宁夏生态移民攻坚战略，是利用好两个资源、建设好两个区域、加快推进山川共济、城乡统筹发展，“走出一条符合宁夏实际、有特色的兴区富民发展道路”和全面建设小康、实现宁夏新跨越的根本途径。 4.就资源环境看，我区生态移民是科学的。自然资源方面，沿黄经济区集中了全区90%以上的水资源，粮食产量占全区近70%，是我国四大自流灌区、七大商品粮基地和十大牧区之一。社会资源方面，依托优越的自然条件和区位优势，沿黄经济区经济社会发展水平明显高于中南部，是宁夏全区的政治、经济、文化中心，具有吸纳生态移民人口优先发展的基础和条件。生态环境方面，沿黄经济区与中南部地区相互依托，相辅相承，加快沿黄经济区的整体开发，既有利于当地生态环境改善，又有利于减轻人口对生态环境的压力。 5.就发展实践看，我区生态移民是可行的。近年来我区坚持沿黄经济区重点开发与西海固地区生态移民攻坚工程相结合，探索出了一条统筹城乡发展的成功之路：沿黄经济区增长极作用进一步凸显，以占全区43%的土地面积承载了全区60%的人口，创造了90%以上的GDP和财政收入；山川共建共享取向明显，既推进了中南部地区人口向沿黄经济区转移，又为沿黄经济区发展提供了劳动力支持，实现了互利共赢；服务辐射周边的功能进一步增强，沿黄经济区逐步成为陕甘宁蒙区域性商贸、金融、信息、文化中心，这既是宁夏经济发展的现实需要，也是扩大区域合作、培育竞争新优势的战略选择。 6.就实现小康看，我区生态移民是紧迫的。目前我区人均GDP、城镇居民和农民人均纯收入仅相当于全国平均水平的85%、82%和79%，要实现到2020年与全国同步达到小康目标，地区生产总值、城乡居民收入年均增速分别要达到12%以上。实现我区的全面小康，重点和难点都在中南部地区。只有通过实施生态移民攻坚工程，优化调整生产力布局，带动中南部地区人口大量转移，在沿黄经济区一揽子解决宁夏全区发展问题，才能实现山川优势互补和区域统筹发展，促进发展方式转变，构建和谐社会，实现全面小康。 宁夏西海固生态移民 （1）宁夏西海固生态移民概述 －127－ CAIXUN财讯 宁夏固原市，位于宁夏南部地区黄土高原上六盘山附近，又称为西海固。这一地区包括原州区（固原县）、海原、西吉、隆德、泾源、彭阳、和吴忠市同心县、盐池县等国家扶贫重点县（区），面积4.3万平方公里，占宁夏总面积的65%，人口256.3万人，占自治区总人口的41%。宁夏西海固地区自然条件恶劣，设施基地、企业园区对接。 3.思想动员。固原市召开市、县、乡、村生态移民动员大会，组织开展万名干部下乡进村入户活动，大力宣传生态移民政策，做好移民户的思想工作，使移民工作做到家喻户晓、深入人心。 宁夏红寺堡生态移民 （1）宁夏红寺堡生态移民概述 流失的目的，这些措施的实施必然会对农民现行的耕作行为和生活方式形成约束。那么，现在的问题就是，如果不能有效解决当地贫困人口的生活问题，在工程结束之后，国家将通过怎样的措施才能保证其巨额投人的成果不被破坏；国家又将通过怎样的措施才能有效监督数以百万计的农民为了生存而实施的破是我国六个集中连片特殊困难地区之一。上世纪80年代以来，宁夏对西海固地区贫困人口先后实施了一系列移民工程，累计搬迁贫困人口66万人。\"十二五\"期间，宁夏还将举全自治区之力，实施中南部地区生态移民工程，让35万贫困人口告别西海固，让他们实现异地安家、异地创业、异地致富。下决心解决中南部地区35万贫困群众的生产生活问题，关系到宁夏的社会和谐稳定，关系到宁夏整体上能否如期实现全面建设小康社会的目标。这不仅是一项重大的民生工程，也是一项重大的政治任务。 （2）宁夏西海固生态移民背景 1.西海固地区生态条件差，年降水300毫米至600毫米，且分布不均，7月中旬以前几乎没有降雨，八九月份进入雨季后，日照温度低，无霜期最短的年份仅有88天。由于生态失衡，贫困人口居住分散，致使这里公共服务成本极高。 2.所谓生态移民，就是实施有土有水安置，移民还是以从事农耕业为主。一是开发土地集中安置。川北平原结合现代农业示范区（基地）、引黄灌区节水改造、调剂国有农林牧场耕地等重大项目安置移民；二是适度集中就近安置。选择靠镇、近水、沿路的区域建设大村庄，通过对原有耕地进行改造，安置移民。三是因地制宜，根据实际情况引导移民通过投亲靠友等多种形式实施安置移民。 3.所谓劳务移民，就是以务工安置为主，给房落户，办理户籍手续成为准工人、准工商业者。依托沿黄城镇、工业园区、产业基地，集中安置文化水平高、有创业激情的部分移民。 （3）宁夏西海固生态移民政策 1.摸底排查。2010年9月起，固原市出动2000多名干部一个县、一个县地访，一个镇、一个镇地查，一个村、一个村地核实，3个月内逐家逐户摸清排查，最后将移民人数划定645个行政村的53464户。 2.实施对接。固原各级干部分工明确责任具体，除了做好移民搬迁户登记造册、建档立卡工作，做到一户、一表、一档案，每天还要与自治区相关厅局（处室）对接，与各市县（部门）对接、与－128－ 宁夏红寺堡开发区概况红寺堡开发区是为贯彻落实国家“八七”扶贫攻坚计划而成立的，全国最大的生态移民开发区。红寺堡开发区位于宁夏回族自治区中部山川交界地带，西起中宁县新堡乡的鞑子沟，与中宁、利通区、灵武、同心、盐池五县（市、区）相邻，总面积1999.1平方公里。距首府银川130公里，吴忠70公里。1997年经国务院同意，国家计委下达了审批自治区政府提出的“宁夏扶贫扬黄灌溉工程的可行性研究报告”的通知。1998年8月国家正式批准开工建设，开发土地30多万亩，现已接管2乡2镇1个开发区，88个行政村，17.3万人的规模，回族人口占55%。 （2）宁夏红寺堡生态移民背景 红寺堡生态移民开发区的开发规模及进程生态移民是环境致贫或人类活动致环境恶化情况下，由政府主导的规模化人口迁移，它融扶贫工程和区域开发于一体，集经济移民与环境移民于一身。宁夏红寺堡生态移民开发区（以下简称红寺堡）目前是我国最大的生态移民集中移居地，开发区行政总面积为19.99万公顷（1999.12平方千米）。红寺堡水利骨干工程于1994年9月18日开始筹建，1996年5月11日奠基，主体工程于1998年3月20日开工，1998年9月搬迁安置了第一批移民，至2009年9月搬迁工作暂时告一段落；11年间共开发耕地40万亩，从宁夏南部山区8县市搬迁过来移民20万人，其中回族移民近12万人。红寺堡建有完整的引黄灌溉渠系，移民迁入后发展粮食作物生产基本上能做到一年搬迁、两年定居、三年解决温饱。 （3）宁夏红寺堡生态移民政策 生态脆弱是我国西部地区经济发展的最大障碍，而生态脆弱又与经济贫困有着很强的祸合关系，因此，在西部地区推行生态保护措施可能是使其摆脱贫困的有效手段之一。目前，在西部地区轰轰烈烈进行的天然林保护、退耕还林等工程就是这样的措施。然而，必须注意到：天然林保护工程的作用机制是通过大规模的封山禁牧达到恢复自然植被的效果，退耕还林工程是通过退出陡坡耕地并在其上种植林草以达到防止水土坏行为。西部的贫困是由自然与人为因素的长期的共同作用形成的，严重的土地超载问题也非天然林保护、退耕还林这些单纯的生态工程所能解决。 宁夏彭阳县生态移民 （1）县外移民 1.宁夏彭阳县县外移民县外移民重点为交通不便、生态脆弱、群众生产生活条件非常艰苦的北部乡镇的极为偏僻边远村组；县国土部门确定的部分地质灾害险点区；六盘山水源涵养林外缘区；重点生态建设保护及有利于生态恢复的区域。 2.迁入地点：2011年，我县县外移民主要是兴庆区月牙湖、金凤区良田镇、西夏区。 3.移民政策：住房政策——生态移民每户建设54平方米，建设资金由银川市和移民共同承担，产权归移民所有，移民住房10年内不得出租、转让。劳务移民每户建设40平方米周转房，建房资金自治区承担70%，银川市辖三区、企业承担30%，周转房由移民租住，不得转租，房屋由银川三区相关部门或企业负责管理。土地政策——兴庆区月牙湖安置区原则上人均提供1亩水浇地；西夏区镇北堡镇安置区原则上人均提供0.6亩水浇地；金凤区良田镇安置区原则上户均提供2亩水浇地。户籍政策——移民户籍属地管理，凡搬迁的移民必须将户口同时迁出，免收在户籍转换和户口迁移中的一切行政收费。其它政策——移民享受迁入地的各项支农惠农补贴政策，在原居住地享受的退耕还林等政策继续执行到期满为止；与迁入区居民享有同等的教育、医疗卫生、养老保险、失业保险、社会救助、低保等社会保障政策；探索以房屋、土地、设施农业等产权作为抵押物，帮助移民解决贷款，并适当降低贷款利率，银川市建立的村级扶贫互助资金优先覆盖生态移民新村；移民子女初中毕业未考入高中、高中毕业未考入大学的，可在职业院校免费享受两年职业技能教育培训；迁出区移民原有住房全部拆除，收回宅基地和承包地，纳入迁出地生态恢复建设规划。 （2）县内移民 CAIXUN财讯 迁出村庄以自然村为单位，适度集中连片，优先对居住在地质灾害险点和生活艰苦地区的群众实施搬迁。 1.迁入地点：2011年，我县县内移民点分别为古城皇甫新村安置区、新集民族新村安置区、草庙新村安置区、城阳杨坪安置区、县城民生家园劳务移民安置区。 2.安置方式：主要采取就近适度集中安置，在具备水源、土地、交通等基本条件的区域集中规划建设移民安置区。通过加快城镇建设步伐，大力推进全民创业行动，建设劳务移民周转房集中安置移民，发展城市经济。 （3）移民政策 1.住房政策——建房资金实行政府补助、农户自筹、企业参与、社会捐助等多种筹措形式。态移民建房单位造价标准按栏标审计结果执行，其中自治区每户补助标准25000元，地方政府承担5900元，其余由农民自筹，产权归移民所有，移民搬迁后拆除原有住房，移民住房10年内不准出租、转让；劳务移民建房资金主要由政府承担，周转房所有权归国家所有，由移民租住，不得转租，房屋由县相关部门负责管理。租住5年移民收入稳定后，移民可按照当时周转房造价标准购买周转房，房屋所有权归移民所有；同时拆除移民原迁出区住房； 2.土地政策——主要采取就近适度集中安置，原有土地承包关系不变。政府无尝提供草籽，发展草畜产业，对劳务移民，原则上不安排耕地，鼓励其从事二、三产业，允许移民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权； 3.产业政策： 1）新集、古城户均建设70平方米养殖牛舍1座，户均概算15400元，其中自治区补贴500元，地方政府承担10400元。 2）草庙、城阳杨坪户均建设一栋日光温室（1亩），每栋概算22000元，其中自治区补贴8000元，地方政府承担10000元，农民自筹4000元。 3）发展养殖产业户均补助3000元，用于购置一头基础母牛。 4）户籍政策——对在县城安置的劳务移民，在移民自愿的前提下，可将其户籍转为城镇户口；对部分不愿意将其户口转为城镇户籍的县城安置移民，可保留农业户口，但移民户籍必须属地管理，户籍随迁，免收在户籍转换和户口迁移中的一切行政性收费。其它政策——移民享受区、市、县出台的各类特色产业扶持优惠政策，享受各项支农惠农补贴政策。在原居住地享受的退耕还林等政策继续执行到期满为止；移民搬迁后，与迁入区居民享有同等的教育、医疗卫生、养老保险、医疗保险、社会救助、低保等社会保障政策。对五保人员和夫妻双方均无劳动能力（重度残疾）的人员纳入敬老院供养；对搬迁安置到县城的移民，转为非农业户口的移民统一实行城镇计划生育政策；对搬迁安置的农业户口移民，继续实行农村计划生育政策；户均配套太阳能热水器1台，太阳灶1台，发展养殖产业的移民区户均配套铡草机1台。 宁夏生态移民行政补偿 生态移民行政补偿作为行政补偿制度的重要组成部分，其对于生态条件改善和农牧民合法权益保护具有重大意义。但由于我国法学界在行政补偿理论方面研究相对滞后，且对于生态移民补偿理论研究与制度建设缺乏必要关注，实践活动欠缺具体法律规范，仅存在些许零散、原则化、缺乏可操作的规定，不能有效适应我国法治社会发展需要。自2008年始，内蒙古自治区乌审旗为了恢复自然生态，结合当地的农牧业和社会经济发展，因地制宜，制定了乌审旗生态移民行政补偿方案。该方案对移民行政补偿的原则、对象、范围、标准及配套政策做了比较详细的规定。本文拟从乌审旗生态移民行政补偿的实施状况、存在的问题和原因以及对策三大部分入手，进行相应论述。第一部分：笔者首先针对乌审旗生态移民政策实施背景进行分析，而后针对该地区生态移民政策的具体实施状况及成效进行阐述。第二部分：笔者针对生态移民补偿中存在问题进行分析。通过社会调查分析的方法，结合理论与实践，最终发现生态移民行政补偿中存在的问题，如补偿范围狭窄，补偿标准偏低、缺乏补偿程序及监督机制等问题，并分析其产生原因。第三部分：在这一部分，笔者针对第二部分中提出的问题，就如何完善移民行政补偿中存在问题提出对策。生态移民行政补偿实施方案在实施过程中存在诸多问题，必然对该移民工程有效实施产生不利影响。因此，认真总结经验，对今后生态移民行政补偿工作实施及制度设计都将具有重大现实意义。 总结——宁夏生态移民突出问题及对策 （1）扶贫搬迁 1.安置形式 1）大型工程集中安置 2）国营农场，插画安置 3）新建小型灌区，集中安置 2.移民搬迁形式 1）整体搬迁，再造秀美山川 2）自愿搬迁，减轻人口压力 （2）移民搬迁主要成效 1）极大的改善了生产生活条件； 2）拓宽了农民致富的空间； 3）恢复和保护了迁出地的生态环境； 4）合理开发和有效利用了引扬黄灌区的土地资源； 5）减轻了南部山区人口压力； 6）降低了扶贫资本； 7）促进民族团结。 （3）存在的主要问题 1）搬迁规模与安置能力矛盾突出； 2）安置区开发难度加大与国家投资减少矛盾； 3）迁出群众经济困难，发展生产能力弱； 4）基础设施建设进度慢，影响移民到位； 5）土地开发面积不足，部分移民无法搬迁； 6）生产方式转变，急需技术培训； 7）移民安置区基础设施仍需完善； 8）安置移民农场困难大，问题迟迟得不到解决。 （4）对策和措施 1.移民安置区应继续享受扶贫政策 1）扶贫项目投资政策——以工代赈、财政扶贫； 例外：不属国定贫困县管理的移民安置区——红寺堡、农垦农场、中卫市辖区、中宁县。 2）计划生育政策； 3）民政救济； 4）义务教育； 5）对口帮扶政策。 2.采取切实有效的措施妥善解决移民安置农场的实际问题。 （指导老师：黄爱学） [1] 色音、张继焦.生态移民的环境社会学研究[M].北京：民族出版社，2009：7. 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