电子政务前台-后台服务体系与地方电子政务顶层设计

电子政务前台-后台服务体系与地方电子政务顶层设计

国务院发展研究中心技术经济研究部 李广乾

近两年来，有关电子政务或信息化的“顶层设计”这个概念用得非常频繁。但是，时至今日，人们对此却仍然没有一个权威的定义与说法。

其实，简单地说，所谓顶层设计即是就某个对象进行全面系统的规划与设计。但是，就电子政务来说，要实现“理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源共 享、部件标准化”却不是件那么容易和简单的事情，因为它与科技项目和工程方面的顶层设计毕竟存在着很大的差异。从基本内容来看，电子政务的顶层设计应该是 就电子政务建设的基本问题进行总体的、全面的设计，不仅应该包括网络建设、安全管理、信息资源建设等诸多技术层面的内容，也应该包括行政管理体制、政府职 能、政府绩效管理及具体业务类型之间的关系。

目前，还没有哪个国家以“顶层设计”来命名自己的电子政务政策或文件。不过，就基本内容来看，美国联邦政府的“联邦政府组织架构（FEA）”和英国政府的 “电子政务互操作模型（e-GIF）”可以看作是两国电子政务的顶层设计。例如，就FEA来说，美国政府将电子政务的主要问题都纳入五个参考模型，即绩效 参考模型（PRM）、业务参考模型（BRM）、服务构件参考模型（SRM）、数据参考模型（DRM）和技术参考模型（TRM），从而使其对电子政务的管理 由原先的注重具体项目、业务细节与资金配给的特别管理转向基于绩效评估、业务规范与技术标准的制度化管理。可见，顶层设计正成为一些国家电子政务建设的重 要方向。

一、我国地方电子政务顶层设计的基本内容是建立“电子政务前台-后台服务体系”

由于信息化发展水平的差异，国外进行电子政务顶层设计的方法显然不能直接应用于我国的电子政务顶层设计。但是，尽管如此，它们却为我们提供了顶层设计的基 本思路，而且其中的一些具体的过程、工具和手段，更是可以直接应用到我们的顶层设计当中。所以，在电子政务顶层设计的具体构建过程中，一方面必须充分考虑 到我国的政治、经济发展实际；另一方面也必须借鉴其他国家在进行电子政务顶层设计时所采用的科学合理的思路与方法，以使我国电子政务更能发挥提高行政管理 效率、实现资源共享和减少重复建设的目的。

根据对有关国家电子政务顶层设计的分析，结合我国行政管理体制特点及电子政务发展实际，笔者就一级地方政府的电子政务顶层设计构造一套结构模型，并将其称为“电子政务前台-后台服务体系”模型。

该模型包含两部分。第一部分是基本模型，主要包括模型的骨干架构，基本内容可以概括为四个流程主体、三项业务要求（如图1、图2所示）（图略）。四个流程 主体为各政府部门（以及由其业务网络所构成的内部网）、行政服务中心、政府门户网站以及公众（及其服务界面）；三种基本业务要求为集中、整合以及互动。第 二部分是扩展模型，是在基本模型基础之上的业务扩展。从图中可以看出，该模型本身就是一个系统流程，几乎能将电子政务建设的全部内容涵盖其中。

“电子政务前台-后台服务体系”具有如下特点：

1．与目前我国政府管理特点相契合。电子政务通常要求对业务流程和组织机构进行调整，因而在实际执行过程中容易让某些部门产生抵触情绪，协调起来存在一定 的困难。所以，在上述模型中，内网（局域网）及其网上办公业务是在统一规划下由各部门根据自身业务需要分别建设的，一些相应的后台业务仍然需要由本部门解 决，这样可以充分调动各

政府部门开展电子政务的积极性。

2．体现了信息技术对政府行政管理体制改革的要求与影响。这主要表现在三个方面：一是对行政业务、信息资源与政府财务管理的大集中；二是行政服务中心在整 个一级政府的电子政务建设中的枢纽地位，为信息时代的政府机构调整提出了改革的方向；三是突出强调了政府门户网站在整个系统流程中的重要地位，体现了电子 政务发展的基本要求。

3．明确了电子政务所存在的三层“前台-后台”关系。第一层是公众（企业和公民）与政府门户网站之间的“前台-后台”关系，第二层是政府门户网站与行政服 务中心之间的“前台-后台”关系，第三层是行政服务中心与各政府部门之间的业务关系。其实，在不同的信息化和电子政务发展水平下，“前台-后台”层级关系 数量及其密切程度会存在很大的差异。在电子政务发展水平较低的情况下，层级数量较少，相互之间关系的密切程度也较低；随着发展水平的提高，层级数量应逐渐 增加，其密切程度也会相应地增加。

4．模型具有较大的伸缩性能。该模型只是从逻辑上表示一级政府的电子政务服务体系结构，因而能够包容很多的实际操作过程与建设方式。如就行政服务中心而 言，本身可以是地域分布性的，能够满足管辖范围较大的一级政府对分片管理的要求；另外，行政服务中心是一种综合性管理机构的总称，可以表示行政审批中心、 办证中心、市民服务中心等机构。不过，尽管其名称可以不一致，但却必须坚持与政府门户网站的唯一的“前台-后台”关系。政府不应该就每一种所谓的中心单建 一套信息化系统，这样是与信息化的大集中特性相违背的，也是没有效益的。

5．能够容纳顶层设计与政府行政管理体制创新的诸多技术与方法。这里可以举几个具体的例子。

例一，就政府绩效管理与评估而言，由于各政府部门是单独地向行政服务中心提供自己的网上对外办公事务，因此对政府信息公开以及行政业务网上办理情况都能分别进行考察。

例二，行政服务中心在整合相关的行政业务时，可以采用美国政府在FEA中所采用的业务系统规划法（BSP），遴选出一些带共性的业务内容。

例三，由于行政服务中心要承接来自各政府部门的业务并对其进行整合，因此利用知识管理（KM）技术和客户关系管理（CRM）技术等技术方法，能够极大地提 高政府服务于公民和企业的能力与效益。与此同时，由于行政服务中心直接管理政府门户网站，与政府各部门联系密切，因此也能处理通过手机、电话等联系的业 务，延续传统手段下政府服务管理的内容与形式，以适应当前信息化过渡期内群众信息化应用水平不高的实际情况。

二、地方政府电子政务顶层设计的政策建议

目前，不少地方政府（特别是地级市政府）已经或正在进行自己的电子政务顶层设计。不过，从顶层设计的角度来看，其内容仍然显得不够全面，对一些比较重要的 问题没能进行详细的讨论和分析。作者认为，图2的“电子政务前台-后台服务体系”可以作为构建地方电子政务顶层设计的基础，即围绕该模型，并从政府绩效管 理、网络、业务、信息资源、组织结构等诸多方面进行各地的电子政务总体设计。因此，作者提出以下的政策建议。

（一）建立科学规范的地方政府电子政务绩效管理与评估模型

绩效参考模型是美国FEA的核心内容，是决定其他四个参考模型的基础；而且美国政府在实施电子政务战略的24个“总统优先项目”时，同样也以此为考核 依据。实际上，

我国一些地方也在建立政府绩效管理制度，并提出建立责任政府的要求，但是从具体内容来看，电子政务尚未被纳入政府绩效管理制度范畴。为此， 今后各地政府可以采取以下政策措施：

1．明确电子政务的绩效考核单位及各自电子政务发展的具体目标。通过图2的“电子政务前台-后台服务体系”，我们能够实现这样一种双重的目标：既能单独地 对各部门进行绩效考核，又能实现跨部门的业务整合。为便于对各部门的电子政务开展情况分别进行考核，必须科学合理地设计电子政务前台-后台服务体系流程， 即在进入行政服务中心之前，各部门是独立完成自己的电子政务业务设计与管理的。为此，地方政府首先必须针对各政府部门的业务情况制定详细的信息化发展计 划，明确地为各部门订立电子政务发展的具体阶段性目标。

确立发展目标是电子政务发展的出发点。但是在确立发展目标时，必须充分地考虑本地电子政务的发展阶段，从与自身发展实际相符的条件出发来制定电子政务业务 发展目标。在确立具体方法时，应该选择合适的方法，如目标管理法、记分平衡卡法等。由于记分平衡卡法相对复杂，因而建议采用目标管理法来确立各部门的电子 政务业务发展目标。

2．根据地方电子政务发展实际，构建自己的“绩效参考模型”。具体工作包括两个方面：一是明确可以具体考核的业务内容及考核指标。“绩效参考模型”所包括 的内容和指标其实非常广泛，就地方电子政务来说，难以完全按照该模型来进行绩效考核。为此，必须结合实际情况选择业务流程和确定绩效考核指标。在这方面， 可以考虑挑选经济综合部门以及社会综合服务部门进行试点，通过试点并获得经验后再逐步地全面推广。二是绩效评估方法与方式的选择。根据不同的分类标准，绩 效评估方法可以有内评估、外评估、事前评估和事后评估等多种。建议采取两种评估方式，一是由纪律检查委员会、监察局和信息化办公室一道进行内评估，就政府 各部门的信息化绩效进行考核；二是聘请独立的中介

机构对政府各部门的电子政务业务成效进行评估。值得注意的是，如果进行全面评估有难度，或者为配合专项工 作的需要，也可就某项具体业务进行单独评估。

（二）根据政府职能设计电子政务业务参考模型

在我国1988年的国务院机构改革过程中，我们明确提出了“转变政府职能”的概念。此后，政府职能转变成为我国关于政府行政体制改革的理论基础。因 此，在讨论电子政务顶层设计时，首先必须从政府职能的角度来设计电子政务的业务参考模型，遵循目前“三定方案”的基本原则来规划政府机构的电子政务业务。 但是，从FEA的业务参考模型来看，我们看不到有关政府职能的思路；美国政府在设计该模型时采取的是业务例举法。

根据行政管理理论，政府职能是分层次的，如图3（略）所示。考虑到具体情况，我们认为将电子政务的业务划分为图4（略）的四级结构比较适合我国这些年来政 府行政管理改革的要求。为此，图4就政府基本职能中的“政治职能”的“政府管理”内容进行了比较详细的划分。值得注意的是，目前尚无权威的资料对政府职能 层次及其明细结构进行全面的界定。因此，就地方政府的电子政务业务参考模型来说，其余的内容必须根据图4的基本结构，在对整个政府的业务情况进行充分调研 后才能具体确定。

根据图2，必须由行政服务中心对上述业务内容进行流程整合，然后通过门户网站向公众统一提供跨部门的服务。为此，地方政府必须对行政服务中心给予授权，并赋予其相应的编制与职能，使之能够协调各相关部门的业务流程。

（三）根据业务需要构造电子政务管理模块体系

为使业务模型能够有效地发挥作用，必须建立一些能够重复利用政府行政业务流程并

提高跨部门业务协调能力的服务构件和模块。这既是建立FEA模型的初衷，也 是开展电子政务的必需。从服务构件参考模型来看，其中包含了很多服务构件，其中一些构件对我们目前的电子政务来说，往往是超前的或不合适的。因此，我们在 参考使用这些服务构件时，应从实际出发，借鉴切合地方电子政务业务发展需要的那些构件。

在采用服务构件时，必须注意以下几个方面的问题：

1．必须考虑服务构件的应用范围问题。不同的服务构件，其适用性存在着较大的差异，有的可以适用于整个一级政府及各政府部门（如财政管理系统等），而有的则只能在专业性政府部门使用。

2．整合已有的业务应用系统。由于很多政府部门开展信息化应用已经很久，且是各部门分别进行的，因此存在着重复建设或系统之间彼此不兼容的问题。在建立电子政务管理模块体系时，必须充分地考虑这个现实问题。

3．加紧在行政服务中心推广使用客户关系管理、知识管理等构件。这些内容将有力地促进地方政府服务企业和老百姓的能力。例如，就客户关系管理的服务类型来 说，就包括呼叫中心管理、客户分析、产品销售与市场营销、产品管理、品牌管理、客户帐户管理、日常往来管理、合作关系管理、客户反馈、信息统计等构件。

（四）整合政府信息资源服务平台，构建数据与信息参考模型

在构建数据与信息参考模型时，一方面可以参考国外进行电子政务信息资源管理的基本技术方法，另一方面也必须结合前面所介绍的对政府职能层次划分的理论方法，通过对政府职能的四级明细划分来建立相应的数据分类、数据交换机制及数据结构。

（五）设计电子政务业务互操作模型

将美国的FEA和英国的e-GIF进行比较可以发现，两种方法各有特点。前者注重业务流程整合及共享，后者则注意从技术上保证电子政务的互操作性。实际 上，在对业务系统进行充分分析后，采用图5（略）的“电子政府互操作性模型”，将对实现政府跨部门操作更有针对性。因此，就地方电子政务顶层设计设计而 言，最佳的做法是结合FEA和e-GIF两种模型的有益成份，构成一个更加合理有效的顶层设计体系结构。从内容上来看，就是以e-GIF来取代FEA的技 术参考模型和数据参考模型。