浅谈旅游规划的功能

浅谈旅游规划的功能

作者：王亚萌

来源：《法制与社会》2013年第32期

摘 要 《中华人民共和国旅游法》将旅游规划纳入法律，引起各方关注。旅游规划的主体主要是各级政府，而作为重要行政手段的行政规划，在当前风险型社会背景下的作用应越来越受到重视。本文从“规划入（旅游）法”出发，探讨旅游法规定的的进步、存在的问题，以寻求旅游行政规划功能的有效发挥。 关键词 旅游规划 功能 旅游法

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-180-02

旅游业的蓬勃发展的同时，过度追求经济利益，损害景区利益、旅游消费者权益的行为也逐渐增多。“零负团费”、强迫购物、景区门票逢节必涨等现象逐渐增多，《中华人民共和国旅游法》即将实施，引起各方关注。针对社会上反应最为强烈的旅游市场秩序混乱等问题，《旅游法》进行了必要的规范。旅游业的可持续发展需要法律的规制和政府的引导。第三章“旅游规划和促进”则是首次将旅游规划纳入法律，其中多条涉及旅游行政规划，对旅游业的发展将起到促进作用。“行政法不是仅进行形式上的、理论的法解释学探讨便可以完结的，所以，必须对行政法的活生生的丰富的实际内容及其存在基础予以必要的重视，并进行相应的探讨。”豍旅游规划在现实中存在旅游行政规划如何落地的问题，对法律规定和实际落实两方面的探讨，有利于寻求行政规划功能及其有效发挥。 一、行政规划及其功能

行政规划，是指行政主体为了履行其行政职能，实现其特定的行政目的，依照法律规定就所要解决的问题，事前制定出规划蓝图，并对实现该蓝图的有关方法、步骤或措施等所作的设计与规划。豎

对于行政规划的功能，存在多种说法。 （一）两功能说

有日本学者把其简约的概括为两点：一是政府科学、合理地实施行政的职能。这是行政规划的第一功能。行政主体应设定合理、科学、可实现的行政目标，充分利用社会中课利用的人力资源、物力资源和其他资源，遵照科学的方法和正确的步骤达到既定的行政目标。二是调整和综合功能。尤其是在当前风险社会的情景下，如何整合有限的资源以达到最大多数人的合理利益，达到全社会的最大利益，是行政规划的重要目标。 （二）三功能说

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有的人概括为三项：一是作为行政发展的指导与协调手段。这是行政规划的首要功能。二是行政之自我确定。人民透过行政机关的自我确定，亦得决定其未来的行为，间接造成规划之外部效力，而具有指导人民之行动方向的功能。三是提高人民预期可能性。豏

有的人把行政规划的功能简约而有富有包容性的概括为：决策功能、指导功能、协调功能。豐

（三）四功能说

有人认为行政规划的功能在以下方面：一是保证行政的科学性、合理性；二是通过规划进行政策协调；三是有效利用资源，减少市场经济的盲目性。具体到我国，在东中西部地区发展不平衡、城乡发展不平衡的情况下，行政规划在平衡东中西部地区利益、平衡不同产业之间的资源配比、平衡不同行业之间的利益分配以及调节社会经济总供给与总需求之间的关系，促进国民经济的稳定健康发展和和谐社会的建设方面发挥着越来越重要的作用；公共产品有限，行政规划有利于促进其合理分配，促进全社会的有序和祥和；自然资源更是有限而稀缺，行政规划在这方面的作用更加重要，《旅游法》中的行政规划便关注了这一点，以促进旅游业和环境、经济的可持续发展；市场主体在进行交易的过程中，可将行政规划作为风向标，调整其经营战略和方式，实现市场主体自身和社会的发展。四是约束和引导行政主体与行政相对人的行为。行政规划对行政主体而言，其功能主要体现为目标预定性、协调性和自律性等方面；对相对人而言，行政规划的主要功能体现为获取行政信息和利益诱导方面。豑 二、旅游规划及其功能

在旅游业蓬勃发展的今天，旅游法的出台十分必要，作为旅游业界基本法的旅游法在调节各方利益、促进旅游业的可持续发展和国民经济的健康稳定方面发挥着不可替代的根本性、基础性、统筹性、全局性、引领性、长远性的作用。

旅游规划具有不同于其他类型的规划，是一种独立于其他行政规划的、其他规划类型无法取代的行政规划类型，在旅游法中做出规定是极为及时和正确的。 笔者认为，旅游行政规划的功能可归纳为以下几点： （一）长远规划，促进旅游业健康发展

凡事预则立，不预则费，只有在行政规划的指引下旅游业才有前进的目标和一致的努力方向。没有计划的行政，其最大毛病在力量分散，劳而无功或资人作弊。豒当然规划的设立不能是不切合实际的，不经慎重思考的盲目决策可能带来更严重的后果。设定合理的行政目标，是行政主体正确合理成功行政的第一步。但是达到既定目标，达到最佳行政效益，只靠目标的设定是绝对不够的，还必须在社会现实的基础上，调动一切积极的人力、物力、财力，实现多方共赢、社会和谐和进步、经济发展。这个功能还起着监督行政权的作用，旅游行政规划一旦作

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出，公之于众，旅行社、景区等市场主体也可以利用行政规划来监督主观部门的行为，民众也可以享受更好的旅游服务。

（二）旅游行政规划对旅游业经营者具有启发和诱导的功能

旅游行政规划部属于法定保密范围的行政规划，具有较强的透明度，旅游经营者的重要目的之一是获取利益以满足自身存在和发展的需要，旅游行政规划可能使一片荒无人烟的地方变成宜人的旅游胜地，为全社会提供就业机会和商业机会。对于社会中的人们来说，了解旅游行政规划本身就是获取行政信息、把握就业机会和商业机会的重要途径，避免创业和投资方向的盲目性。旅游行政规划，一方面能使旅游经营者和潜在的旅游经营者更加理性的选择，另一方面也使旅游行政管理者的管理活动更加方便，旅游市场主体和旅游消费者的行为能够更加的规范，使旅游业的发展更加顺利。

（三）旅游行政规划具有调整和整合的功能

没有行政规划，则其他的行政管理活动如组织、人事、协调、控制等都无从实施。豓 旅游业是综合性比较强的行业，旅游行政规划具有科学、合理地实施旅游相关行政的功能是针对每一个行政部门来说的，但是国家行政管理有时需要各个部门的协调一致才能达成行政目标，促进旅游业的发展。所以，科学的旅游行政规划能有效地将各行政部门组织起来，共同完成旅游发展事业，从而具有调整和整合功能。 三、旅游规划落地——政府该怎么做

旅游规划的制定应是有资格的行政主体制定行政规划所必须遵守的方式、步骤、顺序和时限。由于许多行政规划涉及面广，规划对象具有不确定性，全国至今都没有用立法的形式规定统一的行政规划程序。各国立法对行政规划程序的规定不尽一致，学者们对行政规划的程序认识也不相同。

具体到我国的旅游行政规划，要从程序上予以控制，防止旅游主管部门的不作为或乱作为，保障旅游业经营者和旅游消费者的合法权益。 （一）必要的旅游环境和市场调查

在调查阶段，有资格的旅游行政主体要对规划思想所涉及的问题进行深入而广泛的调查，获取全面、真实、客观的数据，为旅游规划的草拟做好准备。而不能全凭想象或者初步调查作出不适宜的旅游规划。如果仅凭想象作出旅游规划，可能损害各方利益，有损政府公信力。 （二）旅游规划的草拟

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在草拟阶段，行政主体的主要任务是根据已经获得的有关数据提出初步的规划草案。旅游规划草案应该附有各种文书，如旅游方面专家的鉴定意见、该旅游规划的可行性报告、规划的详细说明书等。为集思广益，最好借鉴立法中征求意见的做法，在草拟的过程中通过调查问卷、走访等方式征求有关专家、广大人民群众和组织的意见和建议。 （三）广泛征求意见

有资格的行政主体应当通过政府公报或者其他形式，在该旅游规划相应范围内公布规划草案的具体内容及理由等，特别要标明公民发表意见的方式、时间和地点，以实现表达途径的顺畅，至于具体的形式，可采取提交书面意见、座谈会、论证会等民众乐于接受形式，广泛听取各方意见和建议。作为关系重大的行政规划，有资格的旅游主管部门应当专门召开听证会，公开听取公众的意见，并且形成听证笔录，以此作为行政规划的依据，更好的做出正确合理的旅游行政规划。只有广泛有效的争取各方意见，才能为旅游规划的科学和及时通过奠定基础。 （四）审议和通过

在审议和通过阶段，行政主体应当依据前期所获得的材料，就规划所得的材料，就规划的适当性、可行性、可接受性等进行审查，最后决定规划内容。征求意见之后的分析和合理吸收是政府为民负责的态度表现。 （五）公布

不仅通过以往已有的渠道进行公布，更要重视宣传，让旅游法及旅游规划的意识深入到旅游经营者和消费者的心中，方能实现预期的目标。目前的许多政策规划都存在着宣传问题，不能让民众知晓的规划不是合理和有效的规划。 （六）修改或废止

旅游法刚刚实施，尚不需讨论这个问题。若经实践检验，确需修改或废止，按照法定程序进行即可。

“旅游法一旦正式颁布之后，原来国务院颁布的和旅游相关的条例还要修改，各省区市已有的立法也要做相应修改。我们将进一步加大旅游执法力度，加大旅游市场秩序的规范和整治，特别是对一些扰乱市场秩序的行为，要依法坚决打击查处。”国家旅游局局长邵琪伟谈到今后旅游法的实施时作了上述表态。豔

重视旅游规划，政府适当作为，重视民事责任，强化政府责任，方能促进旅游业的可持续发展，实现社会效益、经济效益、环境效益的统一。 注释：

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新华网http：//news.xinhuanet.com/fortune/2012-08/28/c_123637769.htm2013年4月2日访问.