浅谈基层税务部门执法风险及防范

基层税务部门是税务执法的前沿和主要承担者，也是近年来税务执法风险的高危区。如何有效地防范执法风险，是当前基层税务部门面临的一项重要课题。本文结合工作实践，就税务执法风险的高发环节及防范谈一些粗浅的认识。

一、税务执法风险的高发环节及其表现形式

由于主客观等多种因素的影响，在实际执法过程中，税务执法风险的环节比较多，主要表现为税务登记不准确、税源管理不到位、纳税评估的“变味”应用、减免税管理缺失、擅自扩大行政许可范围等方面，应该引起高度重视和注意。

（一）税源管理环节

税源管理是税务执法的源头。目前实行的税收管理员制度由于在权力的分配和内部监督制衡上存在一些漏洞和薄弱环节，造成部分税收管理员手中权力过分集中、自由裁量权过大，在行使执法权的过程中不可避免地会带来一些风险：一是由于税收管理员工作责任心不强或自身业务素质差等原因出现的漏征漏管或管理不到位。在实际工作中，一个税收管理员分片或者按行业管理若干个纳税人（企业），工作责任心强、业务素质高的税收管理员能够经常的开展巡管巡查，及时的发现新开业户或漏征漏管户，堵塞管理漏洞，保证税款的足额入库。而工作责任心不强、业务素质不高的税收管理员，对辖区的情况不明，对纳税意识不强的纳税户（企业），管不住或管不了，出现大面积的漏征漏管，造成国家税款的流失，导致失职行为的发生。二是税收管理员主观原因引发的执法风险。受社会上不健康思想的影响，加之个别税收管理员法制

意识不强，不能正确处理法理人情的关系，为了照顾人情、关系，在执法上网开一面，导致渎职行为的发生；三是高税低定。现实情况下，每个户管员分管上百甚至数百户个体户，虽然各个单位都制定有有效的核定的程序、规范的核定标准、科学的核定方法等量化指标和具体规范，但实际执行中税务分局局长和税收管理员税款核定过程的自由裁量权过大，税务所之间、税收管理员之间，标准不一致，凭直觉办事，凭经验定税，主观臆断成分较大，使不公正执法现象时有发生，极易让纳税人产生心理失衡，影响国家机关公信力，进而引发犯罪。

（二）纳税评估环节

纳税评估是是当前基层税务部门普遍使用的一种管理手段，其目的在于强化税源管理，降低税收风险，减少税款流失，提高税收征管的质量和效率。但在实际工作中，纳税评估的“变味”应用，带来的执法风险不可低估：其一在于以评代查，弱化检查，造成税款的流失。一些基层单位由于受任务导向的影响，片面强调纳税评估面，为了完成任务，以评估代替检查，纳税评估不深不透，反而造成税款流失风险；其二在于对评估出问题处理的随意性。由于对纳税评估目前没有明确的法律定位，又缺乏规范的操作规程。因此在实际工作中，对纳税评估税款的定性及入库问题，存在很大的随意性。基层局往往将纳税评估作为调控任务完成的重要手段，任务进度慢，对评估户就加大力度，尽可能多的评估出税款，甚至与评估户协商动员其预入税款。反之，任务进度快，评估虽然进行，但评估的质量不高，对存在的问题可以大事化小、小事化了。其三在于税务机关为了取得纳税人的配合，把纳税评估作为一项优化服务措施，对评估中发现的偷税行为应当移交稽查处理却很少移交。基层税务部门往往根据自身需要对评估问题进行处理，随意性较大。

（三）减免税管理环节

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减免税管理环节的主要风险表现在：一是屈从地方政府的压力，变通执行减免税政策。实际工作中，有的地方政府为了招商引资的需要，对税务工作施加影响，致使税务机关对税收优惠政策的资格认定标准掌握不严、审批程序不规范、后续管理不到位，客观上导致了税收优惠政策的尺度不一，影响了宏观政策的调控作用；二是个别执法人员执法水平和自身素质还有差距。有的执法人员法治意识淡漠，与纳税人相互勾结，弄虚作假，对国家没有明文规定的项目随意变通，骗取减免税；有的执法人员工作不认真，草率行事，责任心较差。审批审核把关不严，基层税务机关普遍存在着受理与调查合二为一的现象，不进行实地核查或者实地核查流于形式。三是减免税审批后，不进行跟踪管理或者弱化跟踪管理。由于多种原因，基层部分执法人员对减免税纳税人的后续跟踪管理滞后，或者只是流于形式，对纳税人的减免税条件发生变化的情况不能及时了解，而纳税人又不主动向税务机关报告，减免税管理工作往往出现脱节和空缺，形成执法隐患。四是逾期审批减免税现象较多，审批的及时性不够。现行税法规定，有审批权的税务机关对纳税人的减免税申请，应按规定时限及时完成审批决定，然而，当前出于税收执法责任及风险的考虑，减免税逾期审批或久而不决的现象在基层不同程度地存在着，一定程序上侵犯了纳税人的合法权益，影响了纳税人的正常生产经营决策和经营活动，也影响了税务机关的执法形象，同时，在执法上形成行政不作为的风险。五是对减免税的日常巡查和监控管理不到位。现行税法明确规定，主管税务机关应每年定期对纳税人减免税事项进行清查清理，加强监督检查。对备案类减免税项目，应纳入纳税评估的必评事项进行后续管理。事实上，一旦纳税人取得减免税批复后，基层税务机关基本上就不再对其进行日常巡查监管，因此，纳税人季度申报的真实性、准确性以及税收财务核算的健全程度易成为被遗忘的角落或税收征管的盲区。

（四）完成任务与执行政策环节

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在当前的税务行政管理和税收任务计划管理体制下，各级税务机关坚持“以组织收入为中心”，追求完成税收任务，是各项工作的重要落脚点。否则，“一丑遮百好”。为此，在实际工作中，基层税务机关为了完成税收任务，几乎可以说是用尽各种手段。倘若任务完成了，又有税不收，主动为企业办理缓缴、推迟办理“调库”手续、留后手、打埋伏等等。使得刚性的任务指标弱化了刚性的税收执法，不仅扭曲了税收政策的执行，而且大面积的超常征收（或有税不收）掩盖了税制的运行质量和真实的税收负担程度，导致国家预决算失真，组织收入工作的秩序被打乱。在不利于宏观调控的同时，税收执法中的不确定性也大量增加，这种不确定性主要表现为各种主客观因素造成的税务执法作为与不作为，危及国家税收利益及纳税人权利。

二、税务执法风险的高发环节的防范

税务执法风险的高发环节客观存在，在基层执法者中也时有发生。这种风险犹如悬在基层执法者头上的一把利剑，少有不慎就有可能落下，其伤害之大难以估量。但“高发”不等于“不发”，我们认为：只要管理有法，措施得当，税务执法风险的“高发”可以化其为“不发”。干混砂浆设备 http://www.zzdsjxkj.com

（一）完善税收计划管理体制、不单以收入任务完成的好坏论英雄

税收任务的完成与否，受多方面因素的制约，仅仅凭税务部门单方面的努力是不够的。因此，需要科学组织税收计划管理，建立科学的税收指标考核体系。首先，必须深化对税收与经济相互关系的认识，做好经济税源调查与分析，制定合理的税收计划，改变“基数+增长比例”的分配方法，使基层承担的收入任务与税源实际想“匹配”，能够“跳高摘桃子”。其次，对收入计划的考核要综合进行，改变仅就收入数字排名的考核办法，更加注重对征管质量、税收负

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担、税收公平、纳税服务等指标的考核，降低税收任务的完成情况在考核体系中的分值；再次，不单以收入任务完成的好坏论英雄。特别是对因客观原因没有完成任务，但征管质量、税收负担、税收公平、纳税服务等指标仍然保持较高质量的，在目标考核等方面要给予客观公正的评价。只有这样，完成收入任务与执行政策之间的矛盾才能有效的化解，执法风险才能有效规避。

（二）加强执法队伍素质建设，培养干部执法风险意识和廉正意识

一是要增强法制观念，摒弃人治思想。税务干部首先要知法、守法，正确对待和行使手中的权利，依法办事，谨慎行权，克服执法过程中的侥幸和麻痹心理，做到警钟长鸣，防患未然，使自己的执法行为始终在法律允许的区间内运行。二是要始终秉承服务理念，切实转变执法方式。要改变落后的、惯性的工作思维和服务方式，避免和减少执法过程中的推诿低效和粗心随意。要在税收管理理念、税收服务意识、职业道德观念等方面体现时代性，保持先进性，提高驾驭日常事务的能力，总结和积累好的办事经验，最大限度减少风险的发生。三是要自觉学习税收业务，充分利用培训机会，提高自身税收实务本领。税务部门政策性很强，需要不断学习和研究政策及业务开展要求变化。因此，每名执法干部一定要重视税收业务相关培训，建立互助和激励机制，提高强化自身素质的自觉性、积极性和紧迫感，在完善征管体制过程中对照各项标准寻找不足，不断改进提高自身综合素质，有效防止执法风险发生。四是加强廉政建设，增强抵御风险免疫力 。在要把廉政文化摆到国税文化建设的重要位置，联系道德要求和法制建设实际，创新和发展勤政廉政文化理念，多形式、全方位扩大廉政文化的辐射面和感染力，引导国税干部增强民主法制意识和廉洁自律意识，促使国税干部切实转变观念、改进作风，提高税收执法和纳税服务水平，防御执法风险，以构建“和谐国税、平安国税”为切入点不断推进国税事业健康稳定发展。

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（三）深化改革，进一步创新税源管理方式

一是要积极探索按税务管理的重要事项、环节等进行分工，组织形式上实行个人和团队相结合的专业化管理模式。从而根本解决当前管理形式上存在的工作效能不高、管理深度不够和权力制约不力的问题。在深化税收管理员制度上下工夫，逐步实现管理员从管户到管事的过度。二是树立“信息管税”的税收风险管理理念。通过信息采集途径的多样性，确保纳税风险点、风险源能及时掌握；通过综合的预警分析，确保风险点的及时确认；通过对风险较高的领域优先进行资源配置，确保风险点的及时应对。三是建立机制。以提高征管指标、提高行业税负、提高纳税面、降低零申报“三高一降”为目标，实行征管数据定期通报制，按季开展征管工作讲评，定期对零申报户数、纳税面、行业税负等征管数据进行统计，按月制作《征管情况通报》，促进征管效率的全面提升；四是以督导考核为关健 解决税源管理中“干得怎么样”的问题。要建立“自上而下”分析、监控、考核和督导的工作机制。充分运用信息技术手段和检查手段，在不同管理单位之间、不同责任人之间、不同纳税人之间进行横向比较,在不同所属期之间进行纵向比较。通过同行业同一指标分析比较，各管理单位及其管理员的管理绩效一目了然。在此基础上进行督导和考核，对相关管理单位及其税收管理员进行问责。四是以过错追究为保障 解决税源管理“干不好怎么办”的问题。将税源管理责任与奖金挂钩，实施绩效考核。对管理质量排名靠后的管理员按名次和工作量的大小严格扣发奖金，以示惩戒；对管理质量好的管理员及时兑现奖金，以资鼓励。从根本上解决“干与不干一个样，干好与干坏一个样”的问题。通过这些奖惩措施，提高税收管理员的管理水平，逐步构建起税源管理的长效机制。五是努力化解税收流失的风险，深化《税收管理员制度》的改革。通过建立税源管理联动机制，形成以风险为引擎，纵横结合、联动协调的税源管理机制，尽快实现由粗放式管理向精细化管理的转变。使税收管理员的管理责任心大大增强，变“要我干”为“我要干”，使《税收管理员制度》得到有效落实和深化。

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（四）完善纳税评估机制，提高纳税评估的管理水平

一是打造一支专业化的纳税评估队伍。合理优化和配置人力资源，把税收业务娴熟、财会业务精通、计算机水平较高的人员充实到税源管理和纳税评估岗位上，充分发挥干部潜能，确保岗适其才，才尽其用。二是要加强对评估工作的跟踪检查，切实解决“以评代查”，弱化检查的问题。要求对日常评估中发现的问题要及时移交稽查环节进行稽查处理。稽查部门要定期对评估过的纳税人按一定比例进行稽查，在稽查过程中发现已经评估的纳税人存在严重问题而没有移交的要进行责任追究，从严处理；三是构建专业化的纳税评估平台。以简洁、实用和高效为原则，努力建设一个全新的信息化支撑平台，切实加强对评估工作的备案管理。重点解决评估对象的筛选和评估问题处理的随意性问题。不断探索丰富专业的评估方法，深入开展分行业的专业评估。点、线、面有机结合，实现“评估一个企业，规范一个行业”的目标，通过对行业评估指标的长期积累，形成行业评估方法及模型。四是制定合理的评估指标，切实解决为完成评估任务与纳税人讨价还价的问题。评估指标的制定要以规范行业管理为重点，适当弱化对评估出多少税款的考核。五是提高认识，正确处理纳税评估与纳税服务之间的关系。通过纳税评估，规范行业管理，提高纳税人对税法的遵从度，降低纳税人的税务风险，是对纳税人最好的服务。各级税务部门要充分利用反面教材，搞好教育培训，化解评估风险。

（五）加强减免税的管理，提高减免税管理水平

一是严把审核关，规范审批程序。管理部门对上报的申请材料内容要按规定程序进行实地核查，并将核查情况记录在案。建立健全减免税台帐。结合纳税检查、执法检查或其他专项检查，每年定期对纳税人减免税事项进行清查、清理，加大监督检查力度。二是抓好减免税的后续管理工作。建立健全各类减免税监控台帐，对减免税到期户按时下达恢复征税通知单及时恢

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复征税，并定期跟踪检查，确保减免税工作依法有序进行。三是强化监督管理。强化减免审批的事前监督，对规范性文件的制定要统一把关，避免与税收法律冲突引发执法风险，发现问题，及时纠正。强化减免审批的事中监督，认真执行集体审批制度，科学民主决策。加强事后监督管理，强化税收执法监督检查，加强对容易产生问题环节的监督，防范和制止各种违法乱纪行为的发生。四是认真落实《减免税管理办法》。严格按审批权限、审批时限、审批程序的要求办事，不变通、不棚架、不梗阻。

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