基层税务局构建税收执法风险防范机制的思考

燕　避　辽　宁　Ｌｉａｏｎｉｎｇ　Ｅｃｏｎｏｍｙ　基层税务局构建税收执法　风险防范机制的思考　刘焕军　［内容提要］税收执法风险，指的是税收执法过程中潜在的、因执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效，可能对执法主体和执　法人员本身造成伤害的各种危险因素集合。县区一级税务机关，因为直接面对纳税人行使税收的征收、管理、检查等各项职能，所面临的税　收执法风险相对较高。本文结合新形势下暴露出来的税收执法风险Ｉ、司题，围绕基层税务局如何构建税收执法风险防范机制提出了可行性　建议。　［关键词］基层税务局执法风险管理途经　党的十八届三中全会提出了深化税制改革方略，随　着税制改革的推进，各级政府、社会各界对税务部门的　税收执法期望值愈来愈高，纳税人的法制观念、政策掌　握、维权意识也不断增强，相关部门对税收执法的监督、　制约也日益加强。增强风险防范意识，提升规避和预防　执法风险能力，已成为新形势下基层税务机关和税务干　部必须认真对待和解决的重要课题。　一、新形势下面临的税收执法风险新问题　１．在税收管理风险方面。一是基础管理工作不到　位。税收人员对相关政策法规理解掌握不准确，征管工　作流程执行不严，税收登记内容不完整，引发潜在的税　收执法风险。二是纳税事项认定不到位，以及发票领　用、审核程序不健全、不规范。除了对国家税收造成流　失外，将承担资格认定、审批、发售、日常监管等环节管　刘焕军局长（中）深入群众买地调研Ｚ－作　要求。税收执法程序违法、执法依据错误。如在文书送　达上，一些税务部门没有严格履行“先告知后处罚”的程　序规定，导致听证程序缺失或剥夺纳税人陈述申辩的权　理风险和法律风险的责任。三是税收政策把握宣传不　到位。政务公开不及时，税率执行错误，提前或延缓征　收税款，Ｅｔ常纳税辅导不细致，未依法保障或侵犯了纳　税人的合法权益的行为。此类问题容易对整个税收秩　序造成不良影响，还可能激化税企之间的矛盾。就税收　利等。二是不当行使自由裁量权。未能按照情节的轻　重适用“比例处罚”原则，往往对有相同情节、相同事实　的违法行为，却使用了大相径庭的处罚比例，处罚显失　公平。三是对涉嫌税务违法犯罪处理刚性不足。对案　件该移送公安机关的未移送。四是滥用强制执行措施，　在采取税收强制执行措施过程中，未按法定权限和法定　人员个人来讲，可能被监察、人事部门给予行政处分，重　则将会承担被司法机关追究刑事责任的执法风险。　２．在行政争议风险方面。一是违背合法行政原则　程序执行扣款或扣押财务等等。　５５　曩譬臻　２０１４　０４　祷０　ｒｉｎｇ琶　姆　婚　３．在司法渎职风险方面。司法渎职风险是指税收　执法行为过程中因主观过失、未履行或未完全履行职　的甚至出现“权”大于法的现象。如税款核定中，有的　管理员不是按民主评税程序，而是想定多少就定多少，　凭关系、讲人情，违背了税法的公开性，产生了矛盾隐　患。还有的税务干部自以为高人一等，“唯我独尊”，纳　税服务意识差，工作简单粗暴，激化征纳双方矛盾，一　责，造成侵犯国家税款及财产重大损失而可能触犯法律　的危险和后果，从而被追究行政执法责任，甚至面临被　检察机关以涉嫌职务犯罪提出指控。税收行政执法人　员渎职性犯罪归纳起来包括：贪污、受贿、挪用公款、滥　旦有误解或冲突，难于取得纳税人的谅解。基层税务　用职权、玩忽职守、徇私舞弊、隐瞒『青况、弄虚作假，勾结　唆使偷逃税行为，违反法律和行政法规定，造成国家税　收严重流失并使国家利益遭受重大损失。上述行为一　旦涉及追究刑事责任，风险极大。　４．在履行职能风险方面。一是从不同级别税务机　关的职能划分看，大部分的税务登记、税款征收、发票管　理、税务稽查等执法权限，属于县区级税务机关和基层　税务所居多。而且随着大量审批权限和事项的逐级下　放，基层税务机关和执法人员将承担更多的执法风险。　二是从相同级别税务机关的分布情况看，由于区域经济　发展不平衡，各地税源规模和结构差异较大，导致地区　之间政策存在差异，同时税收管理和服务对象的侧重点　也不同，因此，税收执法风险在基层税务机关内部也有　其不均衡Ｊ生。　二、基层税务局产生税收执法风险的主要原因　１．在法律体系层面。因经济的发展和税收环境的　变化，上级税务部门或国家机关会经常性的对某些税收　政策进行修改调整，但是由于政策传达时间和政策理解　上的差异，基层税务机关往往不能及时准确掌握最新的　税收政策，或有些政策发布时间在后，而需执行遵从的　时间却在前，容易造成税务机关政策宣传上的困难或引　起纳税人的不满，从而引发征纳矛盾。还有的政策制度　在制定、发布时，调研不够或考虑不周全，缺乏法律的严　谨｝生。　２．在征收管理层面。在现行各级税务机关，制度、　职责都是非常明确的，同时还制定有规范化操作流程。　正因为如此，税务监管部门较容易轻信或过多的依赖于　制度管理、规范化管理，而忽视了对税务工作的日常监管　或直接Ｉ生监督，从而导致基层税务机关及税务人员，因为　执法过错引起的行政争议、诉讼、职务犯罪屡见不鲜，从　中看到监管缺失和征管不到位的问题是非常突出的。　３．在人员素质层面。一些税务人员法治观念淡薄，　丁作中我行我素，自以为关系不错，执法随意性强，有　５６　机关及税务干部增强法律意识，提高法律素质，规范执　法行为，规避执法风险，提高执法水平已迫在眉睫，必　须充分认识到规范税收执法行为、防范税收执法风险　的重要性和迫切性。　三、构建基层税务局税收执法风险防范机制的途径　１．增大税收管理机制界面。一是拓展完善征、管、　查协作机制。增强征、管、查的协作性，重点是加强信息　流的传递、交换和共享。建立一套规范的联系制度，设　置统一的信息传递文书，定期将纳税申报资料、税收管　理资料、税收稽查资料在各部Ｉ＇ｌ￣Ｈ互传递，形成相互配　合、相互协调、相互衔接、相互制约的格局。二是拓展需　求提交和系统维护机制。将业务应用与技术支持紧密　结合，业务部门制订制度需要技术支持的，应事前告知　技术保障部门，在取得技术支持后方可发布实施。对应　用系统运行中发现的问题，由技术保障部门统一进行维　护。通过税收管理机制拓展和规范执法行为，有助于降　低税收执法风险。　２．增大执法监督机制界面。一是扩大税收执法岗　位职责体系。科学设定岗位，以事定岗，以岗定责，以责　定权，构建环环相扣的岗责体系，使各项税收业务工作　有规可依、有章可循、有据可查，从根本上解决岗位职责　不清、责任不明的问题。二是扩大税收执法预警监督体　系。研究和探讨税务人员涉税违法犯罪规律，定期结合　岗位实际自查执法风险点，提高防范针对性。随时对执　法情况进行抽样剖析，实现执法检查到岗，责任追究到　人。建立税收工作评议会制度，邀请纳税人代表、特邀　监察员等对税收工作“把脉问诊”，对问题做到及早发　现，及时纠正，防患于未然。三是扩大税收执法考核评　价体系。整合完善现行目标管理考核、征管质量考核、　税收执法责任制考核和年度公务员考核等考核体系，全　面评价税收执法工作。完善和修订税收管理员制度、纪　检监察员制度，使之与执法责任制有机结合，在防范税　收执法风险中共同发挥作用。　３．增大队伍管理机制界面。一是修改充实教育培　ｔＪｌｌ￣Ｊ度。按照全员培训、系统学习、终身学习的要求，制　定培训计划，定期对干部开展税收业务、计算机操作、财　务会计基础知识等培训，提升干部适应＿Ｔ作的能力；强　化对税务干部的“法治”教育和“执法风险”的警示教育，　真正使干部能够以正确的思想观念、端正的工作态度、　必要的法律知识、熟练的业务技能来化解税收执法风　险。二是修改充实选拔任用制度。深化干部人事制度　改革，坚持“德才兼备、以德为先”的用人标准，优先选拔　任用税收业务好、政治立场坚定的年轻干部，建立科学　的选人、用人机制。实行执法人员资格管理制度，对不　符合执法条件的，一律不得上岗执法；对不符合执法资　格的人员，一律清理出执法队伍；对徇私枉法的税务执　法人员，一经发现予以严肃处理，减少因人员素质低带　来的执法风险。ｉ是修改充实税务文化制度。坚持“管　人”与“塑人”并举的原则，注重税务文化的导向性、针对　性、激励性、多样性和渐进性，增强税务干部的主人翁精　神、团队协作精神以及凝聚力、感召力和向心力，使税务　干部的潜能得到最大限度的挖掘，努力使人为因素造成　的执法风险降至最低点。　４．增大纳税服务体系界面。一是实行传统服务向　新型服务转变。在过去单纯强调着装上岗、挂牌服务、　文明用语等的基础上，加强门户网站建设，切实增强网　站服务功能，逐步实现涉税行政审批和内部管理事项在　线办理，积极推进网上实时办税和网上互动办公；推行　“一窗式”办税，一次性告知制、首问负责制、承诺服务　制、延时服务制、提醒服务制、预约服务制等办税服务制　度，大力推进税收服务直通车、手机短信平台、电话提醒　业务等服务方式。二是实行共性服务向个性服务转　变。根据不同类型、不同规模、不同行业纳税人的不同　特点和不同服务需求，探索开展“订单式”服务，使服务　更具针对Ｉ生。大力推行多元化申报纳税、网上认证和税　库银一体化，深入应用自助办税终端，积极探索开展“网　上税务局”建设，远程受理税务登记、文书申请等涉税事　务，初步构建不受时间、地域限制的多维办税平台，使纳　税人足不出户即可办税，极大提高服务效能。三是实行　硬性服务向满意服务转变。改变过去任务式的纳税服　务方式，推行以纳税人满意度为核心内容的纳税服务，　尊重纳税人的合法权益，肯定纳税人的社会贡献，积极　裹　辽　宁　Ｌｉａｏｎｉｎｇ　Ｅｃｏｎｏｍｙ　营造和谐氛围。加强对纳税人权利和义务以及“社会主　义税收取之于民，用之于民”思想的宣传，加深社会公众　对税收职能作用的理解、对纳税人社会贡献的认知，增　强学法、用法、守法的自觉性。大力推行办税公开、依法　兑现税收优惠政策、畅通投诉举报渠道、实施纳税救济　等措施，使纳税人的合理诉求得到及时响应、合法权益　得到更好的维护。通过税企沟通交流，提高纳税人税法　遵从度，有利于减少税务干部的执法风险。　５．增大综合治税机制界面。一是创新设立涉税信　息组织主导平台。各级政府应加强对社会综合治税工　作的领导，把综合治税工作列入工作议事日程，并设立　专门办事机构，负责统一组织和协调社会有关各方参与　社会综合治税工作；定期召开联席会，通报、交流情况，　及时研究和解决工作中出现的问题，确保社会综合治税　工作取得实效。二是创新设立涉税信息交流平台。加　快税企、税银、税务与政府各部门的联网步伐，实现信息　共享；税务部门内部建立社会综合治税信息处理系统，　加强对涉税信息从采集、加Ｔ、整理、使用、监督考核等　环节的处理和过程监控。使社会综合治税信息处理工　作规范、科学、高效、透明，减少执法随意ｌ生、杜绝人情　税。三是创新设立强化税收源泉控管平台。与国土、规　划建设、房产、交通等部门建立税收委托代征和协助管　理机制，强化对房地产业、建筑业、客货运输、房产交易　等分散税收的源头管理；与公、检、法等机关建立经常性　的工作联系机制，将行政处罚、移送案件、立案侦查等情　况相互通报，商议解决税收执法中遇到的困难问题；发　挥中介机构如税务师事务所、律师事务所作用，因地制　宜开展和提供税收筹划和税务分析服务，减少纳税人因　计算失误或少缴多缴税款而产生的违规风险。四是创　新设立奖励激励审计平台。除依照规定及时支付代征　手续费外，协调政府财政部门设立综合治税专项奖励基　金，年终根据各部门代征税款入库和提供有效涉税信息　情况确定奖励比例和金额，同时设立涉税举报奖励基　金，鼓励社会各界共同加强对地方税源的监督。提请纪　检、监察部门对各相关部门社会综合治税情况进行立项　考核；委托审计部门对代征代扣单位的代征代扣情况进　行延伸审计。　（作者单位：鞍山市铁东区地方税务局）　责任编辑：张永辉　５７