中国对缅甸的外交政策：过去与现在(1949-2010)

南洋资料译丛 No. 1 2018

General No. 209

SOUTHEAST ASIAN STUDIES

中国对緬甸的外交政策：

过去与现在（1949-2010)

[泰]佘提拍•柯拉迪甘*

摘要：泰国学者佘提珀•柯拉迪甘博士的《中国对緬甸的外交政策：过去与现在

(1949-2010)》一书从内、外因两方面分5个时期，研宄了 60年来中国对緬甸的外交政策 和中緬关系。作者从宏观角度，将中緬两国关系置于全球风云变幻的大背景下分析外部因素 对两国外交政策的影响，认为国际格局的演变，特别是苏、美、中三国外交互动与势力消长，两大阵营的对抗，以及经济全球化等因素对两国外交关系起着直接或间接的影响；同时又从 微观角度分析中緬两国内部因素，认为两国国内政治与经济政策的调整与改变，也是决定双 方对外政策的一个重要因素。

关键字：中国；緬甸；外交政策

中国和缅甸是邻国，两国有2000多公里的边界线。尽管两国新时期的外交关系始于

20世纪50年代，但地理上的接壤使得中国和缅甸的互动己有几千年的历史。接下来将追

溯两国之间的关系史，以及中国从1949-2010年对缅甸的外交政策，分6个部分介绍，即 (1)1949年以前中缅关系的背景；（2)1949-1961年中国对缅甸的外交政策；（3)1962-1978 年中国对缅甸的外交政策；（4) 1979-1987年中国对缅甸的外交政策；（5) 1988-2010年 中国对缅甸的外交政策；（6)结论和结语。笔者将采用詹姆斯N.罗西瑙关联政治（Lmkage Politics)的方法来分析看有哪些内因（internal factors)和外因（external factors)对中国对

缅甸的外交政策产生影响。

一、

1949年以前中缅关系的背景

由于缅甸是丝绸之路（the S1lk road)的一部分，中国很早就认识了缅甸。有关借道（丝 绸之路）缅北最早的证据时间是公元前128年，到公元1-3世纪这条线路成为汉朝和罗马帝国外交使团和商人交往的路线。到了缅甸蒲甘王朝（1044-1287)时期，中缅两国之间 的朝贡体制开始形成。

*作者为泰国法政大学（Thammasat university)佘提泊•柯拉迪甘博士，2002年毕业于朱拉隆功 大学国际关系专业，获政治学学士学位；2003年毕业于伦敦大学，获亚非研宄硕士学位；2010年毕业 于法政大学，获哲学博士学位。

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中缅之间的朝贡关系也会受到其他因素的制约，特别是安全因素。在中国看来，虽然 缅甸只是一个远离中央政权的小王国，但可以对中国的安全构成直接的威胁。明朝太子朱 由榔逃到缅甸，清朝派吴三桂去追击，最后缅甸被迫将朱由榔交出，这件事表明了缅甸对 中国安全的重要性。而在缅甸看来，尽管中国中央政权远离缅甸，但它是缅甸安全的变量。 中国元朝（1206-1368)在1287年对缅甸的进攻造成蒲甘王朝的瓦解，可看出中国对缅甸 的安全威胁之大。之后的历代缅甸国王也都尽力避免与中国正面交锋。贡榜王朝 (1752-1885)时期为了争夺对掸邦的控制，与清朝在1766-1789年之间发生了 4次战争， 当时清军处于下风，但缅军主动要求停战请和，双方签订停战协议，并继续维持与中国的 朝贡关系，直到1886年缅甸彻底沦为英国殖民地这一关系才终止。

1886-1937年这段时间中缅两国官方来往暂时中断了，中国再次转而重视缅甸是在中 日战争（1937-1945)期间，当日本侵占了中国大部分沿海地区之后，蒋介石政府将首都 从南京迁移到重庆，与云南接壤的缅甸作为后方基地和与外部联系通道的重要性再次突显 出来。以滇缅公路为例，民国政府从1937年12月到1938年8月修建了昆明到缅甸腊戍 的滇缅公路，盟国通过这条公路将战略物资运抵中国，支持中国抗日。在抗日战争期间， 中国也派出了军队到缅甸掸邦果敢地区驱逐日军。

可以看出，在1949年以前，中缅双方在长期的交往过程中都积累了经验，双方都认 识到彼此的重要性，特别是在安全方面。缅甸沦为英国殖民地之后，尽管双方的关系暂时 停止了，但到了中日战争时期，缅甸对中国的重要性再次突显出来。在中国内战时期 (1946-1949)和冷战时期，尤其是在1948年缅甸获得独立和1949年毛泽东主席宣布中 华人民共和国成立之后，缅甸对中国的重要性就更加明显。

二、1949-1961年中国对缅甸的外交政策

1949年中华人民共和国是在以美国为首的资本主义阵营和以苏联为首的社会主义阵 营相对峙的冷战背景下成立的，1949年之后中国对缅甸的外交政策不可避免地受到冷战的 影响。这部分将分析各种影响中国对缅甸外交政策的因素以及分析中国实施政策的形式。

(_)外部因素二战后美苏两国对峙导致各自尽力在世界各洲扩大势力范围的冷战局面。1949年美国 和西欧国家建立北大西洋条约组织（The North Atlantic Treaty Organization-NATO)，1955

年苏联和东欧社会主义国家也建立了华沙条约组织（The Warsaw Pact)。1948年在苏联的 支持下，朝鲜半岛出现了社会主义政权，1950年爆发朝鲜战争，1954年越南的左翼运动 取得了胜利，使得美国与多个亚洲国家签订安全协议来实施包围共产主义的“遏制政策” (containment policy)。1954年美国与日本和台湾签订安全协议，同年与英国、法国、澳 大利亚、新西兰、泰国、菲律宾及巴基斯坦成立了东南亚条约组织（South-EastAsianTreaty Organization-SEATO)。在冷战的大背景下，美国反对共产主义的政策更加明显。对于新生 的社会主义国家，例如中国来说，别无选择，只能倒向能在各个方面帮助中国的社会主义大国----苏联，并于1950年两国签署了《中苏友好同盟互助条约》（The Sino-Soviet Treatyof Friendship，Alliance and Mutual Assistance)，以共同反对美国的势力扩张此外，之后 的朝鲜战争（The Korean Warl950-1933)，中国也为此付出了巨大的代价。这些因素使得

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中国从1954起强调减少与美国的对抗，并调整与社会主义阵营以外国家的关系，其中的 一个国家就是缅甸。

(二） 中国的国内因素

1949年新中国成立以后，根据毛泽东的观点要将革命进行到底，这些革命运动包括肃 清“反革命分子”（counter-revolutionaries)，1950年初对经济、社会和思想的改造运动， 1950年的土地改革，1951的“三反”运动，1952年的“五反”运动，1953年开始实施第 一个五年计划，建立了农业生产合作社等，国内的这一系列运动对中国的对外政策产生了 不小的影响。为了按计划发展经济，中国需要和平的国际环境，这一因素有助于中国调整 与社会主义阵营外国家的关系，例如缅甸；同时，缅甸也有意密切与中国的关系。

(三） 缅甸的国内因素1948年1月缅甸从英国手中获得独立之后，在吴努政府的领导下坚持中立主义 (neutralism)政策，尽力避免倒向冷战冲突中的任何一方。在缅甸领导人看来，坚持中立 政策是最好的选择，这也是缅甸在1954年拒绝加入东南亚条约组织的原因之一。同时缅 甸也认识到，自身安全取决于处理好与北方邻国中国的关系。正因为如此，当中华人民共 和国成立以后，缅甸在1949年12月16日承认中国的独立，它是非社会主义阵营国家中 第一个宣布承认中国的国家。1951年11月，缅甸向联合国大会建议承认中国共产党的政 府是合法的政府。

此时缅甸对中国同样存在戒备心理。缅甸对中国在安全问题的担忧有3个因素：（1) 1949年内战失败后，滞留在缅甸的国民党军队部分国民党军队在缅甸掸邦建立根据地， 1953年3月还得到美国的援助。于是，缅甸就将这件事告到了联合国，要求必须将这部分 军队撤离缅甸，虽然美国照做了，®但还是留了 2000人在缅甸继续进行秘密活动，缅甸担 心中国用武力借剿灭剩余的国民党之机入侵缅甸。（2) 1939年成立的缅甸共产党问题。为 了推翻缅甸政府，缅甸共产党于1948年3月采取了军事行动。1951年缅甸共产党和中国

。一

共产党正式取得联系，缅甸政府担心由于中国共产党的援助会使缅甸共产党变得强大，并 会在长期内削弱缅甸政府的执政之基。（3)殖民时期遗留下的中缅边界线问题，造成边境 经常发出摩擦。上述因素使得缅甸在1950年积极密切与中国的关系。

1949-1961年中国对缅甸的外交政策主要体现在外交、经济等领域。1954年6月周恩 来总理访问缅甸，两国发表了联合公报，指出双方的关系是建立在和平共处五项原则基础 之上。同年12月吴努访问中国，并会见了毛泽东，毛泽东强调，只有和平才能使中国和 缅甸各自得到长期的发展。自1954年起，中国逐渐调整了对缅关系。1956年开始边界谈 判，并于1960年1月双方达成一致，10月双方正式签署了中缅边界协议，缅甸是中国第 一个成功解决边境问题的邻国。I960年11月至1961年2月，两国在中缅边境地区开展联 合行动以肃清残留的国民党军队。经济方面，1954年到1960年初，中缅双方达成以货易 货（bartertrade)的贸易协定，中国从缅甸进口大米。1961年周恩来再次访问缅甸，给缅 甸贷款3000万英镑，利息从10年后开始计算。

除了双边关系外，中国还把缅甸作为连接与非社会主义阵营国家的纽带。1955年6月 吴努访问美国时说，五项基本原则表明中国的诚意与和平的愿望。之后，中美双方就进行 了大使级别的会谈。此外，中国还通过缅甸与美国关系密切的泰国开展外交关系。1954年

®此处疑为逃到台湾的国民党政府所为，而不是美国政府所为一一译者注

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吴努访问中国期间毛泽东对吴努说，中国愿意在五项基本原则基础上与泰国发展外交关 系。吴努答应将中国的愿望告知泰国政府。

中国上述政策使得中缅关系在1954年以后发展顺利，在1954-1965年期间周恩来总 理访问缅甸达9次，1957年副总理陈毅元帅还写诗称赞两国的友好关系，其中一段是“同 饮一江水”和“胞波情谊”。

三、1962-1978年中国对缅甸的外交政策

自1962年起，中国对缅政策从强调国与国（state-to-staterelations)的关系转变为党对 党（party-to-partyrelations)的关系，使得两国政府间的关系有所衰退。执行上述的方针政 策有多种因素，既有国际政治因素，也有中缅两国的内部因素。

(_)外部因素

1950年中苏同盟关系建立，到1960年两国逐渐变成了敌对关系。此外，中苏边境问 题使得两国关系变得更加紧张，60年代中期，苏联从中国主要的“盟友”变成了主要的 “敌人”。另一个让中国感到担忧的是美国在越南的作用日益突显。1960年9月北越宣布 “解放”南越战争之后，美国对南越的支持直接演变为军事介入，而中国对北越也进行了 军事支援。可以看出，在整个60年代，中国面临来自美国和苏联两国的压力。1964年1 月毛泽东在会见日本共产党时说，美苏两国的目标都是称霸世界。因此为了国家安全，60 年代以来，中国加强了对世界各国共产党的援助。

(二） 中国的内部因素

20世纪60年代中期中国爆发文化大革命，它给中国的政治、经济、社会，包括外交 都造成了极大动乱，使得60年代末中国没有具体的外交政策，给中国与其他国家的外交 关系带来了负面影响。

(三） 缅甸的内部因素

1962年3月奈温将军执掌政权之后缅甸进入军事独裁时期，4月30日缅甸宣布实施 “缅甸式社会主义”（The Burmese Way to Socialism)和国有化（nationalization)政策，给在缅华人华侨的商贸和文化活动造成巨大的冲击和影响。尽管奈温宣称坚持前总理吴努 的中立政策，但是在行动上却加强与苏联的关系。1962年11月苏联外交部长马利诺夫斯 基访问缅甸，1963年4月苏联国防部访问缅甸，同年9月和10月，缅甸信息文化部部长 及缅甸革命委员会访问莫斯科，1965年9月奈温将军访问苏联，这次苏联贷款给缅甸以购 买农业设备。此时，中苏交恶，中国对缅甸的行为感到担忧。

1962-1978年中国对缅甸的外交政策的特点是既有国与国层面的交往，同时也有党对 党的交流。1966年文化大革命以前，中国还是像20世纪50年代那样在国与国的层面重视 与缅甸的关系。但值得注意的是，在60年代中期，中国领导人对缅甸的访问特别频繁： 1963年刘少奇访问缅甸，从1964-1965周恩来先后4次访问缅甸，1966年刘少奇和陈毅 再次访问缅甸，这表明中国努力平衡缅苏关系。此外，由于担心美国在越南的势力，1963 年中国修建了多条连接昆明到老挝和缅甸的公路，表明中国需要更方便地援助这两个国家 的共产党。文化大革命爆发后，中缅关系由国与国关系完全被党对党关系所取代。由于国

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内爆发的文化大革命的浪潮影响到了在缅甸的华人华侨，缅甸政府对其实施镇压，关闭了 在缅甸的所有中文学校，取消缅甸华人华侨的政治权利，中缅国与国的关系完全终止，1967 年年中双方各自召回了大使。

与此相反，中国共产党与缅甸共产党的关系却很密切。70年代苏联在印度洋北部努力 扩张势力范围，为了抵御苏联的扩张，毛泽东认为有必要加强与非社会主义阵营国家缅甸 的国与国之间的关系。70年代中国对缅甸的外交政策是国与国的关系和党对党的关系并 行。在国与国层面，1970年11月缅甸再次派驻驻京大使，次年2月，中国也派驻驻蒲甘 大使。1971年8月奈温将军访华，中国恢复了对缅经济援助项目，1975年11月奈温再次 访华时，两国发表了关于彼此不对各自安全构成威胁的联合公报。但是中国还是继续支持 缅共，在云南帮其建立“缅甸人民之声”电台，号召推翻奈温政府。1976年之后中国对缅 政策没什么变化，到了 1978年底才真正发生了变化。

四、1979-1987年中国对缅甸的外交政策

1979-1987年是中国对缅外交政策转变时期，从原先重视国与国和党对党并行的关系

转变为正常的国与国之间的关系，这为1987年以后中国更加紧密地发展与缅甸的关系铺

平了道路。中国对缅关系的调整既有外部因素，也有中缅两国内部的政治和经济因素。

(_)外部因素

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年代初，中国调整了与美、日两国的关系，导致苏联担心会被孤立而在冷战中处于

劣势。为了围堵中美两国的势力，苏联加强了与第三世界的合作，宣扬亚洲集体安全体系 (Asian collective security system),最明显的一个例子就是加强与印度的关系。70年代苏 联取代美国成为对印度经济援助和卖给印度武器均最多的国家。此外，为了平衡中国的势 力，还积极寻找其他社会主义国家以扩张自己的势力，其中一个国家就是越南。1975年越 南统一之后，中越关系急剧下滑。这包括多个因素，既有中越两国边界和南海争端、越南 南部的华人问题，也有中国对越南的经济援助达不到越南的满足。①1978年6月越南加入 (苏联的）《经济互助委员会》（Council for Mutual Economic Assistance-COMECON)，同年 11月两国签署了《苏越友好合作条约》（The Soviet Vietnam Treaty of Friendship and Co-operation),这一条约具有军事同盟的性质。12月越南侵占柬埔寨并推翻了红色高棉政 权（The Khmer Rouge)。从1979年起，苏联获得越南金兰湾海军基地的使用权。

苏联在越南的势力扩张使得中苏关系进一步恶化，是促使中美1979年1月1日正式 建交的原因之一。中美联合公报其中有一段写道：“反对任何国家或集团的霸权主义”。2月，中国出兵“教训” 了越南一个月，®目的是让苏联看到，中国反对苏联的势力扩张。 进入80年代，中苏关系依旧冷淡。80年代苏越关系的发展使得中国更加重视与东南亚邻 国的关系，例如与缅甸接壤的老挝，而当时其正处于苏越势力范围之内。缅甸的海岸线与 印度洋相连，而苏联也正努力将海军力量渗入到印度洋。因此，1979-1987年，为了抵抗

®这种表述严重不符合事实，据不完全统计，从1950年到1978年3月，中国援越的物资总值超 过200亿美元。参见潘一宁等：《国际因素与当代东南亚国家政治的发展》，北京：中国社会科学出版 社，2004年，第124页——译者注。

®这里指的是中国在1979年2月17日到3月16日的对越自卫反击战——译者注。

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越苏两国势力扩张，中国认为有必要调整与缅甸国与国之间的关系，同时中国国内的政治、 经济的变化也是使中国更加重视缅甸的一个因素。

(二） 中国的内部因素

1978年十一届三中全会以后，中国在邓小平领导下进入经济改革时期。农业方面取消 了农村生产合作社而实行家庭联产承包责任制；工业方面，减少中央对工业生产的计划和 管理的干预，放权由工厂自主决定生产。此外，中国加强了与外界的经济联系，给予外商 优惠条件吸引投资，在中国南方沿海地区建立经济特区，之后又开放了更多的沿海港口城 市。对外方面，中国仍然坚持五项基本原则。正如1979年6月18日的政府工作报告所指 出的那样，中国“愿意在互相尊重主权和领土完整，互不侵犯，互不干涉内政，平等互利， 和平共处五项基本原则基础之上与各国发展友好关系”，这是因为“社会主义现代化建设 需要一个长期稳定的国际环境”，®也就是说和平是发展的先决条件。自80年代中期以来， 中国召开了 5个省和自治区会议，SP:云南、贵州、四川、广西和西藏，研究与东南亚邻 国进行经济发展与合作之路。而云南与缅、老、越接壤，离泰国也不远，云南就像是其他 省份和自治区通往邻国的大门。可以看出，在80年代中国愿意在经济领域扩大与缅甸的 合作，而缅甸军政府同样也愿意与中国合作。

(三） 缅甸的内部因素

奈温将军的社会主义经济政策自1962年实施以来，有两个重要的特点：（1)国有化， (2)使缅甸最低限度地参与到世界经济体系中。这一政策的缺点在70年代就明显地暴露 了出来。经济发展计划的失误，特别是强调发展重工业优先于农业的政策，使得大米产量 和出口减少，外汇收入减少，1971年缅甸的外汇储备仅有5000万美元。缅甸军政府不得 不调整自力更生的政策，转而依靠外国的资金与援助。1979年缅甸得到美、日、西德的援 助资金超过4.597亿美元，使缅甸经济得到了暂时的发展。但缅甸政府管理经济的低效率 使得它在下一个10年再次出现了经济危机。到了 1986年，缅甸请求联合国考虑将其列为 最不发达的国家（least developed country-LDC)，最终在1987年联合国答应了该请求。在外交方面，奈温努力维持中立政策，并使缅甸最低限度地参与到国际事务中，仅限 于贸易和接受外国的援助资金。1979年1月越南占领柬埔寨之后，缅甸提倡坚持五项基本 原则，等于缅甸不认可越南的做法。9月在古巴首都哈瓦那举行的不结盟运动（Non-AUgned Movement-NAM)成员国会议上，缅甸宣布退出该组织，理由是古巴太靠向苏联。②1983

年3月在印度新德里召开不结盟运动成员国会议，尽管印度再次邀请缅甸加入，但缅甸拒 绝了。缅甸维持中立，坚持五项基本原则，反对苏联的势力扩张的政策符合中国的利益， 这也是有助于中国对缅甸开展外交政策的一个因素。

1979-1987年中国对缅甸的外交政策主要是双方领导人的互访。1979年以后，中缅两 国领导人互访频繁。1979年7月缅甸总理吴貌貌卡访问中国，中国同意给予缅甸6300万 美元的经济援助，在次年签署的一份文件中指出，该资金用于建设连接蒲甘与沙廉的跨江 大桥，发展纺织业、碾米厂、水利以及购买各种机械和设备。1980年10月奈温访问中国，

® [泰]阿拉亚春：《20世纪80年代的中国：当代对内与对外政策》，曼谷：世纪出版社，1980年, 第 124-134 页。

@有的书上认为緬甸退出不结盟运动的原因是为了抗议此次不结盟国家首脑会议剥夺民主柬埔寨 参加会议的合法权利。参见潘一宁等：《国际因素与当代东南亚国家政治的发展》，北京：中国社会科 学出版社，2004年，第155页。

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1985年3月李先念主席正式访问缅甸，他是自文革以来第一位中国最高领导人访问缅甸。 1985年4月，奈温以缅甸社会主义纲领党（The Burma Socialist Programme Party)主席的身份访问中国，中国共产党总书记胡耀邦接见了他，表明中缅两国党对党的关系，从与缅 甸共产党的关系转变为与缅甸政府领导的政党的关系。

五、1988-2010年中国对缅甸的外交政策

从1988年开始，国际政治和经济形势，包括中缅两国国内政治和经济的发展，中国 对缅甸的外交政策比之前的任何一个时期都紧密。中缅两国关系在政治、经济和社会领域 均持续发展，就与中国的紧密关系而言，缅甸处于东南亚国家的前列。

(_)外部因素当苏联领导人戈尔巴乔夫宣布停止与自由主义世界对抗的“新思维”外交政策，放弃 勃列日涅夫主义，让周边的东欧国家自己选择统治道路时，到了 80年代末期，冷战结束 了。1987年苏美两国签订《彻底销毁两国中程核导弹条约》（Intermediate Nuclear Treaty，简称中导条约），1989年12月双方在马耳他举行最高会议，在这次会议上正式宣布结束冷 战。之后苏联在政治和经济上的问题导致在1991年12月解体，产生了俄罗斯联邦，并有 15个国家独立。

后冷战时期世界上一个明显的现象就是：世界经济体系的变化使得各国在经济上相互 依赖与联系更加紧密。主要有4个方面的变化：（1)制定世界贸易规则，特别是1995年 世界贸易组织的成立，在推动自由贸易方面起到了重要作用，并使得国际政治权力由经济 潜力决定；（2)经济改革自由化和各个地区新经济引擎（emerging economies)的出现；（3) 有的国家为了保护国内的贸易和工业，设置非关税壁垒（non-tariff barriers); (4)为了増 强经济竞争潜力，出现了新的经济组织，1993年欧盟（The European Union)成立，1994 年北美自由贸易协定（North American Free Trade Agreement-NAFTA)成立，亚洲地区在

1989 年成立了亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation-APEC)。

国际经济和政治体系的变化给中国造成了不小的影响。自1949年开始中国外交政策 的重点是与大国的关系，例如苏联和美国。无论是50年代联苏抗美，60年代抗苏又抗美， 还是70-80年代联美抗苏，都是如此。但到了冷战结束，苏联解体之后，中国没有再延续 冷战时的外交政策。从1989年开始，中国开始建立、恢复或加强了与多个邻国的关系， 无论是印度尼西亚、文莱、新加坡、越南还是从苏联分离出去的中亚各个共和国。1991年 中国还加入亚太经合组织，1994年参加东盟地区论坛（ASEAN Regional Form-ARF)，1996 年正式成为东盟对话伙伴国，2002年中国与东盟签署了《中国-东盟全面经济合作框架协 议》（Framework Agreement on China-ASEAN Comprehensive Economic Cooperation),决定 到2010年建成中国-东盟自由贸易区。

从外部因素对中国对缅甸外交政策（的影响）可以看出，冷战期间中国对缅甸的外交 政策是中国对苏、美两国的回应。50年代维持与缅甸的关系是反对美帝国主义，60年代 援助缅共是反对美国在印支半岛扩张的一部分，之后70-80年代调整与缅甸的关系是为了 反对苏联的争霸。然而到了冷战结束和苏联解体之后，中国对缅甸的外交政策没有再受到 大国背景的制约，正如有的分析家指出，冷战的结束使得中国对地区的对外政策才得以真

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正实现。®1988年以后，中国对缅甸的外交政策不仅仅局限于政治和安全利益，还扩大到 了其他领域，特别是经济领域。同时80-90年代中国的政治与经济也有利于扩大对缅甸的 政策（领域)。

(二） 中国的内部因素

80年代末东欧和苏联社会主义制度的崩溃，使得中国领导人认为美国领导的西方各国 企图通过非直接的战争摧毁社会主义制度，或称之为“和平演变”（peaceful evolution), 对此，中国领导人保持了高度警惕。一方面，要求国际社会承认各国不同的社会制度，另 一方面，加强与社会主义国家的关系，例如朝鲜、老挝、越南和古巴。东欧和苏联社会主 义制度的崩溃使得邓小平认识到，经济的恶化最终导致社会主义制度的崩溃，今后中国共 产党的唯一出路就是建设小康社会。邓小平的思路在1992年10月第14届党代会上正式 变成了中国经济发展的道路，明确指出中国将在社会主义制度之下发展社会主义市场经 济，意味着在社会主义制度的宏观调控下，市场发挥资源调配的基础性作用。

(三） 缅甸的内部因素

80年代末，奈温强调自力更生的社会主义经济己到了危机的临界点。1987年9月， 缅甸政府通过取消币值为25缅元、35缅元及75缅元的缅币，且不允许换成新的缅币来解 决经济困境。这影响到了很多人，因为这些被取消的缅币80%在老百姓手中。最终引发学 生在仰光举行大规模抗议，导致1988年7月23日奈温辞去缅甸社会主义纲领党主席职务， 由盛伦将军接任。但是对政府的不满浪潮还在于盛伦使用暴力。1988年8月8日缅甸举行 大规模游行抗议，要求民主与人权，要求政府下台并取消社会主义经济制度，政府用武力 镇压集会群众造成流血冲突，上千人遇难，即“8888事件”。8月12日，盛伦辞去主席 职务由貌貌博士接任，貌貌博士宣布取消戒严令，同时承诺尽快举行自由选举。但到了 9 月18日，由苏貌上将领导的“国家恢复法律与秩序委员会” （State Law and Order

Restoration Council-SLORC)②夺取了领导权并建立了新政府。

苏貌政府宣布解散奈温的缅甸社会主义纲领党，建立民族团结党（National Unity Party-NUP)，为了迎接大选，还出台法律允许组建政党。1988年9月24日，全国民主联 盟（National League for Democracy-NLD)成立，其领导人之一就是缅甸独立领导人昂山将 军的女儿昂山素季。当军政府看到昂山素季的演讲受到广泛的欢迎，1989年7月20日将 其软禁在家中。1990年5月27日的大选结果表明，昂山素季所在的党赢得议会的396个 席位，而军政府只获得10个席位，但军政府不承认此次的选举结果。

使用暴力镇压人民抗议以及不承认1990年的大选结果，使得多个国家尤其是美国和 西方欧洲国家纷纷谴责缅甸军政府，并采取各种措施给缅甸军政府施压，无论是暂停对其 经济援助，还是出台法律禁止进口缅甸商品，包括将缅甸问题拿到国际舞台上讨论。但中 国和东盟国家表明了不向缅甸施压的态度，认为这是缅甸的内政，别国不应干涉。但是， 缅甸在国际社会上己造成负面形象，特别是昂山素季于1990年在欧洲国家议会获得萨哈

® Michael B. Yahuda, The International Politics of Asia-Pacific, 1945-1995, London: Routledge, 1996, p.

211.

②1997年改名为“国家和平与发展委员会”（State Peace and Development Council-SPDC)----译

者注。

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罗夫奖①（Sakharov Prize for Freedom of Thought)，以及1991年获得诺贝尔和平奖（Nobel Prize)，她成为用和平手段争取民主与人权的象征。

可以看出，1988年以后，缅甸军政府不论在国内还是国际都被认为是不合法的政府。 缅甸军政府要求恢复合法性的办法之一就是调整经济政策。1988年11月30日颁布《缅甸 外国投资法》。从90年代开始，缅甸放弃了奈温的自我孤立政策，转而参与到多个国际组

ASEAN)、亚欧会议（TheAsia-EuropeMeeting-ASEM)、 织和多边合作框架，无论是东盟（

大湄公河次区域经济合作（The Greater Mekong Sub-Regional Development Programme-GMS )，还是伊洛瓦底江-湄南河-湄公河经济合作战略组织（The Ayeyawady-Chao Praya-Mekong Economic Cooperation Strategy)，这一切都表明缅甸需向外 部开放，利用经济上的吸引力使别国看到在缅甸的利益，减少缅甸在世界舞台上的孤立。

缅甸经济和外交政策的调整，使得中国可以比以前寻求更多的利益，并实施各项对缅 政策。1988年12月，缅甸正式决定开放边境口岸，以便进行边境贸易。边境开放时期正 是缅甸缺乏消费品时期，中国的消费品大量进入缅甸。随着中国的改革开放取得巨大成就， 以及缅甸也走出自我孤立，逐步参与到地区经济合作事务，两国在政治、经济、外交、社 会等多领域有了更加紧密的合作。作者分别从政治与安全、经济与社会两个视角来分析 1988-2010年这一时期中国对缅甸的外交政策。

1988-2010年中国对缅甸的外交政策：政治与安全的视角后冷战时期中国对外交政策进行了调整。中国为了发展经济需要和平的国际环境。此 外，缅甸国内的政治和经济因素也对中国对缅甸的政治与经济政策产生了影响。这些政策 是通过两国领导人的互访，中国在外交舞台上支持缅甸、帮助缅甸军政府解决少数民族地 方武装问题以及军事合作来实现的。

1、领导人的互访

从1988年开始，中国高层领导人对缅甸进行了多次访问。1993年2月外交部长钱其 深访问缅甸，1994年3月李鹏总理访问缅甸，1995年7月国防部长迟浩田访问缅甸，1997 年10吴邦国副总理访问缅甸，1998年2月外交部长唐家璇访问缅甸，2007年7月胡锦涛 副主席访问缅甸，2001年12月江泽民主席访问缅甸，2003年1月李岚清副总理访问缅甸， 2004年3月吴仪副总理访问缅甸，2005年7月外交部长李肇星访问缅甸，2007年11月外 交部副部长王毅访问缅甸，2008年12月外交部长杨洁篪访问缅甸，2009年12月* 副主席访问缅甸，2010年6月温家宝总理访问缅甸。

与此同时，缅甸高层领导人也持续访问中国。1988年10月丹瑞中将访问中国，1989 年12月缅甸国家恢复法律与秩序委员会第二书记吴丁乌少将访问中国，1991年8月缅甸 国家恢复法律与秩序委员会主席苏貌访问中国，缅甸国家恢复法律与秩序委员会第一书记 钦纽中将和第二书记吴丁乌中将于1994年8月和11月先后访问中国，缅甸国家恢复法律 与秩序委员会主席丹瑞大将和副主席貌埃大将于1996年1月和10月先后访问中国，国家 和平与发展委员会（SPDC)第一书记钦纽中将和外交部长温昂于1999年6月和12月先 后访问中国，2000年6月，为庆祝中缅建交50周年，貌埃大将再次访问中国，2003年1

①萨哈罗夫思想自由奖（英语：The Sakharov Prize for Freedom of Thought,法语：Prix Sakharov), 简称萨哈罗夫奖（Sakharovprize，或译为沙卡洛夫奖），亦称萨哈罗夫人权奖（Sakharovhumanrights prize)，是欧洲最高人权奖（TheEuropeanUnion'stophumanrightsaward)----译者注。

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月丹瑞大将再次访问中国，2004年1月缅甸总理钦纽中将访问中国，2006年2月梭温总 理访问中国，2009年6月国家和平与发展委员会副主席貌埃大将访问中国，2011年5月 吴登盛总统访问中国。

此外，两国在党、政府和军队各个层次上的互访也很频繁。1992年双方建立了副部级 会议协商机制，1993年9月缅甸在昆明设立领事馆，次年8月中国在曼德勒设立领事馆。 1998年1月起，两国还对持有外交护照人员互免签证。2004年中国驻仰光大使馆资料显 示，在一年内中国有15个高级官员团访问缅甸，而缅甸有19个高级官员团访问中国，相 当于每月有2-3个团互访，表明了中国重视缅甸的程度。

2、在政治及外交上支持缅甸在外交舞台上，中国扮演了给予缅甸独裁军政府合法化的角色，包括保护缅甸不受到 国际社会的压力。1994年12月李鹏总理访问缅甸时强调，中国反对任何国家向别国施压 或控制别国，中国反对干涉别国内政，中国也不干涉别国内政。此外，每个政府和人民都 有权选择符合自身国情的社会制度和发展道路。1996年1月丹瑞大将访问中国，江泽民主 席表示中国不会屈服于借人权和民主干涉别国内政的国际压力。

中国除了在双边外交上支持缅甸外，中国还支持缅甸对外开放并被多边外交舞台接 纳。例如，1996年7月在印度尼西亚首都雅加达举行的东盟部长级会议上，会议讨论关于 接纳缅甸为东盟成员国的问题，中国外交部发言人努力让与会者看到，没有理由排斥缅甸 不让其加入东盟，内政不应该成为排斥参与地区事务的理由，次年缅甸加入了东盟，中国 对此表示祝贺。支持缅甸加入东盟表明，为了不让世界被美国及盟国构成的一极所垄断， 中国希望东盟变得更强大。中国对缅甸的外交政策不仅仅只是满足双边利益，而且还是中 国想看到世界多极化目标的一部分。

当缅甸将担任2006-2007年东盟轮值主席国时，因受到外界的压力而放弃轮值主席国， 中国外交部长李肇星立刻到缅甸会见和平与发展委员会主席丹瑞和梭温总理，表明中国对 外界给予缅甸的压力感到不满以及对缅甸何等的重视。

中国借联合国安理会成员身份，保护缅甸不受外国的干涉。例如，2007年1月美国提 议要求缅甸停止对反政府组织使用暴力，包括释放所有的政治犯，加快民主化进程，停止 强制使用劳动力进行表决，中国和俄罗斯投了否决票，理由是缅甸问题还不至于影响到国 际的和平与稳定，因此对此表决不符合安理会的原则。

1988-2010年中国对缅甸的外交政策：经济与社会的视角除了政治与安全政策外，中国对缅甸的外交政策还有经济与社会方面的政策，该政策 包括贸易、投资、经济援助、寻求华侨华人支持以及通过佛教加强两国关系。

1、贸易、投资以及经济援助

双方的贸易额从1988的950万美元迅速増加到1989年的7600万美元，到1995年増 加到76,700万美元，1998年因经济危机有所下降，到2000年又恢复到62,100万美元。2004 年中缅两国在东盟自由贸易区框架下签订的降低商品税的早期收获协定也有助于提升两 国的贸易额。2006年贸易额高达14.6亿美元，比上年増长20.7%，中国对缅甸的出口额为 120,700万美元，缅甸对中国的出口额为25,200万美元，中国对缅甸的贸易顺差达到95,500 万美元。2006年云南与缅甸的贸易额达69,208万美元，占中缅贸易总额的57.33%，瑞丽 与缅甸的贸易额占到云南与邻国贸易总额的70%。中国出口到缅甸的商品有纺织品、铁、 电器、机械、化学制品、生活用品及药品；中国从缅甸进口的产品有农产品、矿产、木材、

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橡胶及橡胶制品。2010年中国是缅甸第二大贸易伙伴（第一是泰国），贸易额达444,000 万美元。

在投资方面，中国成为缅甸最大的投资国，2010年投资额达123亿美元，投资领域主 要在石油、天然气、发电、交通等领域。自1988年西方停止对缅甸援助之后，中国成了 缅甸重要的援助国，包括发展基础设施、农业、工业、通讯以及交通运输。从1989-2006 年中国给缅甸的贷款为21.5亿元人民币和4亿美元，还不包括无偿提供的2亿元人民币和 缓期支付的1千万元人民币。

1988年以来，中缅两国密切的关系有助于中国加强与华人华侨的联系，积极支持华人 华侨建立的协会、团体和机构的工作。例如，2007年5月中旬缅甸军政府下令关闭了 24 家协会和组织，包括缅甸华商商会等3家华人华侨机构在内。原因是缅甸政府采取镇压有 可能对政府不利的政治运动的措施。当中国驻缅甸使馆知晓此事后，就立即联系缅甸官员。 5月22日，缅甸政府又允许华人的3家机构恢复正常工作，同时对这件事给出的理由是“放 错了信封的信”。

2、通过佛教促进双边关系

在佛教交流方面，1994年4月20日，缅甸宗教部部长苗钮中将从北京迎奉佛牙舍利 到仰光供奉，1996年12月再次奉佛牙舍利到缅甸，2000年中国佛教协会副主席访问缅甸。

结论

1949-1987年中国对缅甸外交政策的特点可以分为两个层次，SP:国与国的关系 (state-to-state relations)和党对党的关系（party-to-party relations)。国际政治因素、中国国内因素和缅甸国内因素都对中国对缅甸政策产生了重要影响。1962年以前，中国对缅关 系强调国与国层面上的关系，一直到文革，中国转而公开支持缅共，到了 60年代中期达 到巅峰。70年代，因文革造成的损失使中国对缅实行国与国和党对党并行的政策。1978 年邓小平实行经济改革，是（中国对缅政策的）重要转折点，中国停止了对缅共的援助， 之后中缅关系恢复正常，这为1987年以后中国与缅甸发展紧密的外交关系奠定了良好的 基础。

80年代末世界进入后冷战时期，中国经济改革的发展，缅甸经济与外交政策的调整， 无论是政治、安全、经济还是社会领域，都是中国对缅进行更加开放的外交政策的有利因 素。中国在缅甸的影响力日益増加使各国包括国际关系方面的学者和观察家都给予密切的 关注。有的甚至说，自1988年以后，缅甸己经完全成了中国的“附属国”（client state)， 即使是那样，中国也难以完全控制或支配缅甸政府，特别是当我们考虑到缅甸的政治理想 和外交政策因素的时候。

缅甸悠久的历史可追溯到佛陀时代，®19世纪末沦为英国的殖民地，塑造了缅甸人对 国家统一的自豪感，同时也造成对外部势力的惊疑。正如缅甸政府明确表明的国家的3个 主要目标（ThreeMainNationalCauses)，包括：（1)联邦的统一；（2)人民的和谐；（3)保持国家的独立。21世纪缅甸官方的榜样仍然强调，与邻国例如中国和阿瑜陀耶作战、沦

®指佛陀在世时代，公元前563年至公元前483年----译者注。

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为殖民地后为脱离英国取得独立而战斗的国王们的丰功伟绩，并且重申外部势力千方百计 想掠夺缅甸的利益。正如研究缅甸国家思想和典籍中的英雄人物威拉•尼永塔所指出的：

“尽管缅甸打开了国门，接受资本主义的市场机制，例如自由世界，但缅甸沦为殖民 地奴隶的记忆仍铭刻在心。此外还在‘帝国主义威胁’或‘全球化的威胁’的言论下制造 ‘阿瑜陀耶王朝’和‘霸权’的恐怖言论。”

缅甸的政治理想使得缅甸尽力避免过分依赖某一大国，尽管自1988年缅甸与中国的 关系特别密切，但到了 90年代中期，缅甸努力与其他国家发展全面的关系。例如1993年 印度停止了就民主问题向缅甸施压，并实施“东向”政策（Look East Policy)，两国关系 开始升温。2003年印度承认民主和人权问题是缅甸的内政，同时缅甸支持印度申请加入安 理会。丹瑞上将2004年10月正式访问印度。2006年3月印度总统卡拉姆访问缅甸，包括 在部长和军方领导级别进行互访与合作。缅甸对中国的影响和控制的猜疑是促使缅甸在 1997年积极加入东盟的部分原因，希望吸引东南亚国家増加（对缅）投资。同时，缅甸也 努力扩展与遥远的国家的军事与经济关系，例如俄罗斯、巴基斯坦、新加坡、朝鲜、塞尔 维亚和乌克兰。2011年12月，缅甸欢迎时任美国国务卿希拉里•克林顿的到访，并允许 她与昂山素季会面。

2005年11月缅甸军政府宣布将首都从仰光迁往彬马那，之后改名为内比都（意为国 王的御座)，可以清楚地看到这是缅甸特立独行的事件。2007年5月23日，中国外交部发 表缅甸迁都的文章，文章评论说缅甸在没有事先通知驻缅外交使团的情况下迁都，此外新 首都的公共设施和通讯系统还没有准备好迎接外交使团的入驻，外事部门和各外交使团之 间的交往还在旧首都，以及高级官员和缅甸政府部门迁往新首都也很困难，以致给外交使 团和外商造成了很大的麻烦。文章还指出，缅甸领导人这么做是要孤立于世。

中国的评论表明，迁都内比都是缅甸领导人自主决定的，没有与比自己强大的邻国如 中国商量。此外，在内比都广场建造了3位伟大国王的纪念塑像，即：阿奴律陀、莽应龙 和雍籍牙，这3位国王对缅甸的统一都有着巨大的作用，这是因伟大的国家和从外部势力 获得自由而自豪的象征。缅甸也尽最大努力奉行独立自主的外交政策。2011年9月，缅甸 政府叫停了由中国电力投资公司在克钦邦伊洛瓦底江承建的投资36亿美元的密松水电站 项目，并且一直受到环保人士的批评。登盛总统的理由是建造大坝受到多方的反对，现任 政府是来自人民的选举，政府应该听取和执行人民的意愿。同年10月1日，中国外交部 发言人洪磊就此要求缅甸妥善和友好地处理好中国投资项目。21世纪中缅关系的（发展） 方向仍值得密切关注。

(原载《中国对緬甸的外交政策：过去与现在（1949-2010)》一书，朱拉隆功大学出版社，2013

年，翻译为本文时略有删节。）

云南大学国际关系研究院博士研究生马银福译

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