人民调解制度的现代定位程序规制和效力发展

人民调解制度的现代定位\\程序规制和效力发展

作者：李超哲

来源：《学习导刊》2014年第06期

[摘要]人民调解制度在当今中国社会依旧表现出了旺盛的生命力。在构建社会和谐的新形势下，坚持人民调解组织群众性、自治性定位；在最大程度地保有人民调解制度灵活性的基础上，实现该制度的正规化，充分保证当事人的程序权利；在人民调解协议实现以自愿履行与强制执行相结合的前提下，以当事人自愿履行为主，强制执行为辅，才是人民调解这一传统制度保持生命力、得以长足发展的关键。

[关键词]人民调解；现代定位；程序规制；效力发展

一、人民调解组织的地位——社会化与司法化的冲突

人民调解作为一种传统的纠纷解决制度，其社会化的自治性与生俱来，与诉讼调解制度相比，人民调解制度更需要与司法权保持适度的距离。防止人民调解制度被运动式地整合进公权力网络，这既是宪法对人民调解组织定位的体现，也是保护社会自我消解纠纷能力的需要。 （一）人民调解组织的法律性质

我国人民调解组织具有群众性、自治性这两种特性。群众性是指人民调解组织和人民调解员数量大，且形成了覆盖广大城乡的人民调解组织网络。自治性是指人民调解组织通过自我管理、自我教育、自我服务的工作方式，调解民间纠纷。 （二）人民调解组织定位的现实需要

与此同时，社会作为一个有机整体，在发展和运转的过程中产生了性质不同的各种纠纷和矛盾，它们从产生直至消融都具有不同的轨迹，尊重社会对部分纠纷自我消化的能力和规律，也是人民调解去司法化的重要原因。坚持宪法对人民调解组织的群众性自治组织的定位，遵守人民调解制度在社会治理纠纷的潜在规律，培育社会自治能力和自我消解纠纷的能力，是人民调解这一传统制度保持生命力、得以長足发展的首要问题。 二、人民调解程序的规制问题——灵活性与规范化的悖论 （一）是否进行程序规制的争论

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有学者认为，人民调解的制度化，可能削弱人民调解的非正式性优势、压迫人民调解伸缩的空间。因此认为人民调解应当采取形式多样、手段多元的解纷模式，排斥法律对其运行程序进行条文化规定。然而，如果完全排斥程序性规则，就有可能出现这样一些情况：第一，在中介型调解中，当事人间的交涉会以强者胜的方式来决定。第二，在仲裁型调解中，难以避免调解人的恣意性。第三，在教谕型调解中，国家的支配力会以规范交涉以及说服和互让为媒介，一边运用实体性法律规范排除外力的干扰，一边长驱直入，干预调解的过程。无论哪种情况，都有可能损害当事人的合意。

（二）人民调解制度规范设计的重点

因此，加强对人民调解制度的规范化设计，并非倚靠法律的权威性对人民调解具体开展的形式、内容进行包装，使其具有“准司法性”，而是将规则设计着眼点聚焦在如何对当事人进行最低限度的程序保障中。总之，强调人民调解的程序，不等同于将其与司法程序同等看待。在最大程度地保有人民调解制度灵活性的基础上，实现该制度的正规化，新出台的《人民调解法》已经进行了有益的探索，但由于立法过程时间短，各方利益博弈不充分的原因，导致人民调解的一些重要问题付之阙如，这还将寄希望于该法的实施细则、司法解释等规范的出台中予以完善。

（三）人民调解协议效力的问题——自愿履行与强制执行的结合 （一）人民调解与诉讼程序衔接发展历程

我国人民调解与诉讼程序的衔接大致经历了以下发展历程：（1）2002年9月以前的“断裂阶段”。由于当时的《民事诉讼法》第16条及相关法律对人民调解协议的性质和效力没有作出明确的规定，因此，一方当事人对调解协议反悔而起诉到人民法院，人民法院不认可调解协议的效力，对原纠纷重新作出审理。（2）2002年9月至2009年7月的“按民事合同性质处理阶段”。2002年9月，最高院出台的《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》第一次以司法解释的形式确认了人民调解协议具有民事合同性质，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。这对于保证人民法院公正、效率地进行民事审判具有重要意义，促进了人民调解制度的完善。（3）2009年7月至今的“司法确认阶段”。司法确认制度是人民调解制度在司法实践中不断总结经验的结果。2009年7月24日最高人民法院发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，该意见规定：“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。”随后通过的《人民调解法》从立法上对q司法确认制度予以明确，并在2011年3月最高院出台的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中得以规范化、具体化。2012年8月31日新《民事诉讼法》进一步确立了人民调解协议的司法确认程序，使人民调解协议的司法确认具有了诉讼法的依据。

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从以上发展历程来看，人民调解与诉讼调解的对接日趋紧密，这反映了一方面，在建构和谐社会的大环境下，多元化纠纷解决机制在纠纷处理系统中地位的提升，人民调解制度因为其接近群众与独特的灵活性，其功能和效力得到强化。另一方面，人民法院以保留司法审查与确认权的方式，将纠纷的复杂处理程序分流给人民调解组织，其诉讼解决纠纷的功能不但没有退缩，反而能够更加专注于审判程序，从而有效地实现司法资源的节约与整合。 （二）司法确认程序的完善构想

司法确认制度仍还有一些问题需要进一步梳理。应明确司法确认程序为非讼程序。《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》明确了向人民法院申请调解协议司法确认的主体是双方当事人，司法确认程序并不解决民事争议，因此，该程序应当属于非讼程序中的一种，其程序构造应当有别于普通诉讼程序。《人民调解法》对调解协议成立的合法性标准要比《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》低得多，在实践中就很有可能出现符合《人民调解法》合法性规定，因此，制度之间的协调性还亟待完善。

司法确认制度的确立意味着多元化纠纷解决机制注入了更加强劲的助推力，是诉调对接机制逐步实现制度化的重要进程。人民调解协议的实现以自愿履行与强制执行相结合的前提下，应当以当事人自愿履行为主，强制执行为辅。相应的，制度设计上可考虑提高司法确认制度申请门槛、对因主观原因造成履行不能的当事人一方予以惩罚。

参考文献：

诸葛平主编：《中国法律年鉴（2011）》，中国法律年鉴社2011年版，第255页。 尹力：《中国调解制度研究》，知识产权出版社2009年版，第95页。 范愉：《评析》，载《法学家》2011年第2期。