刑事立案监督制度存在的问题及其对策

刑事立案监督制度存在的问题及其对策

摘 要 我国现行法律已初步搭建起刑事立案监督制度的框架，但其制度本身依然存在着许多问题，如监督标准不统一、范围过于狭窄、程序不健全、监督措施过于偏软等。因此，必须在立法层面上，对刑事立案监督制度的线索来源、范围、程序、措施等各方面予以改进和完善。

关键词 刑事立案；监督制度；完善

自1996年《刑事诉讼法》第87条首次在立法上明确检察机关的刑事立案监督权以来，各级检察机关积极开展立案监督工作，立案监督工作取得很大发展。然而，在司法实践中，我国刑事立案监督制度仍然存在许多问题和困惑，制约了检察机关立案监督工作的有效开展。因此，探讨当前开Ⅱ事立案监督制度存在的问题及如何完善，对促进刑事立案工作的更好开展无疑具有非常重要的意义。

一、刑事立案监督制度存在的问题

(一)监督标准的不统一

在实践中，不同的检察机关采取的立案监督标准并不相同。有的检察机关以刑事诉讼法规定的刑事立案标准作为立案监督的标准，即《刑事诉讼法》第83条所规定的“发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，按照管辖范围，立案侦查”。或第86条所规定的“应当按照管辖范围，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案”。有的检察机关则按照《人民检察院立案监督工作问题解答》(以下简称《解答》)第十条所规定的“能捕、能诉、能判”的“三能”标准作为刑事立案监督标准。不同检察机关对立案监督标准的认识的不统一，严重制约了立案监督工作的发展。

(二)监督的范围过窄

1.监督对象过于狭窄

在我国，具有刑事立案权的机关有多个，如公安机关、国家安全机关、军队保卫部门、监狱、走私犯罪侦查机关、人民检察院及人民法院。现行刑事诉讼法

只规定了对公安机关的刑事立案进行监督及《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)规定的对检察院自侦部门的立案进行监督，而未规定对除此之外的其他具有刑事案件立案权的机关或部门的立案活动进行监督。

2.忽视了对立案程序的监督

在当前，我国刑事立案监督只注意对立案结果的监督，而忽视了对立案程序的监督。事实上，实践中大量存在着立案程序违法行为，如先破后立，不立案就开展侦查，破案后再补立案手续，又如公安机关拒不将不立案的原因通知控告人、不告知控告人申请复议的权利等。立案程序的违法行为，妨害了控告人的合法权益及正当愿望和要求的实现。

(三)监督的程序不健全

1.行使案件调查权的程序不完善

《规则》第372、373条规定赋予了侦监部门、控申部门对办理立案监督案件的具有调查权0，但对调查权的内容、何时行使及如何行使没有规定。虽然《解答》第11条对此问题作出了回答，但因《解答》非为法律规范，不能成为检察机关行使调查权的法律依据。

2.控告人不服立案监督决定的救济程序欠缺

对下级检察机关已经作出的立案监督决定，控告人不服，控告人能否申请复议、复核?如不能申请复议、复核，检察机关应该告知控告人依据什么法定程序来维护自己的权益或有什么救济机制。对此，不同的检察机关有不同的做法，效果也不一样。但总的来说，都存在着无法律依据而进行操作的困惑。

3.不应立而立及自侦案件的监督程序欠缺

如前文所述，检察机关对公安机关不应立而立的违法行为，可以提出纠正违法意见；对自侦部门的应立不立行为，侦查监督部门可以提出立案侦查建议。现行法律对这两类立案监督案件，虽然都作出了规定，但规定得比较原则，欠缺操作程序。

(四)监督工作机制不完善

1.立案监督信息渠道不畅

立案监督线索来源匮乏一直是困扰立案监督工作有效开展的老问题，在司法

实践中，检察机关办理刑事立案监督案件的线索主要来源于被害人的申诉或控告以及审查逮捕、审查起诉中发现立案监督线索，行政执法机关移送、上级机关交办立案监督线索较少。这一现状导致了刑事立案监督线索来源渠道的狭窄和不畅。

2.立案监督权的内部配置不甚合理

《规则》规定立案监督权分别由控申部门和侦监部门行使，控申部门承担初查工作，其他立案监督案件由侦监部门承担。《规则》规定的这种多头共管模式，将导致两职能部门之间的职能交叉、冲突，不利于立案监督工作的开展。在实际工作中，控告申诉部门与侦查监督部门的工作衔接确实也存在一定的问题。

3.立案监督措施缺乏刚性、约束力

现行法律赋予检察机关的立案监督手段有要求公安机关说明不予立案理由、通知公安机关立案、纠正违法通知书、建议立案侦查书等，但没有规定立案主体不接受监督的强制手段和处罚措施，使得检察机关的立案监督权实际上是一种软权力。这种缺乏刚性、强制约束了的监督措施，使得立案监督的效果建立在被监督对象主动接受监督的自觉性上来，必然使得立案监督的实效大打折扣。

4.监督立案后的延伸监督机制欠缺

在司法实践中普遍存在这样的情形：公安机关接到检察机关的《通知立案书》后虽已立案，但立案后立而不侦、侦而不结、消极应付，久拖不决，或者立案后撤案，检察机关对此能否进行监督，即延伸监督机制问题，现行法律缺乏明确规定。延伸监督机制的欠缺，使得刑事立案监督制度将成为一个不完整的机制，其实际的监督效果也受到很大程度的消弱。

二、完善我国刑事立案监督制度的对策

(一)拓宽立案监督线索渠道

1.建立刑事立案信息通报制度

如前文所述，检察机关缺乏知情权是我国刑事立案监督制度运行不畅的一个非常重要的原因，应当赋予检察机关对刑事立案情况的知情权。贯彻立案知情权，保障检察机关全面掌握刑事立案情况，非常重要的一个方面是建立刑事立案情况的信息通报制度。由侦查机关将其在立案活动中形成的法律文书，如受理案件、立案、不立案、撤案及作治安处罚、劳动教养等处理的法律文书向检察机关通报，检察机关指定专人进行备案审查，及时发现侦查机关违法立案活动。

2.完善行刑衔接机制，建立信息共享平台

检察机关应当加强与行政执法部门的联系，尤其是税务、工商、烟草、国土资源、医疗卫生、环境保护、治安管理、交通警察等部门，与之建立行刑衔接机制，并利用网络技术手段建立起行政执法与刑事司法信息共享平台。行政执法机关应当将行政执法信息及时录入信息共享平台，人民检察院应当及时进行审查，以实现便利、高效、规范的行政执法与刑事立案监督的衔接与协作，增强行政执法与刑事司法的整体工作合力。

(二)扩大立案监督的范围

1.扩大立案监督的对象

具有刑事立案权的机关有多个，究竟哪些立案机关应纳入刑事立案监督的对象范围存有争议。笔者认为刑诉法应将立案监督对象扩大为所有权立案的主体，包括国家安全机关、监狱、走私犯罪侦查机关、军队保卫部门、检察机关自侦部门以及法院(仅限于告诉才处理的案件及被害人有证据证明的轻微刑事案件)的立案活动。

2.扩大立案监督的内容

应扩大刑事立案监督的内容范围，在刑诉法中增加对立案程序是否合法实行监督的规定，使刑事立案监督具有程序性审查功能，不仅关注立案活动的结果，还关注立案程序的合法性。

(三)完善刑事立案监督程序

1.完善对不应立而立及自侦案件的立案监督程序

由于现行法律缺乏对公安机关不应立而立及检察机关自侦部门立案行为的进行监督的程序性规定，导致检察机关对这两类违法立案行为的监督于法无据。因此，应当以司法解释或单行法的方式，对这两类案件进行监督的程序进行规范。

2.明确调查权的行使程序、赋予检察机关调卷审查权

检察机关对立案主体的立案活动具有调查权，在得到立案监督案件线索后，即可以进行调查，以免错失最佳调查时机。调查的重点围绕着有关材料和线索的核实，是否属于立案主体管辖、是否已经立案、是否应当立案进行。当然调查也是有限度的，调查时不可轻易正面接触犯罪嫌疑人，不能随便暴露调查目的。

为保证检察机关调查权的顺利行使，应赋予检察机关调卷审查权，包括：有权调取和审查立案机关立案活动的相关案卷材料，如受案、立案、破案的登记表册和立案、不立案和撤销案件决定书等。检察机关认为有必要的，有权对案卷材料所认定的事实进行复核，有权对立案活动中的违法行为进一步调查，立案机关应当及时和如实地提供上述材料和情况。

3.建立延伸监督机制

如前文所述，立案监督权应当向侦查领域适当延伸，建立起立案监督延伸机制，加强对监督立案后立案主体消极侦查、无正当理由撤案等情形的监督，务求立案监督取得实效。

三、结语

当前，我国刑事立案监督制度存在着诸多问题，最核心的一点就是法律规范本身的缺陷。因此，解决刑事立案监督的制度缺陷问题，关键还是在于要从法律制度层面加以完善。因此，可以考虑在修订《刑事诉讼法》时，对刑事立案监督制度进一步完善，或者订立《刑事诉讼监督法》、《刑事立案监督条例》等单行法，通过适当提高刑事立案监督制度的法律规范的层级，来为检察机关开展刑事立案监督工作提供强有力的支撑。