农村产权抵押融资中的利益平衡_以_成都经验_为例

农村产权抵押融资中的利益平衡

——以“成都经验”为例

*

万广军

　　[摘要]集体土地所承载的社会保障功能要求相关法律对集体土地权利的抵押权能加以约束。在制度约束下,各地探索选择以政府主导为主的强制性制度变迁路径,使得农村产权抵押融资各参与主体间出现利益失衡,影响政策实施效果。成都市是全国统筹城乡综合配套改革试验区,本文以“成都经验”为研究对象,通过农村产权权能的回归和政府主导与市场机制模式的协同,矫正利益失衡,平等保护各主体权益,完善成都市农村产权抵押融资措施,为全国农村产权改革提供借鉴。

[关键词]农村产权　抵押融资　利益平衡　成都经验

[中图分类号]F301.3　[文献标识码]A　[文章编号]1003—7470(2011)—04—0091(05)[作者]万广军　博士研究生　四川大学经济学院　四川成都　610064

　　近年来,为完善农村产权权能,解决涉农融资困难,相关政策放宽限制,允许地方政府进行农村󰀁成都市是全国统筹城乡综合产权抵押融资试点。有积极意义,也可以为全国农村产权改革提供理论和实践借鉴。一、农村产权抵押融资中的利益失衡现象成都市出台相关规定,允许农村产权抵押融资,󰀁方案对抵押人、抵押权人、抵押物竞拍或购买人等主体的权益保护有失衡之处。1.过于强调抵押权人利益保障成都市将“维护金融机构合法权益”作为开展农村产权抵押融资探索的基本原则,强调对作为抵配套改革试验区,承担着为全国城乡统筹进程积累农村产权改革经验的任务。成都市抵押融资方案有较多创新之处,农村产权确权工作为抵押融资打下了坚实基础,初步建立了农村产权流转市场和评估机制,成为具有典型意义的“成都经验”。但在成都市的实践过程中,抵押人、抵押权人、抵押物竞拍或购买人等主体之间还存在严重的利益失衡现象,影响抵押融资政策实施效果。研究“成都经验”,探讨农村产权抵押融资中利益失衡的原因,通过政府主导模式与市场机制模式的协同,平等保护各参与主体权益,对于完善成都市农村产权抵押融资措施*本文系国家社会科学基金项目“正确处理‘小产权房’与农村地制创新”(编号:08BJY005)、河南省政府决策研究招标项目“河南省农村宅基地与城镇住宅用地转换模式研究”(编号:09B485)的研究成果,作者现系郑州轻工业学院政法学院讲师。

󰀁2008年10月,中国人民银行、银监会联合出台《关于加快推

进农村金融产品和服务方式创新的意见》(银发[2008]295号),在中部六省和东北三省开展农村金融产品创新试点。

󰀁2009年11月3日,成都市人民政府办公厅转发市金融办等

部门发出的《关于成都市农村产权抵押融资总体方案及相关管理办法的通知》(成办发[2009]59号),《通知》包含《成都市农村产权抵押融资总体方案》、《成都市集体建设用地使用权抵押融资管理办法》(试行)、《成都市农村房屋抵押融资管理办法》(试行)、《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法》(试行)。

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押权人的金融机构的权益保障,使之与其他参与主体间出现利益失衡,这类利益失衡在地方农村产权抵押融资探索中最为明显,也最为严重。具体体现在几个方面。󰀁设立农村产权抵押融资风险基金。规定由市(区)县政府按一定比例出资设立农村产权抵押融资风险基金,用于收购抵押资产。有政策性的风险基金为金融机构分担风险,金融机构抵押物变现无忧。󰀁抵押人承诺。要求借款人在以集体建设用地使用权作为抵押时,要对抵押物的权属状况、抵押状况、同意处置抵押物做出承诺,目的在于防止因抵押人虚假陈述而危害金融机构权益。若该承诺真实,则抵押权成立并有效,金融机构享有抵押权;如果承诺不实并致抵押权不能成立或不能优先受偿时,金融机构可凭此承诺追究抵押人的违约责任,因为该承诺虽不具有保证效力,但具有合同效力。󰀁第三方担保。规定以集体建设用地使用权或农村房屋所有权作为抵押物时,需第三方提供担保的,应出具第三方担保函。实务中,金融机构为强化债的担保,一般会要求抵押人提供第三方担保函,也就是保证。因此,以集体建设用地使用权或农村房屋所有权抵押融资时,抵押权人所享有的不仅有物的担保,还有人的担保,对抵押人而言意味着融󰀁󰀁一并抵押的要求。资成本的增加。以集体建设用2011年第4期

且不得改变土地用途,这自无争议。但禁止其享有农业补贴权、征收或征用补偿权以及承包期内土地承包经营权的再抵押权等其他权利,就有失公平。原承包农户和规模经营业主不但在土地承包经营权抵押后依然享受国家相关政策补贴,而且在发生土地承包经营权征收、征用时,仍可按国家有关法律和政策获得补偿,抵押物竞拍或购买人却与上述权利无关。这将阻碍其参与土地承包经营权拍卖或变卖,降低农村产权抵押标的收购需求。不但会降低抵押权变现的可能性,也会压低抵押物变现价格,对抵押权人和抵押人都不利。3.不同类型农村产权主体间的利益失衡成都市方案允许土地承包经营权、集体建设用地使用权和农村房屋所有权用以抵押,宅基地使用权不能直接实现抵押融资,其它由集体土地权利衍生的物权、债权和股权也不能用于抵押融资。该规定坚持了农村产权抵押融资“循序渐进、风险可控”的原则,但在客观上也造成了不同类型农村产权主体之间利益的失衡,因为“与某财产相联系的行为权的排他性越高、越少被限制,该资源的市场〔1〕

价值越大。”二、制度约束与主导模式:利益失衡的原因探析集体土地制度的约束是利益失衡的根本原因。“中国现行农地制度在很大程度上是一种社会保障〔2〕制度。”集体土地制度所承载的社会保障功能要求地使用权抵押的,该土地上的建筑物一并抵押;未一并抵押的,未抵押财产视为一并抵押。用于抵押的农村房屋所占用的集体建设用地使用权应与房屋一并抵押,抵押人未一并抵押的,未抵押财产视为一并抵押。󰀁约定房屋抵押保险受益人。抵押当事人约定对抵押房屋保险的,由抵押人办理保险手续,保险条款中应明确金融机构为该项保险的受益人;抵押期间,抵押人不得以任何理由中断或撤销保险。󰀁继承人与代管人的继续履约义务。抵押人死亡、依法被宣告死亡或者被宣告失踪时,由房屋合法继承人或者代管人继续履行原抵押合同。而依照相关法律,继承人与代管人只需在继承或代管房屋利益范围内承担抵押合同责任。2.抵押人与抵押物竞拍或购买人之间的利益失衡成都市规定因竞拍或购买抵押物而获得土地承包经营权的土地使用者,只拥有流转期间的经营权对集体土地权利权能加以限制,这种限制具体表现为相关法律及政策,后者又成为地方创新的主要约束因素。农村产权抵押融资探索的政府主导模式是利益失衡的直接原因。近年来,各地方政府进行的农村产权抵押融资探索,都呈现出以政府主导为主的强制性制度变迁的特征,缺少市场机制的协同。在制度约束下,金融机构普遍缺乏参与农村产权抵押融资的动力,加之金融机构与地方政府之间无行政隶󰀁类似规定如2009年9月7日《莱芜市集体土地房屋抵押贷款

管理办法(试行)》(莱房发[2009]13号)第7条规定:“集体土地房屋抵押贷款除采取抵押担保形式外,还须提供符合条件的保证人。”

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属关系,为争取金融机构对地方农村产权抵押融资探索的支持,政策制定者在金融机构和其他参与主体的平等保护上失去了谈判的主动性,无法为农村产权抵押融资参与各方提供公平待遇。在政策制定过程中,金融机构明显处于强势地位,抵押人则缺少意愿表达途径和话语权。金融机构为顾全统筹城乡发展大局,接受农村产权抵押融资,但抵押权实现的不确定性又促使其在抵押融资措施制定过程中,向政策制定者索要更高的“价码”以保护自身利益。金融机构作为自主经营、自负盈亏的股份制独立法人,股东利益最大化是其经营行为的首要参考。农村产权抵押融资对金融机构缺少吸引力,其原因是金融机构对以农村产权为抵押物的抵押权的担心。因为“在流转市场不完备的情况下,以土地经营权作为抵押,其变现率是比较低,影响金融机构〔3〕信贷投放。”具体表现为抵押权在行使、实现阶段2011年第4期

建立也非一日之功,即便有些地方政策允许流转,仍要面对流转方式、市场规模等限制,无法与国有土地权利相提并论。在以上背景下,成都市将“维护金融机构合法权益”作为农村产权抵押融资的基本原则也就情有可原了。但农村产权抵押融资风险是农村产权所有人、金融机构,甚至是地方政府都要面对的。政策将“维护金融机构合法权益”作为探索的基本原则,从制度设计理念上就使各方主体处于不平等地位,“厚此而薄彼”,过于关注金融债权的安全,忽视了效率和公平,其实践效果难以达到预期。三、农村产权抵押融资中利益失衡的矫正1.农村产权权能的回归欲吸引包括金融机构在内的各主体参与农村产权抵押融资,其根本途径在于农村产权权能的回归。“赋能”高于“还权”,“厘清财产的所有权与使用权不过是最低纲领,而完备农村产权的权能,特别是赋予农村居民与城市居民同样的资源流转权利,才〔4〕

是改革的更高纲领。”另外,通过健全农村产权流的不确定性。其一,金融机构行使抵押权的风险。成都市方案规定:当债务履行期届满,抵押权人未受清偿的,应通过经济、法律或行政等各种方式确保金融机构抵押权的实现。这是政策给予金融机构的特殊优待,甚至可以看作是对金融机构的“妥协”或“承诺”,但这种强力保障是把“双刃剑”,其两面性不免让人担心。“两弊相衡取其轻,两利相权取其重”,当政策面对“金融机构”和“抵押人”权益冲突时,会倒向金融机构利益;但如果政策在“金融机构权益”和“社会稳定和谐”之间抉择时,是否还会优先考虑金融机构权益呢?作为抵押物的农村产权都具有特殊性,我国尚未建立完善的社会保障体系,一旦大量抵押人因农村产权抵押而陷入“生活无着落”或“居无定所”的状况,政策制定者就会出于社会稳定的考虑而要求金融机构让步。所以,如果农村产权所承载的社会保障功能不能被其它措施有效替代,金融机构在行使抵押权时就会存在困难,无法保障金融债权安全。其二,实现抵押权的风险。与行使抵押权的风险不同,前者可以通过“经济、法律或行政”的手段来保障,抵押权的实现只能借助于高效的农村产权流转市场及相关辅助机制。根源于我国集体土地权利的各类农村产权,先天性地存在流转困难,发达的农村产权流转市场的转市场,让农民熟悉并适应市场交易规则,客观判断农村产权抵押融资行为和风险,才能让金融机构免去抵押权的行使与实现之虞。2.农村产权抵押融资主导模式的协同首先,政府主导模式与市场机制模式在不同阶段的协同。从成都市的土地制度改革实践可以看出,在建立农村产权抵押融资市场时,政府主导模式是一种高效的优选策略,但农村产权抵押融资措施的完善,行政手段的强制力就需要让位于市场机制的利益导向。其次,政府主导模式与市场机制模式在调整内容上的协同。农村产权抵押融资涉及抵押权的登记、风险防范与分担等问题,现行制度框架下,应将政府主导模式与市场机制模式相结合,协同解决相关问题。(1)抵押权统一登记。物权的公示性要求集体土地物权的取得、抵押进行登记,抵押权登记的多󰀁可以政头管理提高了农村产权抵押融资的成本。󰀁集体建设用地使用权、农民房屋所有权、土地承包经营权的

抵押登记分别由国土资源、房管、农业行政部门主管。

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府行政力量促成农村产权抵押的统一登记,但在登记机关的选择上,应遵循市场机制。“从形式上看,公证与行政登记一样,都是法律秩序形成机制中的〔5〕辅助手段。”重视公证机关和社会中介机构在农村2011年第4期

一种以土地产权维系的借贷双方之间的社会化的风〔6〕

险分摊机制。”首先,农村产权抵押融资风险基金或担保公司的建立、运作应采用市场机制模式,因为政府主导模式下的农村产权抵押融资风险基金或担保公司容易走向两个极端:一是成为抵押人道德风险的最终买单者,导致运作困难;二是成为政府控制农村产权的工具。其次,农业保险对分散农村产权抵押融资风险作用明显,可以“使农地金融风险在政府、土地金融机构、农户及利益相关者之间〔7〕分担。”成都市提出要完善农村产权抵押融资风险产权抵押登记中的作用。(2)土地储备中心的作用。成都市规定由土地储备中心收购集体建设用地使用权,其功能定位应是为抵押物变现提供便利。但区(市)县土地储备中心按最低保护价收购集体建设用地使用权,这有悖于程序公正,压低了集体建设用地使用权价格,对抵押人不公,会激发土地储备中心的盈利冲动,收购行为会变成地方政府追求土地收益最大化的手段,偏离制度设计者的预期目标。所以,土地储备中心可以作为抵押物(集体建设用地使用权)的收购主体,但收购价的形成应交由市场机制,按照不低于保护价的协商价、评估价或拍卖价收购。(3)抵押风险防范机制。风险防范机制对于农村产权抵押融资探索的开展至关重要,󰀁成都市将“保障农村居民基本生产生活条件”作为探索的基本原则,彰显政策宗旨和防范抵押风险的重要性。具体措施体现为几点。其一,在具体农村产权抵押融资管理办法的总则部分规定:“借款人到期不履行债务时,抵押人有权依法处置农村产权并以处置所得价款优先受偿。”从立法技术角度看,该规定并不属于总则内容,应放在分则“债权实现”部分。在总则规定此内容,意在提醒借款人以农村产权抵押融资的风险,可见政策制定者的良苦用心。其二,要求抵押人承诺设定抵押的房屋在依法偿债后有适当的居住场所。这主要考虑到如果抵押人以农村房屋抵押融资,不能履行到期债务时,抵押权人依法处置房屋,抵押人可能失去住所而影响稳定。这一“承诺”虽不具有合同效力,对抵押法律关系的成立和抵押权的行使没有影响,但可以起到向抵押人提示风险的作用。但令人遗憾的是,成都市的方案缺少保障农村居民基本生产生活条件的实质性措施。究其原因,保障农村居民基本生产生活条件着眼于安全,必然对农村产权抵押融资施加限制,开展农村产权抵押融资着眼于效率,追求便捷高效,两者存在价值取向上的冲突。(4)抵押风险分担机制。“农地金融制度要形成分担机制,逐步扩大政策性农业保险试点范围,增加涉农保险产品。但农业保险不属于农村产权抵押融资规范调整的范围,无法在抵押融资办法中予以体现,需尽快另行制定相关规则。3.平等保护农村产权抵押融资主体权益(1)抵押设立阶段。给予抵押人、抵押权人、金融机构和其他参与主体平等地位,不应将抵押权人限定为金融机构,应允许农村产权用于向其他法人、󰀁建立市场化运作的评估机制,合自然人抵押借款。理评估农村产权价值,防止将农村产权抵押融资风险转移给抵押人。陈锡文曾批评实践中出现的抵押物折价抵押现象,认为“过低的土地评估价值,对〔8〕农民而言是新的不公平。”(2)抵押权实现阶段。以农村产权抵押融资,未能清偿到期债务的,在抵押物变现时应优先选择拍卖程序,由出价最高者得之。“通过拍卖实现抵押权最能反映真实的土地使用权价格,既有利于维护抵押人的利益,又能使被担保的债权得到最大限度的〔9〕满足。”如果变卖抵押物,则应采取措施实现抵押物价值最大化。一是扩大抵押物收购主体范围。对收购抵押物主体不作限制,集体经济组织及其成员、风险基金、区(市)县土地储备中心,以及其它法人、自然人和专业合作社等均可参与。二是设定抵押物收购价。抵押物价格有协商价、市场价、基准价和最低保护价等,收购价应以协商价为准,同时󰀁1997年经原土地金融公司改建的贵州省湄潭县土地开发投

资公司,因亏损严重被撤销,标志着当地农地金融制度试验的失败。

󰀁2009年12月24日,云南省国土资源厅出台《关于非金融机

构作为土地使用权抵押权人有关问题的通知》,允许包括典当、担保、小额贷款公司乃至自然人作为土地使用权抵押权人。

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不低于最低保护价。三是赋予原权利人优先购买权。从稳定农村生产生活、有利于发挥产权价值的角度看,在同等条件下,应赋予原权利人、集体经济组织或其成员优先购买权,其它主体则不应享有。(3)抵押权实现后。土地承包经营权用于抵押融资时,农业补贴及获得征收、征用补偿权对原权利人、抵押权人和抵押物竞拍或购买人利益衡平至关重要。政策性农业补贴是国家对农业生产及农产品的综合支持,补贴提高了土地的级差地租,应由土地使用主体享有。用于抵押的土地承包经营权应包含全部获得农业补贴权及部分征收、征用补偿权,以此来协调抵押人、抵押权人和抵押物竞拍或购买人利益。土地承包经营权设定抵押后,抵押期间仍由抵押人(即原承包户或规模经营业主)享受国家相关补贴,一旦抵押人在债务履行期届满不能清偿的,自抵押权人实现抵押权之日起,该土地承包经营权所承载的获得农业补贴权就由竞拍或购买人享有。至于遇到征收、征用时获得补偿的权利,在抵押权实现之前也由抵押人享有,实现后由抵押人与竞拍或购买人按比例分享,具体比例可以参照总承包期中抵押人与竞拍或购买人所占承包权的时间比例来确定。对作为抵押人的原承包户而言,竞拍人或收购人在流转期满后会按照规定无条件返还土地承包经营权。我国农村土地承包经营权虽然有30年的期间限制,但国家承诺永久不变。即便是在承包权期满时返还,原承包户虽然在本次承包期内不再享有承包权,但只要其集体经济组织成员身份不变,就可获得下一期间的承包经营权。规模经营业主通过依法流转方式取得农村土地经营权,规模经营业主的出现一定程度上解决了农用地“细碎化”问题,有助于形成规模化农业生产。“补贴规模经营业主可以使耕地流转价格升高,相当〔10〕于间接补贴原承包户。”赋予规模经营业主农业2011年第4期

相同权利在权利内涵上不应有所区别。我们能够接受法律和政策赋予规模经营业主农业补贴权和遇到征收、征用时获得补偿权,当然也不应反对抵押物竞拍或购买人享有完全的补贴权和部分补偿权。抵押权人以其债权为限,以土地承包经营权拍卖或变卖价款、抵押人所获征收、征用补偿款优先受偿,不足部分由抵押人继续清偿。这样就可以在抵押人、抵押权人和抵押物竞拍或购买人之间公平合理地分配获得补贴或补偿权,平衡各方利益,对土地承包经营权抵押融资的开展将大有益处。参考文献:

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补贴权和获得征收、征用补偿权,平衡了规模经营业主和流转土地承包经营权的原承包户之间的利益。土地承包经营权竞拍或购买人是通过竞拍或购买抵押物方式取得该权利,规模经营业主是通过流转方式取得土地承包经营权,经由合法途径获得的责任编辑:校　　对:

杨建伟

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