节约集约用地视角下的农村宅基地制度改革探讨

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节约集约用地视角下的农村宅基地制度改革探讨

庞林芳

（浙江省国土勘测规划有限公司杭州分公司，浙江 杭州 310000）

［摘　要］从农村建设用地节约集约利用角度，阐述农村宅基地利用存在问题、探究产生问题的原因，从而提出农村宅基地制度改革存在的必要性和可能实现的政策措施。

［关键词］节约集约用地；农村宅基地制度改革；空心村；“一户一宅”［中图分类号］F301.3   ［文献标识码］A土地资源稀缺是我国的一项基本国情，节约集约用地是我国一项长期的国策，随着城镇化快速推进，城市发展空间不断压缩，城市建设用地潜力挖掘可能性越来越小，农村建设用地利用的节约集约程度也逐渐受到了重视。而土地制度改革中，最为独特和敏感的要属宅基地制度，宅基地制度也最难以决断。

近年，我国致力于推进土地利用向节约集约转变、推动土地利用方式转变，在城市建设用地节约集约利用程度上取得了较为理想的成效。但另一方面，农村存量建设用地尤其是农村宅基地利用存在诸多问题。

用存量建设用地，集中建设公寓式住宅，落实村民宅基地权益。

3 宅基地制度改革的措施

3.1 编制可实施的村庄规划

编制“多规融合”村庄发展一体化规划，坚持规划先行，加强宅基地的规划管理，优化村庄布局，减量宅基地规模。同时结合全域土地综合整治，在全域范围内统筹安排安置点。3.2 坚持集聚的原则

对村庄建设用地进行总规模控制，对建设用地进行布局优化，将分散的自然村整合集中，充分合理利用存量建设用地，合理利用周边废弃矿和山坡地。城镇规划的红线范围内，进行城乡新社区集聚，在保证必要居住条件的前提下，探索农村闲置房屋盘活利用，依托本地产业优势，充分盘活农房资源，允许置换成高层公寓、工业仓储、商业用房或选择货币补偿。3.3 激活宅基地财产权益

探索宅基地“三权分置”，允许宅基地使用权有条件转让，鼓励置换权益上市交易。建立宅基地的基准地价体系，允许宅基地使用权抵押贷款。建立宅基地有偿配置制度，允许宅基地有偿调剂，政府确定最低保护回购价。

对有偿使用、自愿有偿退出宅基地机制进行探索。一是因历史原因造成宅基地超占和一户多宅的、非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有宅基地的，应有偿使用。二是鼓励已经进城落户或拥有他处居住场所的村民依法自愿有偿退出或内部转让宅基地。

1 宅基地制度面临的问题

1.1 缺乏合理的规划

土地利用规划可以引导土地合理利用，通过对空间用途的管制，对土地的使用进行限制。由于早期的村庄建设随意而缺乏规划，导致了我国大多数现有的村庄宅基地布局凌乱、分配不均匀。1.2 空心村现象严重

随着我国城镇化和工业化的推进，大量农民选择进城务工长期居住甚至落户，但政策允许农民即使长期不居住也可保留原先的宅基地以及责任田，从而导致大量的农村住宅控制和宅基地闲置，更有很多村成为空心村。而且，即便是已经从农民转换到市民，落叶归根的心理决定了他们不愿意退出农村的宅基地，反而因为“衣锦还乡”的思想，不惜通过各种关系批地建房，将原先房子闲置。而考虑到交通以及通信等的便利性，新建的住宅基本选在村庄外围，村庄内部的宅基地和土地大量闲置，从而形成了内空外延的村庄用地状况。1.3 一户多宅现象普遍

“一户多宅”是指同一个家庭户在所属集体经济组织中占有两处及以上的宅基地。尽管我国《土地管理法》规定了农村实行宅基地 “一户一宅”制，但现实中由于继承、买卖以及户籍管理制度等原因，使得“一户多宅”成为普遍现象。部分农户旧宅基地出现问题或居住条件不好，申请异地新建住房，但没有按照规定回收旧宅基地。

4 结论

推进宅基地制度改革，一方面可以确保农村居民的居住权，提高农村居民的生活水平，另一方面还可以充分利用土地资源，激发农村活力。同时对于历史原因形成的超占多占等问题也进行了有效解决和处理。

2 宅基地制度改革的内涵

农村宅基地制度改革的范围是城乡建设用地扩展边界外的传统农区，其目标是继续并且保证”一户一宅\"制度以及面积法定分配制度的实行。

对于不同的地域，落实\"一户一宅\"的方法各有差异。二、三产业较为发达、人均耕地较少的地区，可相对集中建房，原则上不再分配单宗分散的宅基地；城乡建设用地扩展边界内，由政府或集体统一集中进行农村公寓或农民住宅小区的建设，等值转换落实宅基地法定面积；已经新增宅基地指标不足的地区，可利

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［收稿日期］2019-03-29

［作者简介］庞林芳（1990—），女，浙江台州人，本科，助理工程师，主要从事土地利用规划设计咨询工作。

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