国外“廉租房”建设与我国廉租房建设的对比分析及经验借
鉴
【摘 要】目前我国正进行大规模的廉租房建设工作，但建设管理经验匮乏，制度不完善，对廉租房建设进程造成很大影响。本文通过对比分析发达国家和地区建设“廉租房”的实际情况，结合我国的具体国情理性地提出完善廉租房建设管理制度的建议想法。 【关键词】廉租房；建设管理；国际经验 1 建立完善廉租房体制的重要意义
廉租房，是指以低廉租金出租的房屋。廉租房的政策对象主要是城市低收入人群，尤其是月收入水平远低于城市平均月收入水平、人均住房面积远低于城市人均住房面积的 “双困”（收入困难、住房困难）家庭。当前，廉租房建设及监督管理的主体仍然是地方政府及其相关部门，廉租房建设的资金来源主要是政府划拨的补助资金及各级政府的配套资金，廉租房的房源主要是以政府投资新建的住房为主。从廉租房的供给对象及运行方式中可以看出，廉租房具有“准公共产品”及“社会保障性住房”的属性。
1998下半年，政府停止住房实物分配，开始全面推行和不断完善住房公积金制度，并不断推进商品住房的市场化进程。十几年来住房市场在新的体制下不断繁荣，为国民经济的发展做出了巨大贡献。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中提出“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收人家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租
赁市场价商品住房”的施政纲要。但是十几年之后的今天，商品住房市场异常火爆的同时却偏废了对于廉租房的建设管理。据2007年的统计数据，全国只有54.7万户最低收入家庭享受了廉租住房保障，还不足目标总数的6%。要补足前十年落下的“功课”任重道远。
在目前我国的城市化水平不断加快，城市住房严重短缺，供求矛盾异常突出的形势之下，加快城市廉租房建设，为广大中低收入者提供必要的生活环境迫在眉睫。但是，我国的廉租房建设与发达国家相比尚处于起步阶段，对于这样庞大的巨系统存在诸多问题。例如廉租房建设管理缺乏必要的法律依据，廉租房建设资金不足房源紧张，廉租房准入、退出、审核、监督等机制不完善等等。各地的廉租房建设出现种种障碍，远不能达到年初政府工作报告中提出的既定目标。
改革开放以来，我国经济建设取得的巨大成就向我们昭示了一个真理，那就是“体制先行”。对于当前各地政府“大跃进”式地加快廉租房建设，却遭遇种种坎坷障碍的情况，我们依旧推行“体制先行”的方针政策。建立健全廉租房建设管理体制应成为中央及各级政府的先行之举。多专家学者著书立说，将制度建设的蓝本抛向“廉租房”建设发展成熟的发达国家和地区。但向发达国家和地区学习建设“廉租房”体制的同时应该注意到，各国由于国情和发展阶段不同，“廉租房”建设管理体制有所区别。我们应该结合各国家地区的综合情况进行全面系统的分析，以此确定适合我国国情
及社会发展的廉租房体制。
下面针对一些“廉租房”建设管理体制相对完善的发达国家和地区进行对比分析。
2 发达国家和地区廉租房建设管理状况 2.1 美国
美国“公共住房”制度发展分为三个阶段：1937年至20世纪60年代初，以美国联邦政府和地方政府为主导，收购贫民窟等土地并加以综合治理，部分建造公共住房，大部分出售给私营房地产开发商。至20世纪60年代，美国已经兴建了大量的公共住房。这一阶段的公共住房制度颇有成效，它有效缓解了大量居民的住房需求同时拉动了国民经济的增长。但是由于政府过多的干扰了住房市场，引起住房市场供求失衡。同时由于公共住房相对集中，社会阶层出现居住分化，引发了一系列的社会问题，20世纪60年代初至70年代末，联邦政府的公共住房政策转为“一方面开始鼓励私营房产开发商为低收入阶层建造住房，另一方面则为低收入阶层提供更灵活、更多样的补贴方式”。其主要内容就是向私人房地产开发商提供低息贷款用于公共住房建设，同时向符合条件的居民发放住房补贴。第三个阶段是20世纪70年代末至今，美国政府逐渐退出公共住房建设，通过市场手段引导公共住房建设，并向低收入者发放租金补贴。
美国向来以高度自由化的市场机制著称，其房地产市场也拥有非常高的自由性和灵活性。一级房产市场和二级房产市场均有较强
的流动性，政府更多的是以“操舵人”的身份引导市场机制自发地进行公共住房建设。而住房补助“货币化”的形式在美国拥有更强的优势。
首先，住房补贴的方式大大降低了政府的行政成本。在实物配租的情况下，政府部门必须要参与到廉租房运行的全过程当中。而在住房补贴的情况下，政府部门只需参与对申请人家庭情况调查，接受和审核申请以及定期的家庭经济情况审查工作。并且，这些工作可以建立在其他社会保障制度调查工作的基础之上，这样大大减轻了政府工作的行政成本，提高了工作效率。其次住房补贴的方式最大程度的减少了政府保障性住房措施对于市场的干扰，避免了对于住房市场正常竞争和住房供应链条连续性的影响。最后，住房补贴的形式有利于各家庭根据实际情况选择所需要的住房，避免了特定阶层相对集中所引发的社会问题。同时节约了社会资本提高了公共资源的利用效率，节省了对于新建公共设施的资金投入。 我国的一些发达城市，如北京、上海、广州，可以借鉴美国公共住房制度的发展模式。现阶段，这些发达地区的城市化率已经达到较高水平，住房市场较为发达，市场流动性及灵活性较高，金融市场也处于快速发展之中，与美国住房市场拥有较多的共同之处。但是目前这些大城市的住房供求矛盾还比较突出，市场上仍需要大量的廉租房供给。广州市政府一直强调廉租房资金来源已经完全落实，无需后顾之忧。但是，从廉租房建设的长远发展来看，一味的政府行政拨款的投入毕竟不是长久之计。这些大城市应该充分利用
已经相对发达的市场机制及金融手段，逐渐退出房地产市场链条，引导其他市场主体加入廉租房建设当中。并且实行“实物配租”与“租金补贴”并举的住房供给模式，在廉租房建设达到一定阶段之后，适时地加强“租金补贴”在廉租房供给方式中的比重。 2.2 新加坡
新加坡由于高效完善的住房保障体系，成功解决了社会各收入阶层的住房问题，使全国90%的人口享受到政府保障性住房而被誉为“世界的典范”。其建设模式为前期政府财政资金主导的“五年建屋计划”到1964年后推行住房自有化政策的“居者有其屋”计划。首先政府出资90%以上大量兴建低成本的房屋出租给中低阶层居民，有效解决了社会中大量的住房需求，当住宅短缺问题解决之后又以低价向中低收入家庭出售房屋。与此同时，新加坡也同美国一样进行了政府的间接住房补贴，为中低收入者缴纳的远低于市场平均水平的租金差价买单，同时通过行政手段降低公屋建设的土地成本。
新加坡的情况与我国某些中小型城市的情况类似。主要是以政府行使职能，通过建立完善的建设机制、管理分配机制及监督机制确保公屋公平有效地分配。这样的廉租房运行体制是建立在稳定的资金来源和完善的制度之上的，在住房市场欠发达、住房供求矛盾非常突出的地区具有比较大的借鉴意义。这些地区不能因为急于达到目标，在没有建立行之有效的管理制度的情况下冒然进行建设。这样必然会产生许多后续问题，从而影响廉租房总的建设进程，甚
至可能引发更大的社会矛盾。应该根据各地区的实际请况，首先制定适合本地区廉租房建设发展的总体规划，在关键问题上确定施政的基本原则及行政制度的基本框架，具体细节问题在建设过程中不断研究讨论完善。同时确保廉租房建设稳定的资金来源，提出建设资金链条连续稳定的可行性研究方案。 2.3 香港
香港同美国、新加坡的“廉租房”体制有相同之处，又有所不同。香港于1954年提出公共房屋计划，1972年提出“十年建屋计划”，1987年提出“长远建屋计划”。到现在，香港的住房保障体制已经非常完善。“公屋”计划成功的背后得益于香港特殊的历史背景和社会背景，作为世界金融中心和贸易港口，香港的经济高度繁荣，住房市场高度灵活，金融市场高度发达。政府可以通过多种市场行为有效地进行“公屋”建设引导，在政府财政拨款的同时，综合利用行政、金融、经济手段。如政府免费划拨公屋建设所需资金，向同屋建设提供低息或无息贷款，成立信托基金募集建设资金拓宽融资渠道，租售公屋附属商业楼宇等。这些手段的实行是建立在香港繁荣的经济和高度资本化的市场之上的。
同时值得提出的是香港严格高效的公屋管理体制，是公屋制度得以成功的重要因素。香港负责公屋建设管理的相关机构有房屋委员会和房屋协会，这些机构均自负盈亏，运行效率极高。同时香港拥有一套非常完善的公屋准入及退出审核机制，并有相关法律与以
保护，如有违反或造假行为将处以非常严格的惩罚。在这一点上我国可以完全学习香港的经验，加快保障性住房的立法工作，将廉租房机构建立、制度保障、资金筹措等方面全面纳于我国法律体系的范畴。各地方也应立法创立各地住房保障相关法规，提出适合本地廉租房建设的法律规范。同时，加快国家保障性住房管理机构的建立工作，将保障性住房工作从住建部分离出来，进行机构重组，并设各级保障办公机构，对廉租房的整体运行进行综合管理把握，提高廉租房建设管理工作的效率，节约行政成本和时间成本。 同时值得注意的是，香港的公屋建设十分重视人性化设计。根据申请人的家庭情况不同，配以不同面积户型的住房，并建立完善的公共配套设施，方便低收入家庭的生活、就业、入学、就医。我国廉租房建设也应该以人为本，在满足低收入人群基本生活需求的同时，创造一个使用方便、布局合理、舒适宜人的居住环境。在廉租房小区的综合选址和规划上完善公共设施配套建设及交通建设，避免“城市孤岛”和“城市贫民区”的产生。 3 我国对于国外廉租房建设的经验借鉴
综上所述，我国的廉租房建设应该理性地选择国外廉租房建设的先进经验。在对国外廉租房建设管理进行对比分析的基础上，选择性并有预见性地借鉴发达国家的建设经验，不能照搬照抄，也不能完全摒弃。在一些有共通性的方面尤其应该加以借鉴。 第一，明确政府在廉租房建设管理中的职能及定位。各个地区根据实际情况不同，在对本地房地产市场及金融市场进行充分的了
解之后，在市场参与程度上应加以区别。既不能忽视政府直接参与住房供给市场的重要作用，又不能忽视引导市场自发进行廉租房建设的意义。要用“看得见的手”和”看不见的手”综合调节廉租房系统。
第二，要重视廉租房建设的发展阶段不同，适时地制定相关政策。在住房严重短缺时期，加大政府建设廉租房规模，以实物配租为主要的住房供给模式。在住房供求关系相对缓和的时期则即使转变供给模式，以租金补贴为主。
第三，加快完善廉租房建设管理体制。一定要坚持“廉租房建设，体制先行”的原则，不可冒进，不可在没有行之有效的制度之前进行建设。避免出现各种后续管理问题，引发更大的社会矛盾。 参考文献
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