水利水电工程建设项目的风险管理

案例背景及问题：

水利水电工程是改变大自然并利用自然资源产生效益的工程，在这个过程中，存在着许多不确定的因素，因此，水利水电工程建设的风险管理有其突出的意义和特有的内容。如施工工期的安排受洪水季节性的制约，既要适应洪水特性，又要与洪水对抗，工程进度要与洪水赛跑。围堰要有一定的抗洪标准，但又存在遭遇超标洪水时围堰漫顶甚至冲垮的潜在危险。再如，大坝的基础地质情况，只有在基础开挖后才能完全弄清楚，许多大型工程因在坝基开挖后发现有严重的地址问题，而被迫大量追加开挖、回填、防渗和加固的工程量，甚至要改变坝址以至放弃工程的建设。因此，必须加强水利水电工程的风险管理，尽早地研究水利水电工程建设期的风险管理的有关问题，及时搞清楚存在的各种风险及其影响程度，并采取有效的风险防范和处理措施，这对于提高投资效益。保证工程实施的顺利进行，从而把我国水利水电工程建设的设计与施工管理水平提到一个新的高度，将具有特别重要的意义。

（1） 论述水电水利工程建设项目风险管理的内涵，方法和实现手段。

（2） 通过对国内外数百座大型水利水电工程风险的特性识别，描述了风险管理规划的基本内容和编制基础，提出了风险管理规划要围绕工程建设的主要风险研究对策。

（3） 认识到设计不周是工程建设的最大风险。

（4） 指出风险管理必须落实到承包合同。工程保险可以增加承包商承担风险的能力。以及评标时就要进行全面的风险分析。

（5） 给出大型工程建设应设置专门的风险管理部门的建议。

水利水电工程项目风险高利润大，主要风险来自：自然环境和条件的风险、经济的风险、技术风险、合同与法律风险、政治风险等多种。因此风险管理是水利水电工程建设项目管理的重要环节。

在水利水电工程项目的风险管理中。首先风险管理规划是风险管理的基础；其次，风险管理必须从设计工作抓起；再次，风险管理要落实到承包合同中；最后，大型工程要设置专门的风险管理部门。

一． 水利水电工程建设项目风险管理的内涵、方法和实现手段。

1. 内涵：在国际上，水利水电工程建设被认为是风险性最大的行业之一。无论是设计还是施工、无论是工程项目的业主和承包商，在工程建设的实施过程中，都面临来自各方的风险。因此实施风险管理对保证施工工程的顺利实施、降低意外事故的发生概率、降低工程费用等，都有显著的效果。

2. 方法：通过对水利水电建设的设计、招标及施工方面的风险识别分析与评价，制定出完善的风险管理规划，从而对工程建设中的风险采取合理的对策，可以获得以系列“实质性”的经济效益。

3. 实现手段：a.编制风险管理规划

b.从设计抓起

c.与合同和保险相结合

d.项目中设置专门的风险管理机构

当今世界上很多国家和地区的大型项目都无一例外的使用了风险管理。例如华盛顿地铁、伦敦地铁、香港地铁、新加坡地铁等大型项目都采取了风险管理技术，从而保证了项目的成功。特别是新加坡地铁项目在才用了风险管理技术后，事故发生率从每百万工时18起降低为2.5起，缩小了七倍多。

二． 通过对国内外数百座大型水利水电工程风险的特性识别，描述了风险管理规划的基本内容和编制基础，提出了风险管理规划要围绕工程建设的主要风险研究对策。

从对国内外数百座大型水利水电工程的风险分析得到以下认识：

1. 水利水电工程投资变化风险突出。对国内100多座大型水利水电工程的原概算投资和决算投资进行了对比分析之后，发现有82.4%的工程在不同程度上超过原概算投资，其中超过原概算50%以内的，占23%；超过原概算投资50%-100%者，占40%；超过概算投资100%者，占19.4%。造成我国水利水电工程项目投资风险大的主要原因是行为风险，具体表现是：在极左的思潮影响下，不注意设计质量和施工质量，工程事故和质量问题严重，造成大量返工和浪费，致使投资大量增加；大搞所谓‘设计革命化’，施工瞎指挥，也造成大量工程事故和返工浪费；80年代后，通货膨胀和政策性调整是工程投资超概算的主要原因之一。

2. 地质问题是造成工程量增加的主要客观原因。从对我国277项大型水利水电工程存在的问题进行分析的结果看，由于施工过程发现新的地质问题或对地质问题处理不当而造成大量追加工程量的有87项，占分析总数的31．4％ ，这也是大量追加工程投资的主要原因。此外，也有不少工程由于施工中遭遇超过围堰设计标准的洪水，造成基坑被淹甚至围堰冲垮，而增加意外损失。

3. 施工质量问题是工程最大的隐患。在上述277项工程中，存在严重施工质量问题的工程高达186项，占67．1％ 。这种施工质量问题，有的造成施工过程中返工而大量增加投资； 有的则留下隐患，竣工后又大量追加投资；有的成为病险库，至今等待处理和加固；还有的因此导致垮坝。1980年底，我国曾对约3 000座100万m 以上的水库的垮坝事件进行分析，有1 146座是由于施工质量问题造成的，占垮坝总数的38．5％ 。

4. 设计不周和洪水漫顶是垮坝的最主要原因。我国统计的3 000起垮坝事件中， 有1 252起是由于设计泄量不足使洪水漫坝导致失事的，有282起是由于遭遇超设计标准的洪水而漫顶垮坝的，两者合计共1 534起，约占垮坝总数的51．5％ 1974年，国际大坝委员会(ICOCD)对43个成员国共466起溃坝事故进行了调查分析， 还对其中的90起的垮坝事故的原因作了分析，结论是：由于设计不周，大坝稳定性不够而垮坝的有28起，占31％ ；由于洪水漫顶垮坝的有19起，占21％ ；两者合计共47起，占52．2％。

三. 认识到设计不周是工程建设的最大风险。

工程设计是工程建设的基本依据，也体现风险管理最基本的要求。就广义的风险概念来说，整个建筑工程设计都具有防风险对策的性质，所有建筑物设计要满足承受应力不破坏的要求，并有一定的安全系数，所有这些都体现了最基本的风险对策要求。

从我国水利水电工程项目的分析中可以看出设计不周是工程建设的最大风险。主要集中在以下方面：

1.由于地质、水文和地震等方面漏勘、误勘或因勘探工作数量不足，给设计带来缺陷等。

2.对水利水电项目的自然特点调查不明确，设计不到位，致使遭遇超标洪水，导致漫顶垮坝。

3.在水利水电项目设计中对泄量不足使水坝失事。

这些设计的失误给水利水电的工程施工带来了重大损失。

例如：

贵阳勘测设计研究院1984年重编天生桥二级水电站的施工组织设计时，与施工单位一起研究，将引水隧洞由折线改为直线，并就整个工程的施工总布置和施工管理进行深入的研究和比较，使工程静态总投资降为15．9亿元，与1982年原施工组织方案相比，可节省投资3．14％ 。

四. 指出风险管理必须落实到承包合同。工程保险可以增加承包商承担风险的能力。以及评标时就要进行全面的风险分析。

1． 风险管理必须落实到承包合同。

在水利水电项目中使用合同的目的主要是：

a. 让实际工期不超过合同工期。

b. 尽量避免投资成本不超过预算成本。

c. 实际质量满足合同的要求。

d. 施工的过程符合合同的要求，打到预期目标。

承包合同要体现业主与承包商之间对风险的合理分担。目前，我国水利水电工程的承包商合同分为全价承包和单价承包。

a. 全价承包：全价承包工程中出现的各项风险全部由承包商负责。其优点是：能够促使承包商注意改进施工技术，努力节约工程量和工程成本，以获得较大的利润，其缺点是，在我国的具体条件下，虽然合同规定了由承包商承担全部风险，但承包商的经济实力无法承担较大的以外风险，因而常把偶然的风险损失全部反映到承包成本中，造成报价较高，加大业主投资负担，或者报价不很高，但因自身无力承当风险，而最终把风险加在业主身上。

例如水口水电站工程，承包者以最低标价中标，但由于流动资金不足而无力承担工程拖期的风险，至1988年5月底， 仅完成合同规定开挖量的1／2，承包商由于资金不足，无力赶上进度，为此业主不得不将预付款从合同价的15％提高到25％ ，仅增加预预付款一项，业主就损失利息数千万元。

b. 单价承包：是业主承担全部工程量的风险，承包商按实际工程量结算费用的一种承包方式，这种承包方式的优点是：适合我国施工企业承当风险的能力，使各投标者报价的竞争力更为明显，有利于节省工程费用。缺点是：承包商常不注意精心施工以节约工程量。而在许多情况下，很难说增加的工程量是否应该。

例如，在水利水电工程中要求基础开挖至坚固的新鲜岩层，很难说超挖的部分是不是属于应挖的部分，因此加大了投资。

c. 国际上还有一种承包方式叫“半全价承包”。承包商对设计规定的工程量实施全价承包，超出此规定的工程量，增加的工程量由业主负责。

例如：

水利水电工程中岩石的开挖及回填工程，根据岩石的松软和破碎情况，除按照设计规定的允许超挖量计算开挖回填工程量外，还可在发包工程量中限定一定数量的变化幅度（如限定超过规定工程量5%以内的由承包者承担，超过发包工程量更大的风险由业主负责）。它确定既要使承包企业注意控制工程量，并且采取有效的措施控制风险工程量，又不因承当更大的风险而过多的加大投资的报价。

不同的风险分担方式，适应不同的工程条件，对工程量固定的工程烤肉进行全价的承包；对工程量难以把握的工程适合单价承包；对有一定风险且存在重大意外风险的工程，可由承包商承担合理超挖的风险，而意外风险则由业主与承包商合理分担，这样能有效地降低工程投资，加强竞争，调动承包商努力阻止增加意外工程量，加强风险防范的措施的积极性。

2. 工程保险可以增加承包商承担风险的能力

工程保险是增加承包商承担风险能力的有效措施。工程保险是对付意外风险的有效措施，在施工过程中出现这样那样的意外风险是难免的。这种风险常超出承包商的负担能力，而无力按原合同要求完成任务，这样可以由施工企业用保险的方式，转移意外风险的责任。

3.及评标时就要进行全面的风险分析。

A．注意分标方式的风险分析。整个工程的招标分项数量和不同分项的招标工程范围，在工程中将会产生不同的风险。

例如：

某项水利水电工程分为大坝标（Ⅰ标）及地下工程标（Ⅱ标）两部分，在划分工程范围时，施工导流洞划分到哪个标中会产生不同的效果，从工程性质上看，划入Ⅱ标有利于降低标价和工程费用，但它对大坝的施工及进度风险有直接的影响；从保证大坝进度，有利于整个工程的协调，减少业主对Ⅰ标伸缩承担的提供导流条件的责任方面看，则以划归为Ⅰ标有利，因此，如何结合工程实际，以量话方法分析与估价不同的分标方案的风险效益，并在基础上提出减少和消除风险的损失，提高投资效果的措施，是分标的重要内容。

B.评标时要全面，科学的风险分析。

国际评标经验表明，评标时除了要根据投标报价进行优选外，还必须对承包合同和承包商进行全面的风险评价，主要内容有：

a. 对承包商的资信的评价，它包括对承包人的经济实力、技术实力、工程经验、质量信誉等的综合评价分析。

b. 对保证施工进度，施工质量的技术措施和组织措施的综合评价，如承包商提出的施工组织设计是否合理，是否充分考虑了各种可能出现的风险的技术对策和防御措施，这些对策和措施是否完善可行；如何推行全面的质量管理；对安全施工采取了什么措施，是否体现了“安全系统工程”的要求等。

c. 应付风险能力的评价，除了考虑承包商的经济实力外，还要考虑他针对风险的财务措施是否可靠，包括风向的自留及风险转移的分析是否恰当合理。

五．给出大型工程建设应设置专门的风险管理部门的建议。

国外许多大型水利水电工程建设，都设有专门的风险管理部门，许多大的公司集团还设有专门的风险管理单位。实践证明，这是加强风险管理取得实效的组织保证。

1. 风险管理部门的任务。

a. 主持制定工程风险管理规划(大型工程的初始风险管理规划常委托专业公司或咨询单位进行)，并请企业总经理审批。

b. 监督执行风险管理规划，组织和检查落实防风险措施，掌握风险管理计划的原则性和灵活性。

c. 处理已发生的风险事件，并向企业总经理提交风险分析和处理报告。对重大的风险事件处理前，应先向总经理提出处理意见请示报告。

d. 与项目工程技术部、工程监理部及财务部门等有关单位配合协作，贯彻落实防风险规划及处理有关工程风险事宜。

e. 代表总公司与承包单位、保险公司进行业务洽谈，明确风险责任关系，落实防风险措施规划，及处理保险、赔偿等业务。

f. 收集设计和施工中有关工程风险问题的新情况和新信息，及时研究对策方案，组织

对风险管理规划的局部调整和修正。对重大改变，要经企业总经理批准执行，必要时还要组织对风险管理的反馈规划(追踪规划)。

2. 风险管理和工程监理的关系

a. 监理工作以合理管理为基础

b. 风险管理是为了加强对工程项目的主动监理

c. 风险管理是通过监理工程师来实施

补充案例：

四川阿坝州水利水电工程。为了获得卓斯甲流域水电开发权，阿坝水电开发有限公司与壤塘县人民政府于2005年11月在成都签署《壤塘县水电资源合作开发协议书》。组建明达水电开发公司对杜柯河流域进行规划和开发。原批准概算为施工期24个月，电站总投资4688万元。该电站于2003年8月11日开工建设，计划2007年10月工程全部竣工。

工程的主要概况：

A． 该工程原投资主体为当地政府，中国水电建设集团从产业结构调整的需要收购了该项目，进场时就面临着工期严重滞后、资金匮乏、合同管理混乱、工程资料交接不齐，项目管理的协调界面相当复杂。

B． 牵涉到一个项目审批权限的问题，原业主为项目立项将按规划设计装机容量为20Mw的项目报批为4．8Mw，资金来源主要为国家扶贫资金和国债资金。同时有意隐瞒

了电站的一部分工程量，即招标时工程量清单有主观的缺量和漏项；造成了无法按科学规律进行工程的可研设计和技术设施设计，造成了人为单位千瓦造价在l万元以内，但实际成本指标远远超出企业内部财务收益率和国民经济收益率，达到了1．6万元／Kw，成本管理难度很大。

C． 项目地处海拔3200m的高原寒冷地区，每年的施工时段有限，只有6个月时间，如果施工进度控制不严，将对工期造成一年的损失，相应带来工程成本的损失。

D． 原施工单位中标合同价格非常低，亏损风险巨大，经历了2004年建筑材料价格上涨和人工成本上升的时期，四家施工单位均表示亏损较多，无力进行后续工程施工，履约意识较差，项目进度和成本管理难度很大。

该案例中可以得出这样的分析：

A． 从风险的识别中，该项目并为考虑到自然风险（一年6个月的施工区间和3200米的高海拔带来的问题）、经济风险（投资、回报的比例和业主资金的匮乏）、技术风险（明达公司在水电项目中的经验和技术不足）、合同与法律的风险（承包商并不具备独立承当合同的能力，给业主带来风险）

B． 承包合同单一，承包商无法独自承当风险。并且没有引入保险机制，承包商无法转移自身的风险。反映出对承包商能力评价的不全面。

C． 在项目进程中没有建立应对风险的部门，没将风险管理纳入工程体系。

建议：

A. 重新评估项目的可行性。

B. 如果确定要做，要重新识别风险，编制风险规划。

C. 在招标的时候合理组合合同，建立评估小组，对承包商的能力进行审核，安排相应的工程。

D. 建立风险管理机构，并落实到整个工程中。