缩小城乡居民收入差距的国际经验比较与启示

缩小城乡居民收入差距的国际经验比较与启示

作者：茶洪 旺明 崧磊

来源：《中州学刊》2012年第06期

摘要：目前，我国已成为世界上城乡居民收入差距最大的国家之一，由此引发出的经济、社会、政治等发展风险问题已引起社会各界的关注。目前这种城乡居民收入差距过大的现实，无疑是长期以来多种因素综合累积叠加的结果。缩小城乡居民收入差距，是一项错综复杂的社会系统工程，更是一项十分迫切而又艰巨的历史任务，因此，我们要有开放的智慧，善于去分析总结市场经济条件下不同国家缩小城乡居民收入差距的做法，探讨世界经济发展中促进农民增收致富的一般规律，吸收借鉴其有效经验。考察世界各国城乡居民收入差距变迁过程，城乡居民收入差距扩大是世界各国工业化进程中普遍存在的现象。目前那些高度发达的工业化国家同样遭遇过城乡居民收入差距不断扩大这一难题，但他们都相继成功地实现了“城乡居民收入差距扩大→城乡居民收入差距缩小→城乡居民收入相等→城乡居民收入反向扩大”这一历史性转变，实现了城乡的协调发展，进一步加速了国家现代化进程。典型市场经济国家美国和政府主导型市场经济国家日本、韩国等缩小城乡居民收入差距的成功经验值得我们总结和借鉴。 关键词：城乡居民收入差距；美国；日本；韩国；农民

中图分类号：F126.2文献标识码：A文章编号：1003—0751（2012）06—0030—06 改革开放以来，中国长期持续的高速经济增长创造了举世瞩目奇迹，2010年中国国内生产总值达到58790亿美元，首超日本，成为世界第二大经济体，但与之相伴的是城乡居民收入差距不断扩大，我国城乡居民收入差距指数由1978年的2.37扩大到2011年的3.33，远远超过了国际警戒区间，已成为世界上城乡居民收入差距最大的国家之一，由此引发出的经济、社会、政治等发展风险问题被社会各界关注。过大的城乡居民收入差距是和谐社会的威胁，构建社会主义和谐社会，缩小城乡居民收入差距已是当务之急。本文试图通过对典型市场经济国家美国和政府主导型市场经济国家日本、韩国缩小城乡居民收入差距的成功经验综合分析，旨在借“他山之石”，来加快缩小我国的城乡居民收入差距。

城乡居民收入差距缩小的国际经验比较（一）市场经济模式：美国的实践经验

美国是世界上高度发达的工业化先起国家，但在工业化进程中的城乡居民收入差距变化并没有表现出有异于其他国家的性质，同样经历了一个先扩大、后缩小的过程，所不同的是美国政府从工业化开始发展时，就非常重视城乡协调发展，实行“以工补农”扶持农业、农村发展政策，尽管在工业化进程中存在着城乡居民收入差距问题，但差距一直都不是很大。据有关资料显示，1940—1950年期间城乡居民收入比为1.6—2.0，1970—1990期间，城乡居民收入差距

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已逐步缩小，大致在1.28—1.33区间波动，到了21世纪初其差距为1.17。目前，美国城乡居民收入水平基本相同。综合来看，美国缩小城乡居民收入差距的主要措施有这样几方面。 1.持续增加农业基础设施建设投入力度，保证农业长期稳定发展

回顾美国农业发展历史，政府持续增加对农业基础设施建设投入力度是美国拥有世界最发达农业的坚强保障。持续增加农业基础设施建设主要侧重于交通、电力、水利、网络信息几方面：美国国会在1912年就开始拨款资助农村邮路建设，1916年国会通过《联邦高速公路法》，提供资金资助农村公路的修建。在政府的资助下，美国农村公路得到了迅速发展；1936年通过《农村电气化法》，授权当时的农村电气化管理局使用政府资金为农村电力合作社提供低息、长期贷明崧磊，男，北京邮电大学经济管理学院研究生（北京100876）。款，用于农村配电线路、输电线路和发电厂建设；政府每年斥巨资新建农村水利设施，2009年4月农业部宣布出资61580万美元用于农村水利设施建设①；1949年修订《农村电气化法》，为发展农村电话提供低息、长期贷款，1994年克林顿政府批准的商务部因特网信息援助项目中包括对农村互联网接入的赠款②，2001年农村公用事业服务局提供5亿美元贷款发展农村电讯；2010年农业部宣布为14个农村地区提供3.1亿美元资金支持农村高速网络建设③。由于美国政府持续增加对农业基础设施建设的投入力度，从而有力推动了农民增收、农业发达、农村繁荣。

2.多元化的政策支持，为“三农”发展创造优惠政策环境

美国一直通过实施系统多元化的农业政策支持农业健康发展。首先是财政政策。美国财政年度预算支出中农业预算一直占有很高比重，至今依然如此，2005财政年度农业预算总支出820亿美元，较2004年增加40亿美元，增幅5%，基本与这一时期美国国民生产总值4%—5%的年增长率同步④。其次是农业信贷政策。早在1916年就通过了第一部《农业贷款法》，此后又陆续推出了一系列相关法规加快农业金融体系建设。《2008年农业法》又对农业贷款作出了重大调整，最高贷款额从20万元提高到30万元，贷款利率从4%降到了1.5%，贷款期限从15年延长到20年，贷款定金从10%降到5%⑤，这一新举措的推行为农业发展营造了良好的金融环境。再次是价格支持政策。从价格支持政策走向来看，近年来美国的价格支持政策逐渐从过去以目标价格、保护价格、贷款差额支付为主向以直接收入支付、反周期支付等为主的收入支持政策转变；补贴工具也开始由“黄箱”政策向“绿箱”政策转变。但无论怎样变化，美国政府在国内农业补贴政策上却一直都在强化其补贴总量和规模。2008年《农业法案》再次提升了政府对农业的补贴水平和范围，农业补助金额达到2900亿美元。系统多元化政策的持续支持，为美国农业发展、农民生活提高创造了优惠的政策环境。 3.不断加强农业教育科技发展力度，着力于提高农业劳动者素质

美国政府不仅对农业发展予以持续稳定的财政支持，更是重视农业劳动者素质的提高。美国的公立义务教育不分城市和农村实行城乡一体化的12年免费义务教育，并不断加大对义务教育的投入力度。尤其是2000年联邦政府设立的《农村教育成就项目》（Rural Education

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Achievement Program，REAP），对提高农民的教育水平发挥了重要作用。据统计，2010年财政年度用于中小学教育的经费为6730亿美元，占国内生产总值的4.6%，而这一比例在1949年仅为2.3%⑥。美国政府还大力支持农业技术与职业教育。早在1862年通过的《莫雷尔法案》就要求各州在5年内至少兴建一所“赠地学院”，此后，赠地学院及其衍生出来的农业技术学院已成为美国农业职业教育的基本模式。目前美国财政每年用于农民教育的经费达600亿美元，以确保农业劳动者素质提高。基础研究与应用研究并重一直是政府支持农业科技投入的重要举措，每年由联邦政府拨付大量农业科研经费。农业部在2008—2012年为支持农业和食品研究计划（AFRI），每年提供7亿美元研究经费，其中60%用于基础研究，40%用于将理论转化为应用研究。完善的科研体系使美国农业拥有雄厚的科研实力，农业科技进步贡献率高达80%。可见世界一流的农业科技和农业劳动者在支撑着美国拥有世界一流的农业。 4.建立健全的法律制度，保护农业稳定发展

美国的农业立法，最早可以追溯到1933年颁布的《农业调整法》。由于当时正处“大萧条”时期，《农业调整法》的主要目标是解决农业生产过剩、保护农产品价格和增加农场主收入。此后，美国农业基本法大致每5年修订1次，不断在实践中完善农业法律体系建设。目前，美国的农业基本法为2008年制定的《农业法》，该法案有效期为2008—2012年。此外，美国还制定和颁布了一系列农业配套法律，这些配套法律与农业基本法一起成为农业稳定发展的重要保障。如通过实施《宅地法》、《荒地法》、《新地开垦法》和《联邦土地管理法》等法律来加强农业土地资源的开发利用；通过实施《农业贷款法》、《农场贷款法》和《农作物贷款法》等法律来保障农业生产贷款；通过实施《食品农业资源及贸易法》、《农产品销售协议法》、《农业贸易发展和援助法》等法律提供农产品价格和流通支持。正是由于美国的农业发展走上了法治化轨道，农民的利益就不容易受到随意剥夺。 （二）政府主导型模式1：日本的实践经验

日本是一个后起的工业化国家，其经济发展和完成工业化进程的速度是惊人的，1968年，也就是在明治维新100周年的时候，日本的GNP超过西德成为仅次于美国的第二经济体。但在快速工业化进程中却导致了城乡居民收入差距一直呈现上升趋势，最高峰值达到了3.13，且持续时间也很长，到20世纪60年代才处于一直下降状态，1972年成功实现了城乡居民收入基本平衡，时至今日，城乡居民收入比值保持在0.86—0.97之间波动。总结日本缩小城乡居民收入差距的成功经验，主要体现在以下几方面。

1.为统筹城乡发展投入大量的财力支持，并出台相关法律法规来监督落实

二战后，日本政府针对城乡之间存在的收入差距问题，曾先后三次推动了新农村建设，即20世纪50年代中期的第一次新农村建设、60年代后期的第二次新农村建设和70年代末的“造村运动”。在每次新农村建设过程中，政府都投入大量的财力予以支持。第一次新农村建设中，日本政府先后为新农村建设拨付高达480亿日元的补贴款；第二次新农村建设中，日本政府扩大了资金扶持的力度和范围，此次新村建设涉及全国80%的市町村，每个市町村不仅可以

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获政府9000万日元的补贴，还能得到国家农业金融机构2000万日元的贷款；“造村运动”中，为大力推动“一村一品”运动、发展“1.5次产业”⑥，政府对农产品实行了价格支持制度、建立了农产品价格风险基金，同时还不断加大对基础设施的投入。尤其是为了提高政府投入大量财力支持的实效性，纷纷制定了与之相配套的一系列农业投入法律法规来保驾护航。 2.创建农业协同组合，切实保护农民利益

日本的农业协同组合（简称农协）在农业生产和农民生活发展过程中发挥着重大作用。日本农民根据政府1947年颁布的《农业协同组合法》，1948—1949年间在全国范围内建立了农协组织。农协是一个自我管理的、兼具企业和社会团体性质的互助性组织，其基本理念是在各个商业环节上保护好农民利益，避免金融资本、商业资本、工业资本对农民的剥削。日本农协有着系统的组织构架，但各级农协之间没有隶属关系，上级农协只对下级农协进行业务指导，因此组织结构严密而灵活。农协的主要职能包括两个方面：一是生产组织功能。其职能覆盖了农业生产、流通、金融信用、保险等方方面面。二是利益表达功能。在日本，农协还承担了一部分政府的公共服务功能，由于日本的农协兼有农民民间组织、准政府机构、农民自身利益维护等职能，为缩小城乡居民收入差距做出了很大贡献。

3.立法和资金投入双管齐下，保证农村义务教育和职业技术教育健康发展

日本的农村义务教育起始于明治维新时期，1872年明治政府颁布《学制令》，开始大力普及小学教育。到1908年，日本的小学入学率就高达97.8%。战后，日本先后制定了《日本教育法》和《学校教育法》，在财政极度困难的情况下开始全面推行9年义务教育，并将发展教育作为基本国策。为保障农村义务教育经费，日本政府在1952年重新制定了《义务教育经费国库负担法》、1958年颁布了《义务教育诸学校设施费国库负担法》，规定日本农村教育经费主要由国库负担，包括国库直接拨付和向地方政府进行转移支付两部分。在2001年文部科学省的预算中，国库直接负担的义务教育费用为3兆153亿日元，占文部科学省总预算的45.8%⑦。发展职业技术教育是提高农民专业技能的重要举措，1899年颁布的《实业学校令》第一次提出兴办实业学校、发展职业教育。1921年颁布《职业介绍法》，规定由政府专门机构负责职业介绍，并给予就业人员必要的就业指导。二战后，日本政府又先后颁布了《职业安定法》、《雇佣对策法》、《产业教育振兴法》、《职业训练法》和《职业能力开发促进法》等一系列职业教育法律，并先后多次进行修订，逐步形成了系统的职业技术教育立法。政府每年拨付文部科学省大量财政资金用于职业教育项目。

4.实行农产品价格保护和补贴政策，确保农民收入稳步增长

日本政府对农产品价格保护的范围较广，实行价格保护的粮食占全部上市粮食的80%。农产品价格保护政策包括国内价格保护政策和对外贸易保护政策。在国内市场上，政府通过实施价格管理制度来保护农产品的价格，其中最核心的是大米的价格保护政策。从20世纪50年代初期就开始控制米价，以此作为提高农民收入的重要手段。在对外贸易方面，日本政府采取了

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一系列关税和非关税政策来保护农产品贸易。2004年日本农产品的平均关税为17.7%，是总体平均关税水平的2.8倍⑧。

日本是世界上农业补贴最高的国家之一，据经合组织调查显示：2000年农业增加值占GDP的1.1%，而农业补贴却占GDP的1.4%。日本农业补贴主要有农田水利基础设施建设补贴、农业现代化设施补贴、农业贷款利息补贴、农产品价格补贴、农业保险补贴。为适应WTO的农业协定，2000年后日本政府逐渐削减了“黄箱政策”补贴，开始转向“绿箱政策”，在农业基础设施、科技研发、病虫害防治等方面大量投入，补贴的形式也逐渐从价格支持转向收入支持。以2000年颁布的《针对山区、半山区地区等的直接支付制度》为例，该制度对当地农户进行直接的收入补贴，符合要求的农户每年可享受上限为100万日元的补贴，全国补贴规模为每年700亿日元⑨。高额的农业补贴政策提高了农民的生产积极性，促进了农民增收致富。

（三）政府主导型模式2：韩国的实践经验

韩国是后发展国家实施工业化成功的典范。20世纪60年代初开始大力推进以城市为主的工业化，虽然工业化促进了国民经济高速增长，但随之相伴的却是城乡居民收入差距的不断扩大。为了从根本上缩小城乡居民收入差距扩大，20世纪70年代，韩国政府以新农村建设为基点，致力于缩小城乡居民收入差距。到2004年，韩国城乡居民收入几乎持平，即1∶0.9。究其韩国缩小城乡居民收入差距的成功经验，主要体现在以下几方面。 1.深入持久推进“新村运动”，为缩小城乡居民收入差距奠定了坚实基础

始于1970年的“新村运动”是韩国缩小城乡居民收入差距的重要举措。“新村运动”提倡自强不息，依靠自身力量建设新农村，同时政府加大投资力度。从1970—1978年，政府财政对农业投资增加82倍。财政资金的大量投入极大完善了农村基础设施建设，为农民增收创造了良好的环境。概括起来，“新村运动”大致分为三个阶段：第一阶段（1970—1973年）为基础设施阶段，政府无偿为农村提供一定数量的钢筋和水泥，用于改善农民的生产、生活条件；第二阶段（1974—1976年）为农民增收阶段，政府进一步加强农村水利、住房等设施建设，加快和推广农业技术普及，通过发展农业生产来提高农民收入；第三阶段（1977年之后）为巩固提升阶段，政府鼓励和引导特色种植业和农产品加工业的发展，支持和援助农村文化事业发展。深入持续的“新村运动”使韩国在20世纪90年代末期实现了农业产业化、农村工业化和农村城镇化，农村生产生活条件基本与城镇相同，城乡收入差距基本消除。 2.鼓励农民发挥自主精神，创办农民协会组织

20世纪60年代，韩国还是一个落后的农业国，国民普遍缺乏市场经济所需的开创和自主精神，“宿命论”在国民思想观念中依然十分厚重。为改变农民的这种落后观念，韩国政府把“农村启蒙”运动作为新村建设的重要内容，在各地农村纷纷兴建“村民会馆”，为农民提供活动场所。通过一些群众喜闻乐见的活动形式，培育广大农（渔）民“勤劳、自助、合作”的思想观

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念，提高他们自我发展的内生动力。以充分发挥农民自主精神为核心的“农村启蒙”运动，从根本上改变了农民的价值观和精神面貌，最大限度调动了农民的自觉性，激发了农民用自己的双手和力量去改造贫穷落后家园的自主精神。

韩国农民协会组织成立于1961年，是依据《农协法》成立的公法社团。根据《农协法》的规定，农协受政府委托行使部分公共权力，其主要职能包括三个方面：教育及文化，主要是推动农业教育和农业技术的发展，培养农民法制意识；农产品流通，包括农业生产资料供应，农产品的采购、加工、储藏、运输、销售以及品牌建设等；金融服务，包括以城市为主的农协银行和以基层农协为主的“合作金融”，其中“合作金融”是韩国农村金融事业的主体。截止2010年底，韩国农协已经拥有1171个基层组合，几乎覆盖了全部农户。⑩农民协会组织在推动农业发展、促进农民增收方面也发挥了重要作用。

3.重视普及农村教育，着力提高农民学习能力和专业技能

由于日本在占领期间长期实施愚民政策，朝鲜半岛在1945年光复时的文盲率高达78%。光复后韩国政府非常重视农村人力资本开发，从1953年开始，政府曾先后开展了五次“扫盲教育计划”，大规模普及农民初等教育，1958年12岁以上人口文盲率大幅下降到4.1%，扫盲运动取得巨大成效。1976年韩国宣布六年义务教育已经完全普及，三年初中义务教育普及工作随之展开，1985年政府颁布的《关于实施初中义务教育的规定》中明确指出，初中义务教育从农村逐步推向城镇，足以验证韩国政府重视农村教育的程度。为了提高农民的学习能力和专业技能，政府还统筹规划了农民教育体系，由农协、农村振兴厅和农业大学负责实施，其中包括面向农村青少年的4H教育、面向农业后备劳动力的农渔民后继者教育和更高水准的专业农民教育。这一覆盖不同年龄段和不同层次农村群体的农民教育体系，成为全面提升农民学习能力和专业技能的重要保障。

4.适时出台农业补贴政策，为农民增收致富提供了重要保障

在20世纪60年代末之前，韩国经济发展水平还比较落后，财政能力十分有限，因此对农业没有任何补贴。20世纪60年代末以来，随着工业化水平的逐步提升，国民经济开始好转，政府财政得到积累，韩国适时进入农业补贴政策时代。与日本相似，韩国农业补贴政策的调整也在经济快速增长的70年代初完成，率先从提高大米收购价格开始。从1968年开始采用“高价收购、低价销售”的价格政策促进粮食生产，并且连续4年提高大米收购价格，最高的一年提高幅度达到25%。20世纪90年代后期，由于价格支持引发农产品国际竞争力下降，韩国政府开始实施直接补贴政策。2009年，韩国直接补贴支出增长到1.8万亿韩元，比1995年增加8000亿韩元。此外，政府还对农业贷款、农业生产资料采购、农业科研等方面提供补贴资助。当前韩国农业补贴政策依旧以价格支持为主，2007—2009年价格支持占到生产者补贴的90%；直接补贴占对生产者补贴比重则从1%提高到10%。可以说，韩国政府的农业补贴政策，实实在在地为农民增收致富提供了重要保障。

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综上所述，美国是市场经济典范国家、日本、韩国是政府主导型市场经济国家，虽然三个国家的国情各异，但城乡居民收入差距的缩小都主要得益于中央政府长期持续在资金、财税补贴、优惠政策方面给予大力扶持。政府行为方式的选择和效果对缩小城乡居民收入差距具有举足轻重作用，缩小城乡居民收入差距，政府至关重要，这是世界工业化发展进程中的一条普适性规律。

美、日、韩等国缩小城乡居民收入差距的经验启示

“他山之石，可以攻玉”。美国、日本和韩国在缩小城乡居民收入差距方面的经验，对我国统筹城乡发展、缩小城乡居民收入差距具有重要的启示意义。尤其是日本、韩国在缩小城乡居民收入差距过程中遇到的问题与我国现在的情况有很多相似之处，他们在缩小城乡居民收入差距方面采取的措施很值得我们借鉴。

1.一定要强化政府在缩小城乡收入差距中的主导作用

国外工业化发展的实践表明，政府对缩小城乡居民收入差距的重要作用不仅是其他任何组织或个人无法替代的，而且是完全必要的。美日韩三国在缩小城乡居民收入差距方面都无一例外地充分发挥了政府的主导作用，并有力证明了政府的行为方式和效果在很大程度上决定了城乡居民收入差距缩小或扩张的时间表。美国用了近70年的时间，日本用了40多年的时间，韩国仅用了近20年的时间，就使农民收入达到或超过城市居民收入。即便在市场经济高度发达的其他国家，多年来为缩小城乡居民收入差距，缓和社会矛盾，都在致力于启动政府庞大的公共开支。我国是一个发展中农业人口大国，目前又是世界上城乡居民收入差距最大的国家之一，一定要充分认识到缩小城乡居民收入差距在构建公平、正义、和谐的社会主义国家中的深远意义。强化政府在缩小城乡居民收入差距中的主导作用，最关键的就是要实现政府职能的根本性转变，由“建设型政府”向“服务型政府”转变。服务型政府，是一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府。然而，建设服务型政府是一项比经济体制改革更为艰巨的任务，只要我们成功地实现了政府职能转变，我们就有条件和能力加快缩小城乡居民收入差距，实现城乡协调发展，在世界工业化发展进程中创造出一个发展中大国成功缩小城乡居民收入差距的奇迹。

2.应当加快立法规范监督落实政府对“三农”的扶持政策

美国、日本、韩国缩小城乡居民收入差距的成功经验都是通过制定法律法规的形式实现，其主要有基本法和专项性行业法规两种形式。基本法，如美国的《农业法》、日本的《农业基本法》、韩国的《农业基本法》。所有的农业政策都必须在基本法的指导下制定；专项性行业法规，将涉及本行业的财政扶持政策予以法制化。如美、日颁布的《农业法》规定了农业休耕补贴、农产品价格补贴等制度。通过制定相关法律法规，进一步将经济主体纳入法律法规的界限内，做到经济活动有法可依、违法可究，以提高政府保护、支持农业、农民、农村发展政策实施的实效性和持续性。规范化的法律法规创造了稳定可预期的制度环境，限制了政府的道德风险行为，为缩小城乡居民收入差距保驾护航。近十几年来，党中央、国务院十分重视解决

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“三农”问题，连续9年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件。并相应出台了一系列惠农政策，如农产品补贴政策、农机具购置补贴政策、农村新农合、新农保等社会保险制度等等。我国不是没有扶持“三农”的优惠政策，而且还比较完善，关键在于政策落实不够到位和持续性差。有鉴于此，我们应当通过法定的程序，把中央和各省区出台的惠农政策和举措上升到法律法规的层面，加快推进农村公共财政的立法步伐，完善各级政府落实“三农”的优惠政策的政绩考核目标和行政问责制度，为提高政府扶持“三农”政策的稳定性、持续性、实效性提供法律法规方面的制度保障。

3.政府必须长期持续增加对“三农”的投入和扶持力度

虽然发达国家有着强大的经济体系和经济实力，但发达国家的农民仍然是弱势群体，农业是弱势产业，农村是弱势区域。因此，发达国家政府都持续增加对处于弱势的“三农”提供了各种保护和支持政策，所不同的只是各国政府在选择投入的数量、方式、重点方面。概括起来可归纳为两大方面：（1）持续为农业发展提供优惠的财政、税收和信贷政策；持续为农业基础设施建设、农业科研、农村教育、信息化服务等进行大量的直接投入。如美国政府对农业基础设施的支持非常有力，大型灌溉设施的投资往往都是由联邦和州政府承担的。尽管美国在20世纪40年代就完成了农业现代化的历史任务，可是财政对农业的支持力度一直都在增长，由1979年的64.3亿美元增加到1982年的145.5亿美元。日本大致走了和美国相同的道路，虽然日本财政收入中来自农业的仅占1%左右，但农业投入占财政支出的比重却在10%以上，到了20世纪90年代，财政对农业的资金援助的年增长率更是稳定在13.4%左右。（2）为增加农民收入，提高农民的生活质量予以优惠政策支持。如韩国的“新村运动”和日本2000年出台的《针对山区、半山区地区等的直接支付制度》的特殊政策等等。改革开放30多年来，虽然我国政府不断增加对农业、农村发展的投入，推进农业、农村发展发生了可喜变化。但是我国财政投入扶持农业发展的力度仍然不足，不仅远远低于发达国家，而且也低于发展中国家财政对农业投入的一般水平。我国在“三农”发展问题上，教训多于经验，理应深刻总结。实践证明，在“三农”发展中，政府财政投入的力度几乎与“三农”问题的有效解决成正比。因此，我们一定要持续增加中央和省、市（州）三级财政对“三农”的投入力度，为缩小城乡居民收入差距奠定坚实的基础。

4.中央财政要持续增加对农村教育投入力度，切实提高农业劳动者素质

综观美、日、韩三国缩小城乡居民收入差距的过程，无一例外都非常重视农村教育的推进作用，通过立法保证农业教育所必需的人力、物力和财力，改革和完善农业教育体系，造就和培养了大批农业技术人才。日本从明治时代起就制定法令大力扶助和发展中等农业教育。二战后日本中等农业教育事业发展相当快，日本的《学校教育法》规定在初中课程中设置农业、工业、商业、水产、家政等五科，促使农村很多初中都设置了农业科。美国联邦政府1917年通过的《史密斯——休斯法案》规定，在公立学校中必须开展中等农业职业教育。1997年国会通过的《食物和农业法》规定，联邦农业部要继续发展农业教育，负责培养、管理和使用农科毕业生。由于美国政府持续增加对农民教育的投入力度，促进了农业劳动者素质的不断提高。据有关资料显示：目前美国农民的平均受教育年限已达到12年，日本1975年达到11.2年。而

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我国农民平均受教育的年限仅7.8年，初中、小学文化程度占70%以上，高中文化的大概占16.8%，就业培训不到20%。然而，农村教育经费长期投入不足，是我国农业劳动者素质低下的重要因素之一，2009年，我国中小学教育的财政支出为7807.4亿元，占GDP的比重为2.27%，仅相当于美国1949年的水平。最近国务院发展研究中心的一项调查显示，在农村义务教育的全部投入中，乡镇一级负担高达78%，而县财政负担约9%，省地负担约11%，中央财政只负担了约2%。有鉴于此，我们要继续加大中央财政对农村义务教育支出总量的投入力度，并在提高教育质量上狠下工夫，采取切实有效措施加快发展包括基础教育、职业技术教育、成人教育以及各种技能培训在内的农村教育，从根本上提高每个农民的长期发展能力，唯有这样，才能真正激发出缩小城乡居民收入差距的内在动力——农民自身发展能力。 5.大力发展农民专业合作经济组织，充分发挥农民自主精神

美、日、韩三国的农业基本经营制度不尽相同，但政府纷纷出台财政、税收、技术等方面的优惠政策，支持发展农民专业合作经济组织，有效地把农民与市场联系起来，切实保护农民利益。美国作为世界上第一大农产品出口国，每年销售额达400亿美元，为保护农民利益，农民自己组织了农协和各种生产协会，帮助农民销售产品和进入市场，目前参加农业合作社的农民占农场总数的90%；日本农协建立了基层、地方、全国的三级系统，几乎每个市町村都设有农协，日本入会农户占农户总数99%以上；韩国的农协是一个高度集权的庞大组织，95%以上的农户都属于地方或基层农协。长期以来，由于我国对农民合作经济组织的认识存在偏差，农民自己的专业合作经济组织发展十分滞后。世界银行研究的数字表明，2009年中国农户的3%—4%是农民专业合作社的会员。我国不仅农民加入农村合作社的人员数量少，而且农民专业合作社的职能在切实保护农民利益方面更不尽如人意。其业务范围狭窄、资金严重短缺、运作不规范、效率低。我们一定要认真总结，在财政、税收、信贷、技术支持方面出台一揽子更加优惠政策支持体系，并采取切实的保障措施，积极鼓励各地区大力发展农民专业合作经济组织，创新管理机制，充分体现“自愿、自治、独立”的原则，让农民拥有真正能够保护自己利益的合作经济组织。可以预见，农民专业合作经济组织的完善发展，不仅为维护农民利益作出重大贡献，而且将会加快促进转变地方政府职能。 结语

中国是一个人口众多、地域辽阔的多民族发展中大国，区域间经济社会发展不平衡性十分突出。目前这种城乡居民收入差距过大的现实，无疑是长期以来多种因素综合累积叠加的结果。缩小城乡居民收入差距，是一项错综复杂的社会系统工程，更是一项十分迫切而又艰巨的历史任务，因此，我们要有开放的智慧，善于去分析总结市场经济条件下不同国情的国家缩小城乡居民收入差距的做法，探讨世界经济发展中促进农民增收致富的一般规律，吸收借鉴其有效经验。但是最关键、最重要的还是要立足于自己的特殊国情，勇于进一步解放思想，必须从制度安排上来解剖深层原因，因地制宜、与时俱进创新出台重大举措，彻底清除根源于体制、机制上的重重阻力。因此，我们只有通过力主深化改革，即深化改革现行的收入分配制度、农村土地使用制度、财税制度、户籍制度、就业制度、社会保障制度等等，才能为缩小城乡居民收入差距提供制度公平、机会均等的体制、机制保障。当下，人人都说深化改革已刻不容缓，

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但改革的呼声和改革的阻力同样十分强大，因此要打破改革的阻力，不仅执政党需要有非凡的执政魄力，而且社会各阶层更需要形成合力、积极给力！我们坚信：只要阻碍深化改革的这块“坚冰”被彻底打破，缩小城乡居民收入差距这条“航路”所要达到的目标也就不会遥远了。 注释

①《美国联邦政府出资61580万美元用于农村水利项目》，http：

//jipaishui.gongye360.com/news_view.html？id=2617247.②张金艳：《美国农业基础设施建设的经验及启示》，《国际经贸探索》2009年第2期。③《美国农业部拨款支持农村网络建设》，http：//www.cnii.com.cn/20080623/ca611426.htm.④中华人民共和国驻美利坚合众国大使馆经济商务参赞处：《美国2005年财政年度预算及农业预算管理概况》，2005年2月17日。⑤马晓春：《中国与主要发达国家农业支持政策比较研究》，中国农业科学出版社，2010年，第39页。⑥美国教育统计摘要，http：//nces.ed.gov/programs/digest/.所谓1.5次产业，是以农、林、牧、渔产品及其加工品为原料所进行的工业生产活动，通过这个生产活动增加农产品的附加价值。⑦《日本的义务教育经费国库负担制度》，《中国教育报》2003年3月3日第5版。⑧陈娇：《浅析日本农产品价格政策及其对中国的启示》，《经济与管理》2008年第5期，第45页。⑨田侃：《城乡收入分配差距研究》，《中南财经政法大学学报》2005年第4期。⑩《韩国农协2012年考察报告及对中国三农启示》，http：

//finance.sina.com.cn/nongye/hyxx/20120905/110313051684.shtml.4H教育：即聪明的头脑（Head）、身心健康（Heart）、健康的身体（Health）、较强的动手能力（Hand）。 参考文献

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[5]茶洪旺.中国经济发展中隐忧：城乡居民收入差距扩大的经济社会效应分析[J].经济研究参考，2012，（1）.

[6]马晓春，李先德.韩国粮食补贴政策的演变及启示[J].世界农业，2010，（1）.

[7]世界银行.2000/2001世界发展报告：与贫困作斗争[M].北京：中国财政经济出版社.2001.

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[8]薛进军.中国的不平等——收入分配差距研究[M].北京：社会科学文献出版社.2008.