“第一书记”嵌入与乡村基层粘合治理——基于广东实践案例的研究

“第一书记”嵌入与乡村基层粘合治理

——基于广东实践案例的研究

郭小聪 曾庆辉

［摘　　　要］　“新三农”问题背后，反映出农村基层治理制度机制长期运转不畅的困境。为化解乡村治理能力孱弱与不足，国家从2015年开始推动较大规模的第一书记驻村，并预期在脱贫攻坚和乡村振兴中发挥长期的领头雁作用。第一书记驻村带来的不仅仅是短期的扶贫成效，从长期而言可能改变基层治理结构，为乡村带来新的粘合治理。通过目标粘合、资源粘合以及利益粘合，第一书记将国家的宏观政策目标、派出单位的科层制优势与资源、基层干部和村民的利益等进行粘合，在多重性中凝聚共识，从而在基层农村重新构造了一个新的治理结构，并在调适中不断完善，既盘活了原有各主体的作用，提升了基层治理能力,又为打赢脱贫攻坚战和乡村振兴战略的实施奠定了基础。

［关键词］　第一书记 基层治理 精准扶贫 乡村振兴

〔中图分类号〕D422.8；F323.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2020）02-0069-07

一、研究问题

党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大战略部署，特别强调把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，同时也指出要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层。这种与时俱进且注重实效的治理理念，实际上已付诸最近几年中国的基层治理实践中。党的十八大以来，中国农村基层治理和精准扶贫工作取得显著成效，预计到2019年底，全国超过95％的贫困人口可脱贫，超过90％的贫困县可摘帽。a但是，城乡二元体制仍是制约经济社会发展的巨大障碍，决胜全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国的最薄弱环节和最明显短板仍是“三农”。鉴于此，党的十九大提出实施乡村振兴战略，对于打破城乡二元体制、构建科学乡村治理体系、实现共同富裕具有重要意义，这也意味着中国的乡村治理体系进入重构期，治理能力进入提升期。

然而，这个期间和治理过程也面临着诸多新的挑战。几千年的中国农村文化传统与几十年来形成的城乡二元结构之间，城镇化的发展对农村的“虹吸”效应以及大量农村空心化的资源争夺矛盾之间、治理主体素质不高、治理制度不科学、治理体系不健全、治理能力欠缺以及大量资本下乡、宗族治理、黑恶势力干预等因素和问题，是中国乡村治理体系重构需要面临的现实问题。从治理实践来看，《村民委

作者简介 郭小聪，中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授、博士生导师；曾庆辉，中山大学政治与公共事务管理学院博士生（广东 广州，510275）。

a《集中精力打好深度贫困歼灭战，从中央农村工作会议精神看脱贫攻坚形势》，新华网：http://www.xinhuanet.com/politics/2019-12/30/c_1125404663.htm

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员会组织法》实施以来，基层选举程序得以优化，它解决了农村基层权力获得(access to power)的方式，但是对于农村基层权力的行使(exercise of power)方式，却仍有待改进，包括乡镇与村的财政、与干部责任关系、村党支部与村委会的关系、以及村委与宗族等非正式组织的关系等。a 而且，村委会选举改善了村内部的问责机制，但是也降低了乡镇一级的公共物品供给，因为村上交给乡镇的统筹资金减少，这些资金原本用于统筹乡村之间教育、道路和跨村公共物品，从而导致乡镇以下、村庄之间的公共物品供给不平等日趋明显。b 基于高度复杂化的农村治理状况，不少地方开始推动改革，增加自下而上的监督和参与机制。例如，不少地方尝试设置议事会、监事会来平衡基层权力运行。浙江温岭等地方引入预算民主恳谈，把基层群众带入政策全过程，在政策落地之前提前识别群众的偏好，推动协商民主在基层农村的发展。c 这些新的治理理念和方式，也使得国家在农村基层的治理能力有所提升，制度弹性与现实适应性有了较大的提升。 同时，在当前各类资源向基层倾斜的背景下，乡村治理的“行政化”趋势日趋严重，村庄的公共性逐步消失，资源利用效率不断下降很可能引起村级治理的不成功。

面对乡村基层治理中可能出现的“无威无力”“无权无钱”“无为无效”等多重困境，需要集聚各类资源、重塑治理结构，其中最重要的是，把党组织带回农村基层治理的中心，加强党对推进基层治理体系和治理能力现代化的领导，成为最有效的措施。通过组织手段派驻“第一书记”是其中的一项重要举措，力图解决其中最为困难的“人”的问题。那么，“第一书记”究竟是如何面对问题并改变农村基层治理困境和重塑治理结构的呢？本文以广东第一书记驻村为案例，剖析第一书记在乡村基层治理结构中的角色以及制度影响，回应这一问题。第一书记驻村实际上是治理的嵌入并带来了一种新的粘合治理，它包括：目标粘合，即将基层农村原本模糊的、无次序的多重目标转换为具体清晰有条理的目标排序；资源粘合，即将分散、难以把握的资源集中成为丰富的可动员资源；以及利益粘合，即将各主体难调和的利益诉求转换为平衡的、可协商的共识。三重粘合让原来基层治理的各项制度重新运转起来，使得国家的宏观政策目标、派出单位的科层制优势与资源、基层干部和村民的利益等进行粘合，在多重性中凝聚共识，从而在乡村重新构造了一个新的治理结构。

二、现有研究的成果与缺憾

实践的丰富性和差异性给基层治理研究提出了很高的要求，目前学界对农村基层治理的研究有很多。其中，在基层治理结构的实践研究中，“国家—社会”关系成为研究中国治理实践的重要范式，学者倾向于将国家与社会之间的互动治理结构界定为“耦合治理”，包括费孝通先生提出的“双轨政治”、黄宗智先生提出的“第三空间”以及徐勇教授提出的“接点政治”，这些都是基层治理的政治逻辑。在第一书记进村后对治理结构改变方面，现有的理论研究也较为丰富。如“接点治理”“双轨治理”“参与式治理”“新耦合治理”“协同治理”“嵌入式扶贫”等。其中，谢小芹基于广西圆村的田野调查和扶贫制度实践，将贫困置于中国自身的政治与治理语境中进行考察，先后提出了“接点治理”“双轨治理”的两个分析框架。其中“接点治理”指出，代表国家权力的第一书记直接嵌入乡村组织从而实现与基层社会的有机联系并重塑起“国家—基层组织—社会”的三边关系，汇聚了国家的权力又聚焦了基层社会的无规则，既包含国家又包含社会，更包含了两者的互动而形成的一种“结构场”。d双轨治理则认为，国家在特殊时期设置的第一书记制度与在改革开放后一直延续至今的村支书制度在扶贫领域互相作用而形

a Kevin J. O’Brien and Rongbin Han.,“Path to Democracy? Assessing Village Elections in China”，Journal of Contemporary China, no.60, vol.18, 2009.

b Shuna Wang and Yang Yao.,“Grassroots Democracy and local Governance: Evidence from Rural China”，World Development, no.10, vol.35, 2007.

c Baogang He and Stig Thorgersen.,“Giving the People a Voice? Experiments with Consultative Authoritarian Institutions in China”，Journal of Contemporary China, no.66, vol.19, 2010.

d谢小芹：《“接点治理”：贫困研究中的一个新视野村——基于广西园村“第一书记”扶贫制度的基层实践》，《公共管理学报》2016年第13期。

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成的一种有效的治贫格局。同时，双轨治理也潜藏着造假共谋和形式主义、权力博弈与不合作、农民边缘化与基层治理力量减弱，以及乡村公共性瓦解等新问题，还要对这个治理格局和框架进行完善，这些都是在实践发展中的阶段性理论成果。a徐明强、许汉泽从精准扶贫与基层党建双重推进的角度，归纳出了“新耦合治理”，作为治理的实践方式，既是运动型治理体制在精准扶贫政策落实过程中的体现，同时也蕴含了新的特点，即从“国家—社会”关系大分析范式回归到“政党—群众”这一模式，通过改变基层治理的行为逻辑，影响治理成效。b

已有的研究还从治理结构供给的角度，认为第一书记在进村后中全面触发了基层治理元素之间的互相作用，农村基层治理结构供给侧产生了与西方治理理论不用的调整，在“政党—国家”的制度环境下，“国家—社会”关系的分析范式被置换为“政党—群众”关系，基层自治、村民参与逻辑转变为基层党建逻辑，基层党组织和党员在精准扶贫以及基层治理过程中扮演了核心的角色。第一书记的主导作用越来越明显。这些研究都指出第一书记参与精准扶贫过程的成效以及引发了一系列问题，但是这些归纳基于短期的时间点和零散的案例，没有从完整的治理过程和全方位的目标、资源、利益互动角度进行分析。同时，现有的研究更多从精准扶贫的角度切入分析，没有从治理体系以及与体制内治理主体互相作用模式上进行解构。因此，需要从第一书记制度设计和发展本身、第一书记的具体实践、调动各级各类参与主体的积极性、增强乡村政府能力和提升农村基层治理能力等方面全面提炼和总结一种新的治理模式，以实现实践案例的总结和提出新的完善和发展思路，更需要结合完善基层治理体系、提升基层治理能力以及制度建设的角度去做深入的分析研究。

三、第一书记的嵌入：角色、作用与成效

第一书记进村需要采取不同行为策略与村民和基层干部互动并达到预期的效果，需要深入分析第一书记驻村扶贫的微观执行过程与现实制约，c从实践看，第一数据主要面临目标多元性、资源有限性、利益诉求多样性三大问题。第一书记以组织权威和资源进入的场景比较容易赢得了民心，同时农民群体也不断接受、了解并且运用新的规则而获得了更多的权益。也就是说，因为有了国家资源下乡，使得村村委会等权力资源在一定程度上都有所增长，第一书记实现了目标、基层政府赢得了权威性的资源，而基层党支部、村委会也提高了自己的威信，贫困户、农民群体在这个过程中也获得了自己的利益，一种更为多元化的参与以及协商程度更高的上下互动治理模式正在农村逐步展现。但是这个过程中也会随机产生目标不一致、资源矛盾和集体行动困境等很多问题，需要第一书记通过粘合的手段不断调整和解决。

（一）第一书记的制度角色：组织嵌入

第一书记，指的是在上级党委和政府的要求下，各级组织部门牵头发起，从各个部门选派入驻基层农村党组织担任第一书记职务的干部。他们的主要职责，是在乡镇或街道党委的领导之下，带领村一级的两委干部开展基层的党建、扶贫、发展和稳定工作。从2015年开始，中央就提出要选派“思想好、作风正、能干事”的优秀年轻干部到贫困地区任职，担任第一书记和驻村工作队成员。党中央在2018年又强调，要强化农村基层的党组织建设，并且要选派第一书记进驻农村，扮演带头人的角色助力乡村振兴。2019年印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》提出，根据实际需要，上级党组织也能够向基层村党组织派驻合适人选担任第一书记。目前，国家已经累计向全国贫困村和一些相对落后的村派驻了43万多位第一书记，选派驻贫困村的干部近280万名，为扶贫事业和乡村振兴带来了实质性的帮助。

a谢小芹：《“双轨治理”：“第一书记”扶贫制度的一种分析框架——基于广西圆村的田野调查》，《南京农业大学学报》2017年第3期。

b徐明强、许汉泽：《新耦合治理：精准扶贫与基层党建的双重推进》，《西北农林科技大学（社会科学版）》2018年第3期。

c郭小聪、吴高辉：《第一书记驻村扶贫的互动策略与影响因素——基于互动治理视角的考察》，《公共行政评论》2018年第4期。

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在广东，2016年和2019年分别对做好新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚驻村工作队和第一书记选派管理工作（2016）和做好统筹选派农村党组织第一书记工作（2019）进行了部署，对政策目标和人员管理、激励机制等提出了明确的要求，期望在党建等各方面发挥重要作用。从2016年至2018年的三年间，广东省较大规模地集中向省定贫困村派驻第一书记和工作队，这些第一书记分别分布在省内14个地市、93个县（市区），共计2277个乡村，a第一书记和工作队的职责和任务虽然在纸面上明确，但是由于各地各村的资源、人文环境、文化底蕴、人力结构、当地政务环境等有不同的特点和区别，把这些因素融合在一起便形成了差异化的工作对象，而由于每个派驻单位的具体目标、工作队的组成、第一书记的个人偏好等也有不同，在实践中形成了类型较多、差别较大的不同情形，第一书记“八仙过海各显神通”的工作也让各地的驻村工作百花齐放。但是从案例看，第一书记在不同程度均主动或被动地嵌入到基层治理，并通过粘合治理开展各项工作。 随着扶贫攻坚战即将告捷，第一书记的使命也在发生调整。但是接下来第一书记的角色依然重要，并且可能成为一项常态化的制度设计。第一书记不仅仅是在运动式扶贫攻坚中发挥短期作用，从长期来看，需要对农村基层的治理产生长远的影响，从而对乡村治理结构也可能带来权力格局的重新配置。

（二）第一书记的现实角色：粘合治理

在第一书记嵌入农村基层治理后，一种正在进行并可以调适，具有持续生命力的农村基层治理结构包括三个特征：一是目标粘合，由问题导向模糊化治理向目标导向清晰化治理转变；二是资源粘合，由精英投机性俘获向全体制度性共享转变；三是利益粘合，自下而上争夺向自上而下分配转变。第一书记在嵌入农村基层治理后，将乡村治理的合法性、现实性与合理性充分融合，实现政策目标、利益目标和乡村各主体的现实目标。

1.目标粘合。目标粘合是指在乡村治理的过程中，第一书记将党政体制、科层制度、社会制度、村民自治制度等与乡村社会关联的制度体系共同作用，重新明确乡村治理提出的目标体系，把制度体系的目标形成一个整体，进行加工、结构化和再解释，将模糊的目标清晰化，将短期目标和中长期目标重新进行排序，从而推动基层对目标的理解和执行。

长期以来，在乡村治理中，由于上级的政策太多，而下级对目标的理解程度不一，因此形成了纵向半理想化与横向半现实性交错的多层性目标体系。b作为第一书记，派出单位、本地体制、乡村实际和个人偏好都将对目标的选择、执行和效果产生不同的影响。在实现目标粘合过程中，首先要对多重目标进行梳理，分析出目标的轻重缓急和实现路径，在不同阶段和不同的指挥体系下也有不同的安排，因此往往是动态调整和逐步变化的。一方面，面对具有一定共识的目标，第一书记需要引导和平衡各方考量。例如，在精准扶贫的初始阶段，精准识别是第一目标，各级政府和第一书记、村党支部和村委会都围绕这一目标开展工作，村民的关注点也集中在自己是否列入扶贫对象和监督列入对象的各类行动上，通过村民小组会议、村民代表大会、村两委会、县镇扶贫部门核查等程序和方式确定精准扶贫的对象，为下一步的工作奠定基础。另一方面，当各主体目标不完全一致时，第一书记需要重新界定目标。例如，在农村发展上，基础设施、产业发展、文化设施建设等等都是大家想要争取的项目，但是如何让大家先发展产业、分布实现基础设施的建设也需要不断地引导和平衡。在目标的长期性和短期性粘合上，有一个很重要的影响因素，即一定区域主要负责人的意志和考核指标指挥棒，如县委书记关注的事情必将成为各部门的首要目标，在此之外，镇书记、村书记关注的事情也将得到优先的排序。派驻单位、上级扶贫部门领导甚至党政领导，都会在视察或者工作部署中下达一定的目标，这个时候往往具有最高的优先级，导致目标的重新排序或者改变。还有在年中或者年底，为了应对不同种类的考核，所有的成员为了能够顺利通过考核或者考核优秀，也会对这一时间的目标达成一致，暂时搁置各类争议，集中精力和时间完

a李妹妍、许悦等：《一鼓作气 决战决胜》，《羊城晚报》2019年6月28日“聚焦广东、脱贫攻坚·特别报道”A特1。

b在目前的体制下，省以下的党政部门大部分都有对基层农村的政策目标、具体任务和相关考核。

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成好考核。当然还有个人利益与集体目标的冲突、各主体之间目标不一致等等。第一书记对目标的统筹谋划和及时调整，有利于工作精力和资源的动员整合，从而使基层治理呈现更为合理的时间顺序和注意力分配，确保短期与长期治理效果的结合。

2.资源粘合。农村空心化后，少数乡村精英掌握着资源分配权力和制度把控力。第一书记的第二个重要角色，就是进行资源粘合，统筹利用来自各方的不同类别的资源，同时通过完善治理结构，提升治理水平，确保资源的合理分配，社会的公平正义。这直接关系到项目的实施、第一书记制度的实施，也关系到政党目标的实现，以及农村经济社会持续健康发展的大局。从这个层面来看，第一书记推进精准扶贫和乡村振兴，主要就是依靠大量的资源下乡。这种资源集中涌入而又要求精准到户、到人、到村的新模式，虽然适应和增加了基层利益，也使在一定场域内利益相关人对资源的分配达成了暂时的一致，但是无法回避的是，这样看起来稳定的资源分配方式其实蕴含了很大的风险，尤其是当利益短期内扩大或者政策红利超出目前利益主体所控制和分配的利益，以及利益溢出效应的加大。就目前来说，中央和各层级党委、政府对基层的支持力度非常大，以精准扶贫、新农村建设、乡村振兴等为切入点的政策红利不断涌向乡村社会，这样一块大的蛋糕需要分给谁？怎么分？都是亟待解决的问题。

从资源的种类看，在国家大力推进下，体制内自上而下的资金、项目源源不断地输送到农村，但看似丰富的资源从争取到落地具有许多困难，比如“专款专用”“基层配套”“平均分配”等传统方式导致“买米的钱不能买油”“肉在嘴边却没有筷子吃”“撒胡椒面哪里都不辣”等尴尬的后果。a因此，除了直接到贫困户的资金和个性化“带帽下达”的项目之外，必须破除资金的专属性，实现农村建设资金的统筹使用，并实现一定程度的免责。在需要配套资金的项目上，要争取配套降低和差异化配套，或者根据上级资源来调整项目的规模，实现先做一些或者做少一些。在实现平均主义的资源分配上，要通过多年资源积累或者与相关资源结合的方式实现目标。另一方面，社会资源、本地资源也要不断唤醒和调动。村民的土地、生产力、乡贤力量以及企业的赞助资金等，对体制内资源是很好的补充，也杜绝了一些风险。还有大量的企业下乡，各种显性和隐形的资源都希望对乡村治理发生重要作用和获取自己本身的预期利益。当然，最重要的是把资源用到需要的地方去，通过村民民主实现资源的分配。在资源粘合的过程中，既需要对资源的数量、目标和落实要求有充分的了解，也要善于“筑巢引凤”“借鸡生蛋”，按照既定的目标不断寻找和争取资源，从“看菜吃饭”到“看饭找菜”转变，提高资源使用效率和吸附能力。

3.利益粘合。利益粘合是指当基层治理的各主体利益完全一致时，及时将利益通过合理的方式分配和实现，当利益不完全一致时，第一书记通过分析各方动机，调整博弈规则，在混合动机下渐进调试性推进政策执行的过程。利益粘合可以分为以下几种类型：一是利益基本一致，达成有限合作。二是利益诉求各异，竞争性拉锯博弈。三是利益截然相反，推动形成共识。四是利益非法获取，应当严格防范杜绝。

利益的共谋和冲突在农村基层治理中是普遍并一直存在的，第一书记要在各主体的利益诉求中寻找最大公约数。这里还需要理解各个主体是从“经济人”还是“社会人”的角度出发去分析和思考。从物质利益角度看，在个人利益的冲突中，普惠制是最常见的手段，但是由于个人条件不同，普惠制也会带来新的不公平，例如农村危房改造资金补助，执行的是统一的标准，但是后续为了照顾部分能力较差的贫困户，通过装修款补助或者捐赠家具等方式让利益相对实质均等化。在集体利益的分配上，村两委、村小组长对集体收入均有较大的需求和支配性，他们希望由此增加工资福利和购买社会保险等。但是村民处于弱势地位，长期以来集体收入当然归了村委会和各小组所有，因此在这个过程中较为艰难。在实践中，部分村对集体收入创新了“三三三一”分配制度，30%给贫困户，30%给村集体作为发展基金，

a近年来，财政部门也加大了对涉农资金的整合力度，减少资金的专属性，不断提高资金使用效益。

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30%给负责集体收入管理的村两委和村集体企业，10%用于教育和医疗互助资金，这样的分配方式得到了大部分人的认可。从激励性非物质利益看，对荣誉、名誉、升迁希望和社会认同感，往往精英更加有积极性，当然更对的是基层政府的人员，如县镇政府的领导更希望上级领导重视、认同和评先评优，直至能够获得升迁，而对于村两委成员来说，人大代表、先进党组织、其他社会群体的赞扬、夸奖都让他们可以为了这些利益而努力。第一书记既希望通过自己的努力改变农村面貌和贫困户的生活，也希望得到派驻单位和组织的、社会的认可。当然，还有负面的风险和后果影响整体利益，比如目前严格的问责、项目可能带来的矛盾和问题，尤其是面对需要影响村民切身利益而换取项目实施和集体利益的时候，大家的诉求以及对待方式更不一样，需要引导各种利益主体达成有限共识或者许诺其他利益，还有各类预想不到的风险，都会对利益的粘合带来影响。

四、粘合治理—乡村治理秩序重构的一个新角度

基于现有研究和案例，本文提出了粘合治理。粘合治理，指的是能够凝聚共识，构建稳定社会秩序，推动高效政策执行的一套治理结构，包含目标体系构建、利益机制建立、行为策略选择、行为实施制度、治理结构和秩序选择等方面。从目前的实践来看，第一书记制度取得了较好的效果，并且逐步形成基层治理的长效机制。第一书记作为外来力量，由于在村内没有利益瓜葛，对打破资源分配格局、中立地行使职权，协调、化解村中原有矛盾具有优势。a 但也正因如此第一书记难以真正融入嵌入农村社会和熟人圈子，获得村民和基层干部的信任和配合。 因此，驻村第一书记要在既有制度安排下开展扶贫实践，需要同多方治理主体之间进行互动。总结既有基层治理与驻村第一书记进村的相关研究，结合中国农村基层治理的特点，为系统阐释第一书记进村过程中的行为策略及其行动后果，建构一个多层级的社会行动因果分析框架，其中，宏观层面是第一书记这一制度安排以及这一制度安排代表的国家意志和目标；微观层面则是作为行政代理人的第一书记，负责科层制任务的贯彻与落实，既接受国家、派出单位的委托，又直接面向农村基层社会，承上启下地连接国家与社会；而乡镇干部、村干部和村民作为本土的基层实践者，深植于地方社会，是乡村社会的知情者，也是基层社会治理的行动终端，其各自贫困治理目标存在差异。b通过考察制度安排、地方各级治理主体与第一书记三者之间的互动，可以发现第一书记驻村扶贫的行政过程和社会互动过程，形成粘合治理，以及背后所遵循的治理逻辑，以及这一治理逻辑的社会后果——对乡村治理体系和模式的重构的影响。

乡村治理各方参与者以及治理所面对的对象和事务的秩序需要重新明确，并制定一套完整的调整和运行机制、分配机制、决策机制和监督机制等，以实现粘合治理。在内部秩序上，主要是村两委与集体企业、村小组、在家村民和在外村民间的秩序重构，以及利益相关方的权力秩序结构和议事规则、利益分配机制等等问题。在行动层面上，第一书记在国家赋权的依托下，首先要清晰的是各贫困治理主体的动机、利益、偏好，即第一书记需要粘合多主体的利益，其次，借助于运动式治理所赋予的制度弹性，整合各类治理资源，将来自顶层的政策设计转变为基层的制度产出。c第一书记政策的重要目标既在于从各方中寻找利益共同点，又在于通过公共领导力的供给，有机整合乡村的政治、经济和社会资源，进而提升农村的公共治理能力和水平。d 而在这一治理过程中，驻村“第一书记”与上级政府、原派出单位、乡镇干部和村干部等治理主体发生互动，其行动逻辑既受国家技术治理下的官僚体制、乡村政治权力结构以及乡土社会文化规则等多重因素影响，第一书记的制度安排作为公共领导力尤其是外源领导力供给

a陈国申、唐京华：《试论外来“帮扶力量”对村民自治的影响——基于山东省S 村“第一书记”工作实践的调查》，《天津行政学院学报》2015年第6期。

b许汉泽、李小云：《精准扶贫背景下驻村机制的实践困境及其后果——以豫中J县驻村“第一书记”扶贫为例？》，《江西财经大学学报》2017年第3期。

c林雪霏：《扶贫场域内科层组织的制度弹性——基于广西L县扶贫实践的考察》，《公共管理学报》2014年第1期。d舒全峰、苏毅清等：《第一书记、公共领导力与村庄集体行动——基于CIRS“百村调查”数据的实证分析》，《公共管理学报》2018年第3期。

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的一种方式，作为具体行动者的“第一书记”在与多层级的行动者之间寻找利益共识，在多重互动中理解“第一书记”的行动逻辑。粘合治理就是第一书记采取不同的行动逻辑，对目标、资源、利益进行粘合，并客观上推进对秩序进行重构和治理结构等变化。

五、结论与启示

2000年之后有关农村基层权力运作的讨论逐渐增多，从民主恳谈到“一事一议”等具体机制，权力行使过程中的国家力量、基层组织和村民参与开始受到关注。随着第一书记作为扶贫开发的一项重要

a

在第一书记嵌入背景下，本文提出的“粘合治理”，制度安排，类似于“接点治理”的模式开始浮出水面。

打破以往将科层制运作、乡村基层治理、村民参与分割的研究视角，将党的触角如何延伸并深入协调村民、村委会、基层政府和上级派驻单位之间关系纳入研究场域，全景式还原新时代乡村治理的真实状况，对于重新理解中国基层治理的制度安排和治理有效性有着重要意义。

这一发现也具有重要的政策启示。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出“把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”。因此，努力实现脱贫攻坚与实施乡村振兴战略的有机衔接，已成为现阶段的重大课题。其重点之一在于总结精准扶贫过程中的经验并在乡村振兴中继承发展。*总书记指出：“把实施乡村振兴战略摆在优先位置，坚持五级书记抓乡村振兴，让乡村振兴成为全党全社会的共同行动。”这一论述进一步强调了派驻第一书记在基层实施乡村振兴战略的重要性。第一书记这样一项既有历史根基又有实践经验的制度安排应该在一段时间内长期存在，这既是共产党执政根基的巩固和为民服务的具体体现，也是共产党锻炼干部、提升治理能力的重要途径。随着扶贫攻坚战即将告捷以及乡村振兴战略的实施，第一书记作为国家权力入驻乡村基层的触角，将在很长一段时间发挥常态化、制度化的影响。因此，充分重视第一书记的嵌入与在基层治理中的粘合作用，恰当调整第一书记的角色与作用，才能为下一步乡村振兴战略的实施与基层治理体系和治理能力现代化奠定良好的制度基础。同时，要将这个制度的效益最大化，不仅需要完备的派驻机制和匹配的权责结构，更是要探究一种持续稳定有效的行动逻辑和治理结构，理清不同类型的主体在乡村治理中的目标、行动逻辑和权力结构，并有效转化为治理能力和治理体系的重要内容。

2019年新一轮第一书记队伍已经派驻，第一书记制度将成为常态化机制，2020年后仍然将在一段时间内存在。第一书记面临的工作，是一场集脱贫攻坚、人居环境整治、新农村建设、乡村振兴为一体的运动，他们将在党和国家治理体系和治理能力现代化进程尤其是基层治理中扮演重要角色。这种治理模式的创新，实际上也契合了党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略部署。第一书记驻村，一方面真正体现了把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，将触角延伸到乡村基层治理的最深处，另一方面，也在此过程中带动更多资源下沉到基层，切实推动社会治理和服务重心向基层下移。下一步，如何从制度设计上完善第一书记的角色定位，理顺其与其他基层治理主体之间的关系，并改善基层农村治理结构与切实全面提升治理能力，成为下一步需要解决的问题。

责任编辑：王 冰

a谢小芹：《“接点治理”：贫困研究中的一个新视野——基于广西圆村“第一书记”扶贫制度的基层实践》，《公共

管理学报》2016年第3期。

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