我国农业补贴政策手段的运用、存在问题及建议

安徽农学通报，Ａｎｈｕｉ　Ａｇｒｉ　Ｓｃｉ．Ｂｕｌ１．２００８，１　４（２４）　５　我国农业补贴政策手段的运用、存在问题及建议　高　鑫　（南京农业大学经济管理学院，江苏南京２１００９５）　摘要：本文在阐述了农业补贴内涵的基础上，分析了我国农业补贴政策手段的运用，论述了中国农业补贴政策的　现状及存在的问题，并结合中国国情提出了完善我国农业补贴政策的建议：在充分利用ＷＴ０允许的补贴额基础上，　进一步加大绿箱支持力度，调整绿箱支持政策结构，建立风险保证基金，调整乡镇企业的产业结构，以提高我国　农业竞争力和增加农民收入为目的，加快农村经济体制改革的步伐。　关键词：农业补贴政策；农民增收　中图分类号Ｆ３２　３．８　文献标识码Ａ　文章编号１　００７—７７３１（２００８）２４－００５—０２　农业、农民、农村问题历来是中国发展中的重要问　从ＷＴＯ农业协定的国内支持体系和出口补贴的角度　题。如何提高农民收入，推动农业可持续发展，发展农村　来看：（１）关于绿箱支持政策。即政府通过服务计划，提　经济是国民经济持续发展的关键。建国以来，我国长期执　供没有或仅有最微小的贸易扭曲作用的农业支持补贴，　行“轻农重工”政策，在牺牲农业，掠夺农业的前提下，实　如对科研、技术推广、食品安全储备、自然灾害救济、环境　现了工业的高速增长。随着经济发展水平的提高，在国家　保护等问题的支持政策。在我国已实行的绿箱政策中，涉　经济实力不断增强的情况下，特别是当国民经济已经初　及农业补贴的政策主要有２Ｏ项。一般政府服务主要涉及９　步具备反哺农业的实力的情况下，及时调整了发展战略，　项：粮食安全公共储备４项；国内粮食援助１项；自然灾害　寻求在不违背世界贸易组织规则的前提下支持和补贴农　救济支付３项；环境计划下的支付２项；地区援助计划下的　业。　支付１项。而生产者收入稳定计划、收入保险、资源休闲补　农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体　贴、价格调整投资补贴等政策，在我国目前的农业政策体　系中最主要、最常用的政策工具，是政府通过行政手段（以　系中尚属空白。（２）关于黄箱补贴政策。黄箱补贴主要有　财政政策为主，也包括金融政策），干预资源转移到农业领　两类：一是价格支持措施，即粮棉保护价收购。二是农业　域，以支持本国农业的发展。农业补贴有广义和狭义之分。　生产资料补贴。主要包括化肥价差补贴、农药价差补贴、　广义的农业补贴指对农业采取的一切支持、扶持与保护措　农业用电价差补贴、农业用塑料薄膜价差补贴和其他农　施，它包括了国家有利于本国农业发展、乡村建设和保持　业生产资料价差补贴。（３）关于出口补贴。为了增加农民　农民生活水平不断提高的所有政策措施，如农产品价格支　的收入，我国２Ｏ世纪９Ｏ年代中期以来实施了保护价干预　持、贸易支持与保护措施、农业基础设施投入、建立农业保　政策。但是由于其扭曲市场作用，加上我国行政执行系统　险制度、农民收入保障计划、保护农业资源环境、对农村科　自律水平和透明度不够，相当大比例用于干预的补贴流　技教育和市场信息等服务支持、对农村低收入者的扶助等　失在中间环节。农产品保护价收购使粮食供求相对过剩，　等。狭义的农业补贴是指，为了保证本国粮食安全、维持农　并很难通过市场机制得到较快的调节，因此，资源配置效　产品价格稳定和保障农民收入而主要由财政支付给农民　率损失很大。　的补贴。　２我国农业补贴政策存在的问题　１我国农业补贴政策手段的运用　近年来，我国一直在加大农业补贴的力度，在促进农　长期以来，我国对农业的补贴绝大部分是“黄箱”补贴，　业增效，农民增收和保障粮食安全的方面的成效已初步显　即价格支持、营销贷款、面积补贴以及种子肥料等补贴，这　现，但是由于起步较晚，与发达国家相对成熟、完善的农业　些补贴约占整个农业补贴的７０％。从补贴范围来看，我国　补贴政策体系相比，还存在很多问题，需要进一步改进和　农业补贴面广而分散，表现在对农业生产流通领域的多环　完善。这些问题主要有以下几个方面：　节、多类别的补贴，几乎涉及到农产品生产和流通的全过　２．１我国缺乏明确的立法来实施农业支持政策，致使我国　程，而具体到各环节、各类别则所获得的补贴数额很少。另　的农业补贴政策不系统、不稳定，存在一定的随意性对投　外，从补贴形式来看，暗补是补贴的主要形式，其通过流通　人品的补贴几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产　领域实现，而明补只占补贴的２５％左右。　资料的诸多方面，而且很少分地区和人群；对农业结构调　作者简介：高鑫（１９８６～）男，天津人，本科。研究方向：农业经济管理。　收稿日期：２００８—１２—０９　６　整补贴的力度有限；农业产业化的龙头企业同样面临金融　支持乏力的难题，这些均反映出补贴重点不够合理、明确。　补贴结构不合理，特别是绿箱政策中，粮食公共储备支出　过高，而基础设施投入、农村教育及培训、营销与推广、信　息咨询等投入过低。在国内粮食援助上，一方面补贴资金　欠缺，另一方面粮食库存积压严重。此外，自然灾害救济支　付、环境计划下的支付与地区援助计划下的支付等，投入　有限，补贴不多，还有发展空间。　２．２缺乏增加农民收入的补贴政策在绿箱政策中，我国缺　少几项与收入支持有关的政策。如生产者收入稳定计划、　收入保险、资源休闲补贴、价格调整、投资补贴等，而这些　政策占了绿箱支持的将近一半，因而增加农民收入的补贴　手段与发达国家相比还是比较匮乏的。这一方面是由于我　国长期处于工业化前期阶段，资金短缺，财力不足的国情　所致，也是发展中国家工业化过程中的常见现象。另一方　面也充分说明我国农业补贴制度的不完善。　２．３我国的农业补贴一直以来补贴的是中间环节近年来　虽然加大了直补的范围和力度，但直接发放到农民手中的　补贴仍然有限。因此，保护生产能力和增加农民收入的效　果并不十分显著。一直以来，我国粮棉价格支持政策，通　过直接补贴粮棉流通部门来刺激生产，以达到间接增加农　民收入的目的，但这种间接保护生产、补贴农民收入的方　式，因流通部门环节多、损失大，致使增加农民收入的效　率下降。据财政部的测算，我国财政补贴的效率只有１４％　（ＯＥＣＤ国家的补贴效率为２５％ｏ　２．４我国农业、农村经济中存在的一些问题以及管理体制　运行不畅，使补贴效率难以提升在一些地区，执行补贴政　策十分困难。例如“黑地”问题，即地方政府没有申报的，农　民私下耕种的土地。因为以往农业税的征收主要是按照耕　种土地的面积。为了地方政府的利益，一些耕地没有上报。　农业补贴政策主要涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和　银行等部门，因政出多门，协调困难，交易成本高，加之部　门本位主义、地方保护主义和寻租活动的影响，使得农业　补贴中的“跑、冒、滴、漏”现象难以避免，从而降低了农业　补贴的效率。　２．５蓝箱补贴闲置未用蓝箱政策指农业协议中对一系列　条款的通行表达方式，这些条款规定与限产计划相关的支　付可免予减让承诺，如休耕地差额补贴。我国以往因财力　有限，微量允许标准尚留有较大的黄箱支持空间，绿箱支　持的空间更大，对农业补贴的约束主要来自资金不足，而　非ｗＴ０规则的限制，故无暇顾及蓝箱补贴政策。　３完善我国农业补贴政策的建议　针对目前我国农业补贴政策存在的问题，必须以市场　化、国际化为要求，以提高我国农业竞争力和增加农民收　入为目标，根据我国国情，进一步完善我国农业补贴政策。　３．１加大绿箱支持力度按照ＷＴＯ农业协议，绿箱支持可　以免于削减，并且没有数量上的限制。更重要的是绿箱支　持政策符合中国国情。发达国家实施农业支持政策，是“多　安徽农学通报，Ａｎｈｕｉ　Ａｇｒｉ．Ｓｃｉ．Ｂｕｌ１．２００８，１４（２４）　数人保护少数人”。因此，不论是从财力负担，还是从政治　成本来看都是可以承受的。而中国则不同，提供像发达国　家那样的巨额补贴不仅财力不允许，也违背ＷＴＯ规则。即　使中国能够提供与发达国家相当的补贴，但由于中国农业　人口众多，分摊到每个农民头上的补贴仍然十分有限。因　此，增收效果并不明显。　３．２将国家的一部分补贴用于建立风险保证基金由于农　业的生产力相对低下，农民对自然环境的变化基本上无能　为力。因此，农业生产中存在极大的不确定性和风险。一旦　降雨量不足、病虫灾害、风灾、洪水等自然灾害出现，或者　由于土地被国家征用，农民的生存就会出现问题。同时支　持农业保险业务的开展，以弥补风险保证基金的不足。注　重对农业保险业务亏损的补贴，强化农业保险防灾补损职　能，健全农业风险补偿机制。　３．３加大对乡镇企业的投入和支持调整乡镇企业的产业　结构，进一步发展乡镇企业，使其为农村剩余劳动力的转　移做出更大的贡献。更多剩余劳动力的转移可以从根本上　解决农民收入增加困难的问题。乡镇企业的发展可以吸收　更多的农村剩余劳动力，并提高农民的非农收入。这和发　达国家农业、农村经济变革，农户兼业现象普遍有异曲同　工之处农户兼业的主要目的是为了谋求更高的收入水平　和生活水平。对于中国而言，更可以促使农村剩余劳动力　的转移，具有更重要的现实意义。　３．４加快农村经济体制改革的步伐加快农村经济体制改　革步伐，其中一个重要的问题是农村土地所有制问题。联　产承包责任制所释放的生产力能量已经十分有限，现有的　土地制度导致大量侵占农民土地现象的发生，使农民失去　赖以生存的根本。制度的重新安排特别是土地所有制的改　革，将从根本上保障农民的利益。从长远来看，应该保证农　民对土地的使用权。至少农民应具有对土地的受益权，对　于占用土地应给予农民相应的补偿。应鼓励土地向有条件　的农民集中，提高土地经营规模。　要实现所有的政策目标，需要建立健全农业补贴的政　策法规，使农业补贴成为长期和稳定的制度。因此．应进　一步加大绿箱支持投入，并调整绿箱支持结构，使有限的　补贴发挥更大的效果。同时对农民提供一定的直接收入补　贴。随着国家对农业支持的加强，农业比较优势得到加强、　农业潜力不断被挖掘出来，农村社会经济将得到全面的发　展，从而农民收入不断提高，城乡差距缩小，最终把我国农　村建设成为社会主义新农村。　参考文献　［１］潘盛洲．中国农业保护问题研究【Ｍ］．北京：中国农业出版社，１９９９．　【２］姜少敏．中国农业补贴政策：木足及对策［Ｊ１．教学与研究２０（）６．第６期．　［３】马海涛，李霁．人世后财政对农业补贴改革初探【Ｊ】．中央财经大　学学报．２００２．第４期．　［４】郭俊成．我国农业补贴政策的现状、存在的问题及对策［Ｊ】．法制与　社会．２００７（０７）．　（李志朋编，张桂林校）