国有资本投资公司改革研究

2023-01-28 来源：易榕旅网

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国有资本投资公司改革研究

创造单位：南方电网能源发展研究院有限责任公司主创人：才　华　周志文

创造人：王　威　范晨鸣　林蔚颖　李海平　吴鸿亮　陈　洋

［摘　要］党的十八届三中全会提出以管资本为主加强国有资产监管，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国务院国资委已先后确定三批19家央企作为国有资本投资公司试点企业。试点企业不断深化改革，释放经营活力，前两批试点央企的盈利水平高于中央企业平均增幅。在新一轮国企改革背景下，本课题展开研究。

在国资国企改革纵深发展的背景下，本课题以南方电网公司为例，创新性地构建了国有资本投资公司改革试点模型，从功能定位、产业布局、治理结构、管控模式、资本运作、选人用人、监督体系和党的建设等多方面深入研究国有资本投资公司，为国有企业改革转型提供参考，本课题为国有企业探索优化经营机制，提高国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力和深化国企改革提供了借鉴。［关键词］国有资本；改革；运营模式

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以2013年十八届三中全会为起点，国资国企改革主要内容是提出完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营机制，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

改组组建国有资本投资公司作为综合改革试点举措，既是推动国资监管从管资产到管资本转变的改革，也是国企自身功能定位和管控体制机制的改革，是涉及国资国企两个层面的综合性改革。为此，国务院国资委出台了系列配套支持政策。

2019年11月，刘鹤副总理在国务院国有企业改革领导小组第三次会议上强调，未来三年是国企改革关键的历史阶段，要研究制定国有企业改革三年行动方案，明确提出改革的目标、时间表、路线图。公司必须紧抓时间窗口，主动改革。

为适应国资国企改革要求，研究探索公司下一步深化改革具体路径，支撑公司改革发展，课题组以国有资本投资公司改革为研究对象，采用文献研究、案例研究、面谈、问卷等研究方法，对国有资本投资公司改革的政策内涵、政策红利，试点成效和借鉴启示进行深入研究，并在对标分析基础上提出了充分利用国有资本投资公司改革政策促进公司改革转型的建议。

共性特点，分析借鉴意义。

（一）英美模式

英国是资本主义国家中最早出现国有经济的国家。20世纪70年代末，英国经济进入“滞胀”时期。此时，国有企业的问题开始暴露，国企效率低下、经营不善。撒切尔夫人执政期间，开始了以国有企业私有化为核心内容的改革。英国政府通过企业公开上市、整体出售给私人企业、职工内部持股等方式，分批出售国有企业的股票，同时放松对企业的各种管制，辅之以减税政策，给企业创造更好的市场环境，鼓励企业自由竞争。通过私有化的改革，英国的国有经济大规模收缩。私有化改革促进了企业效率的提高，减少了亏损，政府通过出售国企增加了收入，降低了财政负担。

美国是市场经济最发达的国家之一，从其国有企业发展趋势看，美国的国企不论是数量还是规模都一直在不断减少。美国的国有企业主要分布在邮政、公路等基础产业、社会公益性产业以及高新技术领域的新兴行业中。美国国有企业改革的主要途径是使其私有化，从而达到降低企业成本，提高企业效率，促进市场竞争的目的。但近年，美国国有企业改革的趋势是以非所有权转让方式为主，例如特许经营、签订管理合同、放松管制等。

可以看出，英美模式的私有化改革都是在国有企业效率低下、出现亏损、政府负担过重的弊端情形下开展的。由于社会体制的原因，英美两个国家普遍采用私有化、减少对企业的干预手段来促进企业参与到市场竞争中，提高效率。

（二）法国模式

在欧美国家当中，法国国有经济在国民经济中占比较高。从20世纪60年代开始，法国国有企业经历了3个阶段，分别为“行政管理”“合同化管理”和“国家股东管理”。法国政府对国有企业的管控模式和我国有很多相似之处。

二、国际经验

国有企业的存在是一种世界性的经济现象，并不是社会主义国家独有，资本主义国家也有国有企业。本章梳理了具有代表意义的国有企业改革模式，包括对国有企业进行私有化改革的英美模式，建立国家参股局管控国有企业和完善企业内部治理结构并举的法国模式，带有明显国有资本投资运营特征的新加坡淡马锡模式，总结

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了以国家股东管理为主、其他管理相辅的新型国资经营管理体制，在实现了国有资产保值增值的基础上，更好地促进了企业重大战略决策与社会公共利益的协调以及国有资本优化布局和国家经济战略性调整。

2013年，国家参股局明确提出新的国有资本投资管理理念，政府认为国有资本投资此前领域较为分散，今后更应该为实现国家经济、工业和社会战略服务。

当今，法国国有资本逐渐从商业竞争领域退出，在自然垄断行业则得到更多发展，如交通、基础设施等重要的公共服务领域，能源、国防、航空等有关国防和国家安全的战略性领域。同时，国家将公共服务职能通过须严格遵守责任的委托合同委托给企业承担，而不论其资本构成结构如何。

此外，国家股东也从战略的高度，通过投资金融领域来扶持中小企业的创新与发展，以实现国家宏观经济的良性运行。通过这些管理手段的运用，国家在尊重市场经济规律的同时，也实现了对经济发展的宏观调控与引导。

（三）淡马锡模式

新加坡淡马锡控股（私人）有限公司（以下简称“淡马锡”）作为国有资本经营绩效的典范，其投资理念、公司治理、风险防控模式有很多值得借鉴之处，但并不能一味地生搬硬套。

1.淡马锡的发展历程

1974年，新加坡政府成立了淡马锡。政府作为政策制定者，淡马锡则承担商业化股东和资产所有者的权责。

成立初期，淡马锡是一个标准的国有资本投资公司，接管由35家企业组成、总值3.54亿新元的投资组合，主要目标是培育新加坡主要产业、振兴经济。到21世纪初期，淡马锡除了监督管理政府关联企业，同时也作为机构投资者，将“国家”的资金投资于国内外企业，特别加大了亚洲

市场的投资来获取收益。现在的淡马锡是集资本投资公司和主权财富基金于一身，以国际化经营为主、以财务投资者定位、投资资产庞杂的独特投资运营模式。在2018年10月，主权财富基金研究所发布了最新数据，淡马锡以3750亿美元的资产在全球排名第九。

截至2019年3月31日，淡马锡投资组合净值为3130亿新元，自成立以来的股东总回报率为15%。淡马锡投资行业分布领域排名前四的是金融服务（25%)、电信、媒体与科技（20%）、消费与房地产（17%）、交通与工业（16%）；投资地理区域主要是新加坡和中国（两者之和占52%）；所持资产中，非上市资产占到42%、流动资产及持股比例低于20%的上市资产占到36%，上市大型资产（持股比例≥50%）的占到12%，其他为持股比例在20%至49%的上市大型资产。

2.“淡马锡模式”的特点（1）建立了较为明确的“政企分开”原则

《新加坡宪法》规定，淡马锡有宪法责任保护公司过去所累积的储备金，即在当届政府就职之前所积累的储备金。当不动用所累积的储备金时，新加坡政府实行“政企分开”的原则，不参与淡马锡的投资或商业决策。

（2）经营偏重追求财务回报，授权董事会审批具体经营事项

首先，淡马锡把承担公共服务功能的法定机构从总公司剥离。保留的国联公司遵循市场效益原则，以利润最大化为目标，采取专业化的管理方式进行经营，不受政府特殊照顾，完全不具有行政色彩，主要任务是使国有资产增值。

第二，淡马锡旗下的公司不能从政府那里获得津贴或者信贷支持，完全以商业考量进行自主和独立管理。淡马锡建立了较为完善的公司治理架构，董事会每季度召开一次会议，董

1.高度管制，以“行政管理”为主该阶段，国家在立法层面规定了多项国有企业经营中需要事先申请行政审批的事项。相关审批事项有些出现在设立企业的规定中，有些通过统一的法规来要求。在行政审批之外，国家通过行使否决权或设立负责专门事项的监管机构来对企业营销、购置不动产、工资以及投资等事项进行专项控制。相关监管机构向国有企业派驻代表。然而实践证明，政府过深的介入往往阻碍了企业决策效率和经营业绩的提高。

2.签订“计划合同”，用指标管控国有企业

20世纪60年代末，法国政府对国有企业采取了“合同化管理”模式。经济、财政和工业部与国有企业所属行业主管部门代表国家作为合同甲方与国有企业管理层签订“计划合同”，以此确定政府与企业之间的权利义务关系。国家不再干预具体企业具体的经营。

该模式带来了两个主要问题，一是企业有了更多的自主权，但法国国有企业的内部治理机制亦存在缺陷，如企业一把手“人治”问题，董事会决议“以和为贵”，缺少真正的争论等；二是国家股东职能不明确和多头管理，使得国家缺乏对国有资产整体经营战略的清晰认识，造成对重要问题的不利决策。

3.成立国家参股局专职管理国有企业，优化公司治理机制提高决策能力

为了解决上述问题，21世纪初，法国成立了国家参股局，专门负责管理国家投资。国家继续与企业签订计划书，但不再涉及具体的经营目标，更多的是类似于对企业发展规划战略的确认书。

法国政府对国有企业内部治理机制也进行了完善。法国国有企业的法人治理结构多采用董事会领导下的总经理负责制。经过改革，法国构建起

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第三，在淡马锡旗下公司治理方面，淡马锡也坚持不介入其日常经营决策的原则。作为积极的股东，淡马锡相信使其投资组合产生卓越和可靠回报的最好方法是建立高素质、多元化、国际化的董事会，由董事会领导下属公司的管理层和员工。

（3）投资在聚焦的同时致力创造可持续的长期回报

淡马锡围绕“转型中的经济体、增长中的中产阶级、显著的比较优势、新兴的龙头企业”四大主题开展投资活动，所采取的投资策略是经受住短期市场波动，专注于创造可持续的长期回报。

淡马锡投资以投资组合为主。截至2019年3月31日，淡马锡投资组合占投资比例的81%。投资组合以股权为主，包括私募股权基金等非上市资产。在投资时，淡马锡并不会预先设定集中投资的界限或目标值，因此，其投资组合年度回报预期波动幅度较大，个别年份会产生负回报的风险。但正因如此，长期正回报的比例更高。

（4）建立了较为完善的风险控制措施

作为投资公司，淡马锡保有投资组合的灵活性、保持一定资金杠杆比例和资产流动性；建立了机构风险管理框架，设定了不同的风险容忍度，包括名誉风险、资金流动性风险、总体投资组合长期持续亏损风险等。为了使运营风险最小化，淡马锡将风险管理纳入流程之中，例如投资提案必须由两支团队提交投资委员会审核。

此外，为尽可能掌握企业风险状况，淡马锡风险管理部每月定期对公司总体风险进行回顾。淡马锡不为投资公司的责任和义务提供财务担保，并构建了问责制，在授权与守则之间

取得动态的平衡。

（5）以共享收益与损失的薪酬激励模式激发员工与企业共发展

淡马锡的薪酬框架是建立在公司发展的基础之上，激励员工以资产所有者的角度思考与行事，与股东共享收益、共担损失。例如，在基本薪酬的基础上，设置了年度现金绩效的短期激励、财务增值绩效储备的中期激励和投资共享计划的长期激励。当财务增值为负数时，中长期激励结余将会回拨，以实践共享收益、共担损失，从而兼顾短期业绩与长期价值创造。

3.对国有企业向国有资本投资公司转型的启示

（1）坚持问题导向

上述西方国家对国有企业改革的模式各有不同，不论是私有化、完善政府和企业的管控关系，还是建立国有资本投资运营公司，其目的都是为了提高国有企业经营效率和效益。在研究转型过程中，首先要必须在对政策研判的基础上，找准当前存在的问题，结合实际，开展工作，不能为了改革而改革。

（2）坚持回归企业本质，建立与管控文化相适应的授放权机制

由董事会对决定企业经营发展的若干重大事项进行决策，并承担相应责任；被监管企业以董事会治理为核心，按照市场原则独立运营，这是法国模式和淡马锡模式的重要特点。淡马锡模式自由度更大，因为新加坡有严苛的法律体系，国有资产流失问题并不严重。就我国目前情况看，过度放权会带来内部人控制问题，因此让企业回归本质的同时要承担相应责任，不能无限放权。

（3）坚持科学的内部治理管控机制在向国有资本投资公司转型的过程中，建立运转高效的治理机制才能有效应对市场风险。法国派驻国家代表管控国有企业，但又从法律上防止“一权独大”。淡马锡支持投资组合公司建立具有丰富商业经验的高水平、

多元化人才所组成的董事会；构建了投资组合风险管理框架，建立了风险管理机制；谨慎管理资金杠杆比例和资产流动性。这些都是保障国有资本有效运营的措施。

（4）坚持有进有退

法国在国有企业改革过程中，逐渐退出了处于充分竞争商业领域的产业范畴，更加聚焦基础性、战略性产业和扶持中小企业的发展。而淡马锡灵活根据投资策略进行股权的进入和退出。2018年财年中，淡马锡的投资额为240亿新元，售出额为280亿新元。我国对国有资本投资公司的定位是推动产业结构调整与布局优化，更多的是战略性投资，不适合频繁的进退，但对涉及落后和不具备竞争优势产业的，应坚决退出。

三、历史演进

从改革开放1978年至今，从产权管理与公司治理两个方面出发，我国经历了四轮国企改革，每一轮国企改革都有自己的目标与任务。

（一）前三轮国有企业改革的基本情况

（1）探索阶段——推动破除“政企合一”“政资不分”问题

从1978年实行改革开放开始，到1992年提出建立社会主义市场经济体制，这14年是我国经济体制由计划经济向市场经济转轨的探索阶段，也是我国国有企业改革的探索阶段。这一阶段的国有企业改革重点在于扩大企业自主权和提出“两权分离”思想。

在改革开放初期，受原有计划经济体制影响，党政企不分，导致管理混乱，经济效益低下。1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出“（国有企业）所有权同经营权是可以适当分开的”“要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经

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投资公司成立，负责管理部分国有小企业股权和债权，一些地方性国有投资公司也相继成立。这标志着真正意义上的国有投资公司的产生。

1999年，党的十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出国有企业要进行公司制改革。

在国企改革的建设阶段，国企改革得到了制度上的保障。国有企业的现代企业制度初步建立，经营机制也开始转换。随着国有资产管理体制概念的提出，政府和企业的新型关系开始形成，政企分开得到了进一步落实，国有资本的活力逐渐被激发。但由于在这一阶段，国有资产出资人缺位问题没有得到根本性的解决，因此在国有企业日常运营中依然出现了出资方分散、产权模糊的问题。

（3）国资监管阶段——设立国资委明确国有资产出资人制度

2002年，党的十六大提出要建立“所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。2003年4月，国务院国有资产监督管理委员会成立，结束了国有企业管理中的“九龙治水”格局，建立起管资产与管人、管事相统一的国有资产出资人制度。

国有投资公司方面，国资委成为国有投资公司的出资人后，国有投资公司在资金规模和数量上均不断增长，投资领域从原先的传统行业扩大到多个行业和领域，逐渐成为了促进国有资产保值增值的中坚力量。

设立国资委代表国家行使所有权权利统一和厘清了国有企业的产权主体。在这一阶段，国有投资公司也进行了改革，进入了新的发展阶段，国有企业加快推进股份制改革，围绕做强做大主业，积极开展整合重组，改制分离辅业。但在股份制改革过程中，仍伴随着国有资产流失、垄断行业进入壁垒严重，国企“行政化”经营色彩严重等问题。

（二）新一轮国有企业改革2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》这一纲领性文件，明确了新一轮国企改革的方向和对国资监管体系的要求，提出“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。

2014年7月，国资委开展了央企“四项改革”试点计划，选取数家央企分别组建了国有资本投资公司试点、发展混合所有制经济试点、高管选聘考核和薪酬管理职权试点、派驻纪检组试点。

2015年9月，中共中央、国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），此后出台了多个相关的配套文件，形成了“1 + N”的国企改革政策体系。新一轮国企改革的顶层设计基本完成。

本轮国企改革在前期成果的基础上，从企业、国有经济、国家经济社会三个角度出发，旨在推动企业自身高质量发展，提升国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，促进经济社会持续健康发展。

国企改革纵深推进，其改革的深度和广度与以往相比都有所增加，国企改革以一种更具有系统性、整体性的方式再次提速。“管资本”为进一步完善我国国有资产管理体制指明了方向，对于我国实现国有资产保值增值、提高国有资本运营效率和防止国有资本流失具有重要作用。

总而言之，每一轮改革的实践证明，不论具体方式是什么，国企改革主要围绕“建立现代企业制度”和“从行政走向市场”两个角度开展，目的都是为了推动国有企业自身高质量发展，巩固、改善与发展社会主义公有制，从而促进经济社会持续健康发展。

营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人”。从1987年开始，承包责任制成为国有企业的主要经营方式。

1988年，国务院颁布了《关于投资管理体制的近期改革方案》，6家能源、交通等行业的国家投资公司改组成立，负责为对口行业的国企提供贷款作为建设资金，一些省市级投资公司也随之成立。这是我国国企改革历程中对国有投资公司的最初探索。

在国企改革的探索阶段，破除计划经济体制下出现的“政企合一”“政资不分”问题是改革的重点。改革使国有企业获得了更高的经营自主权和更强的激励，也使得国企改革的基本原则和思想得以确立。

值得注意的是，这一阶段的国企改革存在着一些较为突出的问题：一是没有确定国家所有权的代表机构，依然存在着行政干预过重、国有资产管理效率较低的问题；二是初设的国有投资公司只是代理政府从事投资计划工作，实际资金由国有投资公司划拨给建设银行，再由建设银行向国企发放贷款，没有真正起到国有投资公司的作用。

（2）建设阶段——通过产权改革探索建立现代企业制度及国资授权经营体制

1992年至2001年是我国国企改革的初级建设阶段，这一阶段国企改革的重点在于建立现代企业制度和国有资产管理体制，国有投资控股公司也在这一阶段建立、发展。

1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出在国有企业建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度改革目标。

1994年，六家国有投资公司合并为国家开发银行。之后，国家开发

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（一）国有资本投资公司改革试点是本轮国资国企改革重要举措，发挥聚合示范作用

2013年，十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出通过支持国有企业改组为国有资本投资公司，推动国资监管职能从以管资产向管资本为主转变。改革目标主要体现在如下两个方面：

在国资改革层面，要按照国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式开展试点，形成“政府-国资委-国有资本投资公司”和“政府-国有资本投资公司”的两类管理链条。国资监管向管资本职能转变的重要改革，更加强调国资监管部门对国有资本的整体宏观调控作用，让企业回归市场，发挥国有经济主导作用，促进国民经济持续健康发展。

在国企改革层面，试点企业要致力于建立国有资本市场化专业平台，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，培育一批具有核心竞争力和自主创新能力的优势产业；通过改革创新，优化管控模式，建立中长期激励机制，国有资本投资运营模式日趋成熟，企业依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体地位进一步增强，企业发展质量与效益有效提升。

2019年，国务院国资委提出将国有资本投资公司试点作为改革的“综合试验区”，除承担本身改革任务外，符合条件的企业可优先同时开展其他改革试点工作，充分发挥各项改革工作的综合效应。

2020年，国务院国资委将继续

加大对国有资本投资公司试点企业的授权力度，完善以管资本为主的国有资产监管体制。国有资本投资公司改革试点工作具备本轮国资国企改革最鲜明特征，将发挥本轮改革的聚合示范效应。

（二）国有资本投资公司改革试点的主要任务

国有资本投资公司改革试点工作要坚持党的领导、体制创新、优化布局、强化监督四个原则。

1. 授权机制上

对采用国有资产监管机构授予出资人职责模式的，国有资产监管机构按照“一企一策”原则，制定监管清单和责任清单，依法落实国有资本投资公司董事会职权；国有资产监管机构负责对国有资本投资公司进行考核和评价，向本级人民政府报告，重点说明所监管国有资本投资公司贯彻国家战略目标、国有资产保值增值等情况。对采用政府直接授予出资人职责模式的，国有资本投资公司根据政府授权自主开展国有资本运作，定期向政府报告；政府直接对国有资本投资公司进行考核和评价。

2.治理结构上

国有资本投资公司不设股东会，要按照中国特色现代国有企业制度的要求设立党组织、董事会、经理层，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，发挥党组织的领导作用、董事会的决策作用、经理层的经营管理作用。

3.运营模式上

国有资本投资公司主要改革试点的任务主要包括以下几个方面：

一是产业布局和投资运营模式上，对内部产业进行调整优化，对所出资企业分板块专业化管理，提升战略性核心业务的管控能力，退出落后和不具备竞争优势的产业；立足主业，主动参与推动央企产业重组整合；系统布局，积极培育前瞻性战略性新兴产业；围绕国家战略和国有资本布局

的总体安排，明确具体资本运作方式、风险管控措施和资本回报目标。

二是组织架构上，要按照市场化、规范化、专业化的管理导向，建立职责清晰、精简高效、运行专业的管控模式，加大向所出资企业授权放权，优化总部职能定位，集团总部不从事具体生产经营活动。

三是二级单位履职行权方面，应积极推动所持股企业建立规范、完善的法人治理结构，并通过股东大会表决、委派董事和监事等方式行使股东权利，形成以资本为纽带的投资与被投资关系，委派的董事、监事要依法履职行权，不干预所持股企业日常经营。

四是选人用人机制上，要建立派出董事、监事候选人员库，由董事会下设的提名委员会提出差额适任人选，报董事会审议、任命；建立职业经理人制度，统筹用好各类中长期激励措施，推动三项制度改革。

五是财务监管上，国有资本投资公司应当加强公司财务管理，防范财务风险，提高运营效率。

六是收益管理方面，国有资本投资公司应按照有关法律法规和公司章程，对所持股企业的利润分配进行审议表决，及时收取分红，并依规上交国有资本收益和使用管理留存收益。

七是考核监督机制上，国有资本投资公司应建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，整合监督力量，提升监督效能。

申请开展国有资本投资公司改革试点的企业，要瞄准以上目标任务进行改革转型。

五、实践情况

国有资本投资公司目前已分三批共19家央企开展了改革试点工作，取得了突出的改革成效。

（一）三批央企改革试点基本情况国有资本投资公司改革试点工作

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依，有例可查，制度化、系统化地开展改革；二是对现有转型模式实施应用的进一步验证；三是改革成效为各项国企改革政策制定提供了更多输入及参考。

2019年4月和6月印发的《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》，都单独对国有资本投资运营公司制订了细化的条款，相关授权事项也与第三批试点企业的诉求密切相关。可见国有资本投资公司改革试点成果已获得认可，并作为了国家制定改革政策的重要参考依据。可以预见第三批试点企业的改革成果将进一步为国资国企改革政策的制定提供更多的实践经验，并持续施加影响。

（二）试点央企改革取得的成效各试点央企通过积极改革，取得了良好成效。

一是加快企业转型，服务国家重大战略，聚焦主业放大自身优势，完善产业布局，推动产业链延伸，实现了产业聚集和产业引领，增强了国有资本的竞争力、创新力、控制力和影响力。

如国投集团改革试点以来，新增投资的65%布局在国家重要战略区域，积极参与雄安新区建设；宝武集团通过兼并重组等方式不断扩大规模，提高产业集中度，同时聚焦特种冶金材料、轻金属材料等三大新材料产业，以满足高端军工等特种冶金材料、汽车轻量化、轻金属材料、冶金焦炭副产品转化利用等发展需求。

二是企业运营水平和经营效益提升明显，市场化运作模式逐渐成熟，精简、高效、专业的管控模式更加有效，增强了国有经济的抗风险能力。如中粮集团改革两年后实现比改革方案发布前资产总额增长19%至5444亿元，营业收入增长16%至4709亿元，利润总额增长244%至118亿元。中交集团2017年实现利润总额275

在政策指引下，三批试点企业根据自己所处行业和发展阶段，采取了不同的具体改革措施，但仍有共性可寻，从功能定位、产业布局、公司治理等方面形成了国有资本投资公司的改革特点，具体见图1。

（一）以服务国家战略为使命，通过国有资本市场化运作，引领产业有序发展

一是以服务国家战略为使命，打造国有资本市场化运作专业平台。国有资本投资公司服务国家确定的国有资本布局和结构优化要求，通过资本投资手段，将党中央对经济产业的决策部署通过国有资本投资公司进行传导。如中交集团提出“五商中交”，由过去的基础建设工程商向以服务国家“基础设施强国”“中国装备制造2025”“海洋强国”“城镇化进程”“一带一路”五大战略为目标的承包商、运营商、投资商转型。

二是更强调引领产业发展及各类主体引导功能，实现国有资本的放大效应。试点企业利用强大的产业影响亿元，同比增长14.38%，完成国务院国资委考核目标值的109.56%；在国务院国资委中央企业负责人经营业绩考核中实现“13连A”。

截至2017年，前两批10家试点央企（含国有资本运营公司）实现利润总额3056亿元，占全部中央企业利润总额的22%，同比增长25%，连续2年保持明显高于中央企业利润平均增幅的发展势头。改革实践证明，国有资本投资公司的模式能够解放企业活力，推动企业自身发展。

三是随着改革试点深入，国务院国资委层面对试点企业的选择标准逐步清晰明确，更倾向于选择产业发展优势突出、基础管理较为优秀、改革主观意愿高的企业。清晰的选择标准为公司改革转型提供了方向指引。

自2014年拉开序幕，国务院国资委将中粮集团和国投集团2家企业列为第一批国有资本投资公司试点企业。国务院国资委共下放了18项改革职权，涉及资产配置、薪酬分配和市场化用人等各方面。试点企业以18项授权为切入点和突破口，多角度探索企业功能定位转变、优化产业布局、提升资本运营能力，推动监督与放权匹配等方面的改革。

2016年，第二批国有资本投资公司改革试点启动，新增神华集团、宝武集团、五矿集团等6家试点央企。相比第一批试点，第二批具有以下三个特点：

一是试点涉及能源、钢铁、矿产资源、基础工程建设、金融贸易、地产产业，为央企中产业具有代表性且体量占比较大，为不同产业的企业转型提供了有指导意义的、值得借鉴的经验。

二是转型模式逐渐成熟，第二批试点企业更加明确了要以投资融资、产业培育和资本运作作为主要经营手段，强调企业集团总部在战略管控和资本运作上的职能定位转变，在市场化体制机制上进行了更加深入力度更大的探索。

三是为政策制定提供了实践参考。在两批试点企业探索的基础上，2018年7月国务院发布了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（以下简称《实施意见》），该政策在国有资本投资公司的功能定位、组建方式、授权机制、运行模式等方面提出了明确要求，也为试点企业进一步深化完善转型工作提供政策指引，形成良性循环。

2018年末，国务院国资委启动第三批国有资本投资公司试点工作，新增南光集团、中航工业集团、国家电投、中铝集团、中广核集团等11家试点央企。

第三批试点工作有三个特点，一是在《实施意见》指导下，有据可

六、特性分析

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力，推动产业整体向更高端、更先进发展，实现动能替代、技术升级，成为规范产业市场的定海神针。如中国建材利用企业在水泥行业的领导能力，维持水泥定价的合理有序，避免了行业恶性竞争，引导水泥产业市场健康发展。

三是积极探索多种资本运作手段，加快产业聚集与升级。围绕自身发展战略和国家产业政策目标及资本投资公司定位，在投融资、产业培育、资本运作、国际化竞争等方面开展不同的探索，通过内部产业整合、央企之间与央地之间产业合作与整合，加快产业集聚与转型升级。如中交集团积极开展国际化竞争，在全球155个国家和217个地区均拓展了业务，目前为中央企业中国际化指数最高的一家。

（二）聚焦核心主业，产业布局相对多元，体量发展均衡，强调科技引领和有序进退，既自主独立运作，也相互支撑协同

一是产业布局符合国家产业政策和公司功能定位，聚焦主责主业。国有资本投资公司打破一般产业集团单一主业发展的传统形态，围绕自身特色定位，聚焦主责主业，在产业分布形态上做了多种探索。如华润集团以产业是否能做到全国第一梯队并可获取稳定增长的收益作为产业退出的标准，已实现商贸和微电子产业的退出。

二是产业间既能相对独立运作和自主运营，也能相互支撑协同。各试点单位各类产业以自主市场运营为主，产业间关联关系及内部交易比例较低。但同时，产业间多通过行业周期互补和技术迁移进行协同，有效提

升了集团经营的抗风险能力。如华润集团的电力能源产业、食品饮料产业、地产开发运营产业之间均实现了独立运营生存，剥离其中一块业务并不会影响其他业务的存续经营发展；五矿集团通过布局金融和房地产等抗周期能力强、经济收益高的产业，有效对抗矿产资源价格周期波动对收益的负面影响。

三是强调科技创新对产业拓展的引领作用，积极培育新兴产业。落实创新驱动发展战略，培育经济发展新动能，强化科技创新，掌握核心技术，是国有资本投资公司引领产业发展的重要内容。如国家电投和中国建材均建立了完善的科研成果转化体系，通过在科技创新方面的投资，实现产业的培育和升级。

四是积极布局产业金融业务，推

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（四）建立兼顾产业发展和财务收益的集团管控模式，调整建设相适应的总部职能

国有资本投资公司从原有经营管控模式向战略管控、兼顾财务收益的管控模式转变。集团总部重塑职能，集团层面承担战略规划、制度建设、资源配置、资本运营、财务监管、风险管控、绩效评价等职能，着重提升风险管控能力、投后管理能力、人才体系、激励机制和企业文化建设能力、投资能力、资金管理能力、产业孵化能力和融资能力等核心能力。同时，集团将原有生产经营中生产、开发、运营、销售、维护等职能向子公司转移，做实产业子公司的经营职能和经营自主权，推动其向利润主体转变。集团总部逐步实现从“管经营”到“管绩效”“管业务”到“管队伍”“直接管理”到“间接管理”的转化。

（五）根据子公司发展成熟程度开展灵活授权，建立相适应的考核指标，强化行权能力建设

一是以权力清单作为落实授权的主要手段。大部分国有资本投资公司试点企业在集团层面建立动态调整的权力清单，明确总部负责管理和授权下放的事项，加大对子公司的分类授权力度。

二是以完善子公司董事会为核心，强化子公司行权能力建设，并对子公司行权能力进行测评，科学合理一企一策授权。各试点企业积极推动下属子公司完善法人治理结构，通过子公司董事会有效行权，推动集团权力下放，有效履行资本投资公司的股东职能，推动集团战略落地，并通过对二级企业董事会能力及治理成熟度进行多维度评价，以“一企一策”的方式对子公司进行授权放权。

三是考核更侧重于子公司执行公司战略、完善资本布局、提升资本回报水平等方面，推动管控闭环。集团在对子公司实施分类考核的基础上，根据功能定位，补充加强了对其

落实集团资本布局和结构优化等战略规划目标、提升资本运营效率和财务效益等方面的考核，并加强集团对所持股企业的利润分配决策权，加强对子公司的收益管理，及时合理收取分红，提高集团层面的资本配置和运作能力。

（六）市场化机制建立充分，在选强配优经营团队、灵活激励约束手段等方面实施力度较大

一是灵活实施职业经理人制度。结合国企特色，国有资本投资公司在推动经理人市场化选聘，契约化管理，个性化考核，制度化退出方面开展了积极探索。

二是实行差异化薪酬。在薪酬设置上，国有资本投资公司去行政化的改革力度明显，根据产业特性和企业自身经营状况，实施差异化薪酬，真正体现以市场手段决定劳动要素的价格。

三是建立中长期激励机制。国有资本投资公司多措并举激发各层级干部员工积极性，积极探索股权激励、股票期权激励、项目跟投、超额利润分享等中长期激励机制，推动实现员工利益与企业利益相结合，既增强了企业活力，也实现了员工与企业共同发展。

四是有效利用市场化手段推动大幅度降本增效。试点企业从市场角度出发处置落后产能，通过压减手段推动其整体退出。同时落实减人不减资的工资分配机制，将工资空间分配给对企业贡献大的团队。

（七）以构建“大监督”体系为抓手加强国资监管，整合监督资源，强化监督力量，抓实体系运行

一是整合监督资源。实行计划统编，协同监督，按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的原则，提高监督效能。

二是强化监督力量。加强对党组织、董事会、经理层的监督，强化领导人员廉洁从业、行使权力等的监督。

进产融结合，促进产业发展。当前国家监管层面从严限制央企产业集团拓展金融职能，但对国有投资公司在产业金融方面则持支持鼓励态度。三批试点单位中有14家企业明确提出了要布局或加强产业金融业务，开展产融结合。

（三）加快建立完善主体健全、权责清晰、运转顺畅、有效制衡的集团层面法人治理结构，充分发挥党组织前置把关功能

一是加快推动集团层面实现国有独资股权结构。贯彻落实国有资本投资公司不设股东会的政策要求，推动股权向国资委集中，基本实现了单一股东制。如南光集团原集团层面为股权多元化结构，成为试点后通过股权回购的方式统一股东，转变为国有独资公司。

二是加强集团层面专业董事队伍的建设。建立外部董事的选聘、考核机制并多渠道积极引入高水平外部董事，降低经理层与董事会的重叠比例，通过做实董事会提高董事会决策职权。如中交集团建立了外部董事库，从退休领导和板块专家中选聘外部董事和派出董事，建立外部董事占多数的董事会结构。

三是理顺“三会一层”的权责关系，建立清晰的决策权责界面和决策机制。国有资本投资公司建立了各专业委员会，充分利用各专业委员会的专业能力，发挥党组织的领导作用、董事会的决策作用和经理层的经营管理作用。如五矿集团明确各决策主体的权责界面和决策流程，并每半年对事项清单进行更新，确保对新经营事项的及时和有效管理。

四是把党组织内嵌到公司治理结构中，明确重大经营管理事项党组织前置研究讨论程序。三批试点企业基本上都建立了“三重一大”事项清单，并明确需由企业党组织前置研究讨论后方能提交经理层或董事会进行决策。

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（八）在改革过程始终坚持党的领导，落实从严治党要求，积极探索混改、参控股企业的党组织发挥作用模式

一是积极探索控股企业、混改子公司党建工作制度体系和党组织功能定位的转变。如中国建材在相对控股及参股企业中持续加强党建工作的实践探索，在坚持党组织政治领导的基础上，强调企业党组织在促发展、重协调的功能定位，发挥党组织支持企业“三会一层”行权和协调各层关系的作用，专注于提升党组织对企业的支持和服务职能，探索纪委书记由民营企业派员担任的崭新形式。

二是坚持党管干部原则，探索党管干部与市场化选人用人有机结合的可行模式。如通用技术集团坚持党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权，按照新时代好干部标准，推进素质培养、知事识人、选拔任用、从严管理、正向激励“五个体系”建设。

制，不断推动自身高质量发展。

（一）南方电网公司基本情况南方电网公司是按照国务院《电力体制改革方案》，于2002年12月29日正式挂牌成立并开始运作的大型中央直属企业，注册资本金600亿元。

南方电网公司秉持“人民电业为人民”的企业宗旨，负责投资、建设和经营管理南方区域电网，参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程，服务广东、广西、云南、贵州、海南五省区和港澳地区。同时，南方电网公司是国内率先“走出去”的电网。

作为国务院确定的大湄公河次区域电力合作中方执行单位，南方公司积极落实“一带一路”倡议，加强与大湄公河次区域国家电力合作。

截至2018年底，全网总装机容量3.2亿千瓦，输电线路总长度22.2万公里，资产总额8149.97亿元，资产负债率为60.43%。2018年实现营业收入5326.41亿元，利润总额166.49亿元，完成售电量9702亿千瓦时，西电东送电量2175亿千瓦时。同时，通过南方电网向香港的送电量占其用电量的25%；向澳门的送电量占其用电量的88.8%，累计向越南送电353亿千瓦时，向老挝送电10.55亿千瓦时，向缅甸进口电量171.04亿千瓦时。

2018-2019年间，南方电网公司深刻剖析当前面临的新形势新要求，承接国家对央企、对能源行业、对电网的定位要求，制定了新的发展战略纲要和企业文化理念，要做新发展理念的实践者、国家战略的贯彻者、能源革命的推动者、电力市场的建设者、国企改革的先行者，推动南方电网公司向智能电网运营商、能源产业价值链整合商、能源生态系统服务商转型，加快建设具有全球竞争力的世界一流企业。

（二）南方电网公司向国有资本投资公司的借鉴之处

当前，南方电网公司已经明确了“五者三商”的战略定位和战略取向，树立了成为具有全球竞争力的世界一流企业的战略目标。

在这样的战略定位和战略目标下，南方电网公司结合自身实际，吸收借鉴国有资本投资公司运营模式与经营机制的成功经验，从产业布局、资本运作、管控架构、选人用人、党的领导等多个方面为战略目标的实现打好“内功”基础。

1.产业布局方面

（1）聚焦主责主业，全面推进电网升级，服务国家战略

国有资本投资公司的产业布局符合国家产业政策和公司功能定位，聚焦主责主业。国有资本投资公司试点一般选择主业发展优秀、业绩突出的国有企业，而这些企业在确立为试点之后，不断继续推动自身主业蓬勃发展，以服务国家战略为使命。

借鉴国有资本投资公司的经验，南方电网公司也应当聚焦主责主业，发展好输配电业务这一核心业务。

具体做法方面，南方电网公司应深化落实西电东送国家战略，构建更大范围的资源优化配置平台，推动西电东送可持续发展；完成农村电网改造升级，为落实乡村振兴战略做好能源保障；打造本质性安全企业，筑牢安全生产责任制，深化电网安全运行风险防控机制，提升电网防灾减灾救灾能力。

同时，在智能电网和数字化转型方面，南方电网公司应加快智能电网建设，完善智能电网标准体系，以数字化促进传统输配电业务转型升级，助力打造数字南网，全面推动传统电网改造升级。

南方电网公司要更好地服务于广东“四个走在全国前列”和粤港澳大湾区建设，服务于广西北部湾经济区和西江经济带发展，以及云南跨越发展、多彩贵州建设和海南自贸区（港）全面深化改革开放，支撑地方经济社

七、借鉴意义——以南方电

网为例

国有资本投资公司试点企业为其他中央企业和地方国企不断深化国企改革提供了重要的参考样本，其运营模式与经营机制对其他企业而言非常具有借鉴意义。其他企业可充分参考国有资本投资公司试点企业的成功模式，吸取其经验教训。

本文以中国南方电网有限责任公司（以下简称“南方电网公司”）为例，分析企业可以如何参考借鉴国有资本投资公司的运营模式与经营机

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在竞争性业务板块积极推进混合所有制改革，提升企业市场化经营水平。

二是围绕中央“推进节能提效，降低用能成本”要求，加大对新技术、新模式的资本投入，向能源产业价值链上下游延伸，向产业高端迈进，为公司创造新业务和新的利润增长点；积极培育发展综合能源、人工智能应用、数字经济、四网融合、储能等新动能，推进业务延伸和市场拓展，实现规模发展。

三是重组整合各类产业板块业务，减少集团内部的同业竞争。明确各类产业的实施主体，进行统一规划、有序竞争，避免重复建设、恶意竞争。

总之，要整合全网金融资源，优化债务资本结构，探索开展股权投融资、产业培育、资本运作，开拓投资新领域，加强风险防控，服务公司整体业务发展。

3.管控架构方面

在治理结构方面，南方电网公司应借鉴国有资本投资公司试点企业经验，建立健全法人治理结构，明确治理主体权责边界。公司应理顺集团公司股权关系，完善集团公司董事会和监事会建设，明确各治理主体的功能定位和权责边界，完善议事决策执行监督规则和工作程序，修订完善公司党组、董事会、经理层议事规则，细化议事清单。建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，更好地发挥党组织的领导作用、董事会的决策作用、经理层的经营管理作用。

在围绕主责主业相对多元的产业布局情况下，总部需要以打造市场化、专业化国有资本运作平台为目标，同时以“授权”为权责传递主要方式，释放二级企业活力，管控思路具体见图2。

一是进一步执行总部“去机关化”，按照战略引领、精简高效、定位清晰的原则，优化总部职能。加强战略管理、产业研判、资本运作、资

源配置、考核监督、合规风控等方面职能，将部分经营业务职能进行下放，将事务性、服务型性、支持性的职能向共享服务平台转移。

二是按管制类业务与竞争性业务进行分类授权、分类考核。建立授权与建立有效制衡的法人治理结构、考核监督改革相结合的思路，优化总部对二级产业子公司的管控。管制类业务考核指标主要考核指标为安全类、供电和成本管控获得电力成本管控减少竞争性业务对主业的依赖性，促进竞争性业务板块企业向市场化管理、市场化运营、市场化考核转变，成为独立运作的市场化主体。

4.选人用人和激励方面公司的发展离不开人才。特别是在电力市场化改革不断深化、新兴和金融业务板块的不断拓展，需要推进市场化的选人用人和探索开展中长期激励机制，拥有一支高素质、高水平、高技能的人才队伍。

（1）拓宽用人渠道，积极推进职业经理人制度的落实，通过劳动合同、任期目标责任书等契约手段对经营班子进行管理。职业经理人可以从外部选聘，也允许内部身份转换，打通“能进能出”通道；加大内部选调通道，打通管制类业务与竞争性业务的人才通道，允许优秀的人才到其他业务板块进行尝试，通过“鲶鱼效应”激发活力。

（2）强化任期考核

严格按照经营业绩任务契约执行，改革初期可适当建立“防护网”，采取转岗、调岗等替代方式处理，打通“能上能下”通道。

（3）建立差异化薪酬体系薪酬分配与绩效考核相挂钩，竞争性业务的薪酬水平交由市场决定，考核指标与市场拓展、经营效益等相关；管制类业务的薪酬相对固定，考核指标与安全生产、服务质量、同业对标等相关。

5.党的领导方面

会发展，满足人民群众日益增长美好生活的电力需要。

（2）强调科技创新，积极培育战略型新兴业务

国有资本投资公司在坚持聚焦主责主业的原则上，产业布局适度多元化，产业间协调均衡发展，并且高度重视科技创新，以科技创新引领企业布局新业务和新产业。

借鉴国有资本投资公司的经验，南方电网公司可以围绕清洁低碳、经济高效、安全可靠三个高质量能源体系特征，以输配电业务为核心，紧扣能源产业价值链，充分利用公司多年积淀的资源组织能力、品牌美誉度以及良好的客户和社会关系等优势资源布局各类新兴业务。

具体做法方面，南方电网公司可以大力拓展综合能源服务，开展智能电网、企业数字化、人工智能、网络安全、IDC服务、云服务、数据技术支持及分析服务等领域的技术研发及应用；面向终端客户的多层次多样化高质量的用能需求，对于智能化用电售电等业务，提供一站式、一体化的解决方案。对于企业内部现有平台资源予以有机整合，布局智能缴费、智慧用能服务等新兴业务，通过科技创新引领产业的培育和升级。

2.资本运作方面

公司要发展新兴业务板块，必须要充分利用资本功能，培育发展优势产业，发挥产业调整、产业组合、产业培育和以融促产的作用。

一是采用多元化的融资方式，对符合公司产业布局且具有一定核心竞争力的企业加快开展并购重组业务；成立产业基金与其他央企、民营资本、外资合作开展投融资，发挥基金孵化器、探路者的作用，引导带动社会资本，助力战略性新兴产业；深化产融结合，推动公司资产资本化、证券化，加快业务成熟板块的上市进程，通过资本市场扩充资本金、提升公司在资本市场的商誉，放大国有资本效应；

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（1）各级党组织要充分发挥领导作用，把好改革的“方向盘”

深入贯彻新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，全面落实“两个一以贯之”的要求，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，完善由章程和党组（党委）、董事会、经理层运行规则构成的公司治理规则，探索加强党的领导和完善公司治理的高效融合模式。积极探索控股、参股及混合所有制企业的党建工作，保持党组织的政治核心站位。坚持用*新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，切实树牢“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”。扎实开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，把握“守初心、担使命，找差距、抓落实”的总要求，以一流党建引领和保障一流企业建设。

（2）落实党管人才、党管干部的要求

严格选人用人程序和标准，重要岗位的人事任免需要经过党组织的研究讨论，包括通过市场化方式选聘的职业经理人也不例外。建设忠诚干净担当的高素质干部队伍，加强对干部的政治素质考察，重视干部的“选育用管”过程。大力实施人才工程，重视选拔、培养和引进高素质人才和急需人才，整合各种人才资源，为公司建设重要业务领域人才库。打造知识型技能型创新型的职工队伍，通过建立学习机制、打造职业发展平台、开展内部培训、开展职工创新和技能竞赛等多种形式，加速职工成长成才，增强职工专业能力和竞争力，全面夯实公司人才队伍的技术力量。

（3）全面从严治党，层层压实责任，加强作风建设，加强廉政建设

切实抓好“三基”建设，坚持把提高企业效益、增强企业竞争力、实

改组国有资本投资公司是我国本轮国企改革完善国有资产管理体制、促进国资监管从“管资产”转变为“管资本”的一大重要举措。三批共19家央企国有资本投资公司试点积极推进改革工作，探索形成了具有各自特色的经营机制和运营模式，为提高国有资本配置和运营效率提供了具有重要参考意义的示范。

在新的历史方位下，国有资本投现国有资产保值增值作为基层党组织工作的出发点和落脚点，大力推动改革发展重要任务落实落地，努力实现基层党建和业务工作相互促进。以全面从严治党推动全面从严治企，把全面从严治党和全面从严治企紧密结合起来，不断提升治企兴企能力。加强党风廉政建设和反腐败工作。坚持不懈整治“四风”，持之以恒落实中央八项规定及其实施细则精神。扎实构建不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，强化全过程监督，始终保持风清气正的党内政治生态。

资公司的运营模式与经营机制对于其他国有企业而言也有非常重要的借鉴意义，有利于实现国有企业做强、做优、做大，助推国有企业实现战略目标高质量发展。国有资本投资公司不是一成不变的，每一批试点都在前一批的基础上进行优化完善，每一家试点单位也都在不断提升自身。各企业所在的行业和发展阶段都不同，只有不断的调整，才能找到适合企业自身的运营模式和经营机制“最优解”。

为了实现高质量发展，不断增强自身的核心竞争力，国有企业应在党组领导下，聚焦主责主业，适度多元，围绕产业链上下游，构建布局合理、优势互补、协同高效的产业体系；持续优化完善法人治理结构，建设放管结合、运转高效的内部体制机制；同时持续推进深化改革，加强党的建设。

国有企业在不断优化自身运营模式和经营机制的过程中，提升生产经营效率，增强国有资本效益，从而提升国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，促进经济社会持续健康发展。图2　国有资本投资公司管控架构设置逻辑

八、课题结语

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