地方政府及组织突发事件应急预案制定原则分析

【政治文明与构建和谐社会】

社会科学家

ＳＯＣＩＡＬＳＣＩＥＮＴＩＳＴ

Ｍａｙ，２００６

（Ｎｏ．３，ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．１１９）

地方政府及组织突发事件应急预案制定原则分析

王世彤，毛华斌，窦艳芬

（天津大学管理学院，天津３０００７２）

关键词：地方政府及组织，突发公共事件，应急预案制定原则摘

为有效预防和处理突发公共事要：突发公共事件危害到社会根本利益，破坏社会正常的生产生活秩序。

件，国务院近日发布了“国家突发事件总体应急预案”，与此对应，各级地方政府和组织也须建立一套以应急预案为支撑的应急体系。本文参照“国家突发事件总体应急预案”提出的应对突发事件工作原则，针对突发公共事件的基本特征和处置流程中的相关环节，对地方政府和组织应急预案制定原则进行分析。

中图分类号：Ｃ９３

文献标识码：Ａ

文章编号：１００２－３２４０（２００６）０３－０１４２－０４

我国当前正处于“经济转轨，社会转型”的时期，是“人口、资源、环境、效率、公平等社会问题的瓶颈约，也是“经济容易失调、社会容易失束最严重的阶段”

序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建”的关键时目前，如何应对频发的突发公共事件是各级政府期［１］。

正在关注的一个重要问题。

项原则，即：⑴以人为本，减少危害；⑵居安思危，预防为主；⑶统一领导，分级负责；⑷依法规范，加强管理；

［４］

⑸快速反应，协同应对；⑹依靠科技，提高素质。

落实以上六项原则需要注意以下几点：结合地方与组织发展战略，以预防为主将应对突发事件列入重要议程；突发公共事件具有突发性和时间上的紧迫性，快速反应可以减少突发公共事件带来的冲击；突发公共事件需要有条不紊的应对，这需要领导者做到情况明了、决策果断；在多部门动员与配合过程中职责与权限清晰、到位；突发公共事件的处理需要完善的信息沟通程序以及规范的通报制度。

一、突发公共事件的特征

突发公共事件，一般是指突然发生，对全国或部分地区的国家安全和法律制度、社会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁财产损失和社会影响和损害，造成巨大的人员伤亡、

［２］

的，涉及公共安全的紧急事件。由此，突发公共事件

二、六项原则指导下的地方政府及组

织的应急预案制定原则

各级地方政府及组织在国家总体预案的六项工作原则指导下制定应急预案时，还必须要考虑其所面对的实践性要求，因此，就地方政府及组织应急预案

一般具有突发性、紧急性、高度不确定性、影响社会

［３］性、非程序决策等几个基本特征。

鉴于突发公共事件的这些特征，各级地方政府和相关组织完全预见与防止突发公共事件的发生是不现实的，所以必须为应对各种形式的突发公共事件做好

的制定原则这一问题展开分析，具有较高的现实价值准备，即必须建立一套以应急预案为支撑的应急体系。和指导意义。在制定地方政府及组织应急预案时，除近几年，国内许多政府机构相继制定了突发公共事件遵循国家总体应急预案中六项工作原则的指导，还应

注意以下原则：应急预案，体现了各级政府对突发公共事件的重视。

１．制度化原则２００６年１月，国务院发布“国家突发事件总体应

制度化原则是指地方性突发公共事件的应急预

急预案”，其中明确提出突发公共事件应对工作的六

收稿日期：２００６－０３－１５

作者简介：王世彤（１９５１－），天津大学管理学院院长助理，副教授，主要研究方向：行政组织管理；危机管理；毛华斌（１９７７－），

湖北人，天津大学行政管理专业硕士研究生；窦艳芬（１９８０－），女，天津人，天津大学行政管理专业硕士研究生。

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案需要通过地方立法或制定法规的形式来确定其重要性和强制性，而对于一般公共组织，制定突发公共事件应急预案则是在组织内部建立相应的规章制度的过程，以确保应急预案的重要地位和“依法规范，加强管理”。

突发性公共事件是影响全局和社会公众根本利益的严重事件，直接影响政府施政目标的实现，涉及社会范围的根本利益，必须从战略高度看待应急预案的制定。地方政府机构或公共组织在制定可持续发展战略过程中应将应对突发事件列入重要议程，以保证

战略目标的实现。

［５］

而将应急预案列入地方性法规或组织基本制度可以保证其战略地位的实现，这是应急预案战略性的体现。

首先，区域性应急预案是影响该地方社会的全局性行为，应该由政府权威部门出面组织制定区域总体应急预案，并要求所有涉及社会公众利益或对社会整体有影响的机构、组织和影响国计民生的重要企业根据地方政府总体预案的要求制定各自的子预案。这就要求以制度化的形式做出规定，以期构成上下呼应、层层落实、有效的区域性应急预案系统。这既是应急预案系统性的体现，也是实现“统一领导，分级负责”的需要。

其次，社会中非稳定因素的存在是一个长期的现象，自然灾害、技术事故又具有多发性和长期性，这决定了制定与修改应急预案是政府机构与公共组织的长期行为，不是临时性措施，必须保证其长期有效性，这也要求应急预案应该以制度化形式作出规定。

再次，突发公共事件的应对会在一定程度上涉及到某些部门、组织机构、公众的利益，甚至特殊情况下可能需要少数组织或社会成员牺牲部分利益来顾全大局，这需要通过法律“授权”来保障此类举措的合法性，同时也要通过立法赋予指挥机构协调、调动各种资源、统一指挥的权力。应急预案要明确应急状态下各级组织的权限，防止权责不对等与不当使用公共权力而过分侵害公众利益，应急状态管理也要强调合法性，因此须以制度化形式作出规定。

第四，应急预案是为应对突发公共事件而制定出来的防范、处理、管理和恢复的一套完整体系，具有强制性和权威性，各种组织和社会公众都必须遵守，从而必须以制度化形式作出规定。

此外，除了突发公共事件应急预案所具有的战略性、系统性、长期性、合法性与强制性的特征之外，应急预案的制定过程也是动员、培训相关部门人员和教育民众的过程，相关人员应急管理素质和广大民众的危机意识是政府机构应对突发事件的最有效资源，在预案制定过程中，应该避免出现

“闭门造车”与“束之高阁”的现象。经过一定的地方立法程序和公共组织制度化的过程，将有关预案在一定范围内讨论和公之

于众，可以起到教育干部宣传民众的作用。

２．建立统一应急反应指挥系统的原则

落实“统一领导，分级负责”工作原则需要应急预案中对处理突发公共事件的组织机构作出具体明确的规定，建立统一的应急事件应对系统与指挥中心，以统一指挥应急管理的全过程。

首先，突发公共事件具有紧急性和突发性，面临巨大的时间压力是应急决策的主要特征之一。这就要求高度的集中指挥，以便实现应急反应系统的高效协同与快速反应。统一的系统结构能有效避免浪费在多个指挥系统之间沟通协调的时间，快速有效地做出反应。卡特丽娜飓风过后，由于美国联邦紧急署与地方政府之间协调不力导致救援迟缓的局面［６］，就是多系统指挥易出现混乱的例证。

其次，应对突发公共事件需要大量的资源，而资源的相对匮乏是应急决策面临的又一主要特征。这也要求必须强化统一指挥原则，以提高资源使用效率，避免不同局部之间争夺资源的冲突和局部过度反应造成资源的浪费。为了有条不紊地解决突发公共事件，要从全局的层面上抓住关键环节与分清轻重缓急，避免分散指挥可能造成的各为中心、只见局部、不

顾全局的局面，集中优势资源抓住关键环节、解决最紧急的问题。因此，应急状态下必须要有一个强有力的统一指挥系统来协调和决策。

再次，统一的指挥系统通过明确划分权利与责任，规定不同组织层次和部门、

岗位其相应的工作与职责，有助于分工明确、责权到位，有利于事件的处理环环相扣，流程顺畅，同时也避免了出现问题时相互之间推诿，逃避责任。

第四，应急状态下社会民众的心态容易不稳定，所以对舆论的引导与对媒体的管理也要求统一。由统一确定的系统发布突发事件的相关信息，具有更大的权威性，有利于控制虚假信息的传播，维护社会稳定。

３．突发公共事件的分类与分级原则

在应急管理预案制定过程中，预先根据突发公共事件的影响范围、危害程度与表现形式，事先确定应急指挥机构的级别和专业性能，规定直接参与处理应急事件的人员队伍和需要动员的范围，制定应对方案的处理原则和技术手段，这种做法就是在预案中对突发公共事件进行分类与分级的原则。

尽管突发公共事件产生的原因与表现方式有很多种类，但是其主要应对手段却主要是医疗卫生、公安、消防、交通运输和工程抢险等有限的几个方面，将应对手段相似的事件归类，按照事态影响区域和程度分级，预先明确处理权限，这是一些国家政府应急管理已有的共同经验，也是预案分级原则所要实现的功能。

应急管理预案中对突发公共事件进行分级需要进行两方面的预先评估：一是预先对各种潜在可能发

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生的突发事件的特征、危害与影响范围做出评估，划分出相应的分类，二是在客观分析政府部门和公共组织拥有的资源、技术条件与应急能力，对其应对突发事件主体的资格与能力做出评估。在此基础上，将应对不同类型突发事件的一线指挥权和责任落实到相应层次政府机构和不同类型的公共组织，以实现应对主体资源的优化配置。

在制定应急预案的分级过程中，主要采用借鉴他人经验和总结历史经验做法，结合应急指挥系统所能上犹豫不决而出现决策延误，耽误了点火时机，结果

［７］

造成２３４人死亡的悲剧。

在突发事件应急预案中，除了确保民众生命的安全以外还应该协调好稳定与发展、当前利益与长远利益、局部与全局、生活与生产等多方面的关系，以最大程度上保护广大人民群众的根本利益。

５．建立专业化队伍和适度动员原则

随着突发公共事件的复杂性日益提高，应对突发事件所需要的技术与专业性问题越发重要，为了保证调用的人力、物力、技术等相关资源情况，对各种类型“快速反应，协同应对”，专业化的应急队伍建设必不

事件的处理方式与技术手段做出原则性的规定，以在事件发生后能够迅速甄别突发公共事件的等级类型而明确应采取不同的应对处置方案。

界定清楚的分级标准有助于各级组织在面临突发事件时自动启动应急程序，提高应对突发事件的主动性和反应速度，也可以通过预案分级提高应对的有效性。突发公共事件的处理可能涉及到大量的工程、医学等专业技术问题，必须在事先评估的基础上确定不同等级的突发公共事件需要调动的人员、设备的类型与范围，这一点要在预案对事件分类、分级的基础上加以具体的说明。

２００４年１２月１４日北京市政府公布了《北京市突

发公共事件总体应急预案》，该预案中将北京市所面对的突发公共事件划分为四个不同的等级：一般突发公共事件（Ⅳ级）；较大突发公共事件（Ⅲ级）；重大突发公共事件

（Ⅱ级）；特别重大突发公共事件（Ⅰ级），并分别针对不同等级的突发事件确定了不同级别的指挥机构与响应预案，有效的落实了＂统一领导，分级负责＂的工作原则。

４．核心价值优先原则

突发公共事件涉及到多方面利益，其应对决策也是一种复杂的多目标决策，通常会有多种利益或多目标间的矛盾与冲突。应急决策就不可避免的需要在多个目标多种利益中进行选择，出现确保主要目标、舍弃次要目标的局面。为实现快速反应与准确决策，在应急预案中需要针对可能涉及的多种利益与目标做出明确的排序，对政府和社会所确认的核心价值作出明确的界定，并制定出确保核心价值的措施。

核心价值是由党和政府的基本宗旨所确定的，作为地方政府来讲，在突发公共事件的处理过程中应将群众利益放在首位，这是处理突发公共事件的原则。而群众利益中最重要、最根本的就是公民的生命安全。所以政府和公共组织在处理突发公共事件时必须把保护公众的生命安全确立为其核心价值，优先得到保护，这就是“以人为本，减少危害”的工作原则的体现。在重庆开县天然气井喷事故中由于存在点火方面制度性的缺失，使得现场作业和指挥人员在应该优先保护人民生命安全还是应该优先保护井口设备问题

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可少。

建立专业化应急队伍并非都是设立专职队伍，而多数是在城市的治安、消防、交通、急救、工程抢险等职能队伍的基础上结合预备役、志愿者组织的配合，在他们平时的业务职能上增加应对突发事件的部分职责，并加以培训和演练而成。突发公共事件的情景多种多样，必须具备相应的技术知识，清楚所肩负的

责任，通过专门的培训和演习累积处置突发公共事件的经验，才能够在突发公共事件到来之时应付自如。这需要突发事件应急预案中明确专业化应急人员队伍的组成、职责、培训、演练的相关内容，并将应急任务与平时的业务职能结合起来。

由于应对影响较大范围突发事件常常需要动员部分相关民众参与、配合或撤离，同时政府通常也需要在紧急状态下动员与征用部分民间的设备与资源，如果这种动员与征用不足将可能造成应对不力，而过度的动员则可能造成不必要的损失与消耗。根据突发事件的类型与危害确定适度的动员范围、时机和程度也是突发事件应对预案所要涉及的内容。

１９８９年美国苏城空难与同等空难事故相比，死亡

人数较少，创造了美国航空史上的奇迹［８］，其中，当地专业人员与志愿者联合组成的应急队伍训练有素、动员充分、反应及时有效，这对减少伤亡和损失发挥了巨大的作用。而在２００５年卡特里娜飓风袭击面前，新奥尔良市政府未对全市５００余辆校车进行有效征用，而造成撤退人员所需运力不足［９］，则是造成严重混乱的原因之一。

６．突发事件应急预案制定中的其它原则

除以上主要原则之外，还有一些原则在制定地方政府和组织的应急预案时也要给予重视：

（１）快速反应原则

突发公共事件能够越早发现，越早反应，事件的处理可能越容易，其造成的破坏也越小，而且能有效防止“涟漪效应”的出现。因此，在处理突发公共事件时要强调快速反应，对延误事件处理的人和行为要明确其应该承担的责任。

（２）尽早结束应急状态原则

应对突发公共事件在启动应急程序，成功地控制

住事件的发展、消除隐患之后，就应该及时转入恢复重建阶段，缩短应急管理的周期，尽早结束组织运作的非正常状态，以减少资源消耗，而且有利于安定民心，有助于恢复重建工作的展开。

能有效的主导信息传播，有助于确立政府公信力，消除恐慌情绪和维护社会稳定，２００５年发生的哈尔滨停水事件就有力地证明了这一点。

（３）成本控制原则

应急预案的制定也要考虑可操作性，应急准备与预案的实施在经济上是否可行以及如何才能更有效的节约人力物力等问题。同时，即使在应急状态下，决策者也要保持理性决策，减少损失。突发公共事件管理本质上就是管理损失，如果应急反应不当造成新的损失，也就加重了突发公共事件的危害程度。

三、小结

综上所述，突发公共事件应急预案必须对：⑴预案的战略与法律地位；⑵应对组织的结构和相应职责；⑶不同事件的预先界定；⑷核心价值的确立；⑸应急队伍的组成、培训以及社会力量动员；⑹应急管理的启动与结束；⑺应对突发公共事件的成本控制；⑻信息的发布等做出详细的规定和说明。

突发公共事件应急预案需要在实践中不断完善，预案的细节也会因为经济发展、社会背景、各级政府工作的侧重点等诸多因素的变化而发展，但是地方政府和组织制定突发公共事件应急预案所应遵循的基本原则是万变不离其宗的。

［１０］

（４）信息主导与公开原则

在当今信息时代，政府部门如果不及时向社会发布权威信息，非权威信息就会填补“信息真空”，从而对突发公共事件造成消极影响。在突发事件面前，应急指挥系统应本着统一由我提供、第一时间提供、提供全部真实情况的原则向社会提供可靠的信息。这样

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［责任编校：黄晓伟］

（上接第１４１页）对农民进行调查，根据情况分析其思想政治教育效果，适时地改进教育的内容、方法，使之更符合和贴近农民工的实际。同时，找准时机组织农民工的代表座谈，勾通信息渠道，听取和考虑农民工所提出的意见建议。有关部门还可以创造性地开展各类针对农民工的有奖知识问答活动，直接把握他们受教育的情况。在各类农民工教育机构和农民工的工会中，可以开展考核，对合格者授予证书，优胜者给予奖

参考文献：

励，以充分调动其积极性。

总之，农民工思想政治教育是构建和谐城市的重要途径之一。加强农民工思想政治教育，从根本上解决农民工传统心理与现代心理的矛盾，消除思想和行为上的种种困境，使之增强城市归属感和主体意识，对实现以工哺农、城市反哺农村战略，消除城市不文明行为，引导农民工更好地发挥积极作用，构建社会主义和谐社会，具有重要意义。

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