政策悖论视阈中的制度与人性关怀

公兵行政　政策悖论祝阖中的　｛｝；蟠乏与人性美怀　姜国兵　（华南农业大学公共管理学院讲师，博士）　【摘要】公共政策领域处处存在着矛盾和悖论，其中政策目标之间、政策手段之间、政策目标和手段之　间、政策目标和结果之间、政策手段和结果之间等的悖论关系非常普遍。更深层次的是制度与人性关怀之　间的悖论，具体表现在它们之间的普适性和具体性、稳定性和灵活性、强制性和自由性、理性和感性。由于　制度和人性关怀两者自身固有的性质、特点存在很大差异，因而在公共政策领域经常导致冲突。必须将人　性关怀回归到原本位置。　ｆ关键词】政策悖论；制度；人性关怀　［中图分类号】ＤＯ　【文献标识码】Ａ　【文章编号】１００３—７４６２（２００９）０３—００７３—０４　在当代公共管理领域，特别是在公共政策范畴中，制度分析已经成为其主流解释。同时，新公共　管理运动和新公共服务运动的浪潮已经席卷全球，引领着２１世纪初的政府改革和公民治理。此两　种公共管理范式的焦点都不约而同地投向公民，更具体地说，是对公民的人性关怀。时下服务型政　府的兴起就是其中一个重要体现。本文将制度和人性关怀纳入政策悖论的分析框架中，是对当前到　处充满矛盾的公共政策而又难以发现一个合理解决之道挑战的回应。　一、政策悖论：公共政策分析的一个新框架　理性选择的成本一收益分析在当前政府政策分析中得到广泛应用。至于理性选择的对立面，反　全面理性“除了在批评综合理性的不可能性这一点外，并没有太多的共识，它并没有形成统一的智力　运动。”ⅢＢ所以反理性选择模式的影响式微。实际上，在各个政策领域，“无论是方法还是结论，均不　会是单向而没有异议的。相反，公共政策领域处处存在着矛盾和悖论。”［２１反映在政策制定与执行诸　环节中，公共政策偏离了原来的问题、目标、准则或旨意的事例可谓比比皆是，故而，将政策悖论理论　运用于分析政策失败及政策问题，尤其是运用于备受关注的公共政策背后的制度与人性关怀问题，　对完善我国公共政策的制定和研究很有必要。政策悖论既可以指在政策领域、政策目标之间和政策　手段之间产生的矛盾状况，也可以指政策目标、手段与结果相互之间的背离。　１、政策目标之间的悖论。伊斯顿认为“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。”［　拉斯　维尔和卡普兰也认为政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划。”［４１　当然，也有很多学者从过　程、环境、权力等角度出发定义政策，但都不会否认政策的制定和选择是带着人们的价值观和偏好在　里面的。在价值观和偏好中，公平和效率恐怕是最为突出的一对矛盾。公平是从属于价值理性范畴　的概念，效率则被定位于工具理性的界限之内，两者作为公共政策的两种不同的价值目标和偏好，一　直贯穿于学术界讨论的热点问题之中，并经久不衰。国内外大多数学者在此问题上都承认，作为两　种不同的政策价值观念，公平与效率有相互矛盾的一面。因而，效率与公平之间的广义冲突直接形　《晗南亏　》２００９年第３期　・　７３　・　公共行政　成政策目标之间的悖论，从而造成政策认同危机。　２、政策手段之间的悖论。政策手段主要包括行政手段、法律手段、经济手段和教育手段。一般认　为，行政手段和法律手段是直接作用于被管理对象的意志和行为的，而经济手段和教育手段则是间　接地作用于被管理对象的意志和行为的。行政手段具有直接、快速和强制性的特点；法律手段具有　相对的稳定性和明确的规定性；经济手段具有关联性、指导性和间接性的特点；教育手段具有诱导性　的特点。原本政策手段之间可以互相取长补短，相得益彰；然则事实上，犹如一块硬币的两面，政策　手段之间特点的不同，同样会对政策本身以及政策相对人造成不同的结果。　３、政策目标和手段之间的悖论。“上有政策、下有对策”是对政策目标和手段之间悖论的一种形　象描述，其原因既有政策主体之间利益博弈的后果，也有政策目标和手段之间本身存在的一种不和　谐。前一种原因情况很复杂，需要具体问题具体分析，不能武断地一概否定。比如政策执行中中央与　地方、上级与下级的利益博弈，常常导致执行主体利用政策手段曲解政策目标，从而形成悖论。后一　种情况主要是政策目标与政策手段之间由于性质和特点的差异而导致，比如本应该通过法律、经济　和教育手段，辅以行政手段实施的计划生育政策和房屋拆迁政策，却一贯以行政手段为主要方式，造　成了政府与公民之间长期的紧张关系。　４、政策目标和结果之间的悖论。“虽然人们经常说公共政策反映‘人民’的要求，但这可能只是美　国民主的神话，而不是现实。”［Ｓｌ　其他国家亦是如此，这种情况可以概括为“政策失败”。一项具有良　好目标的政策，未必能够产生良好的结果，往往会事与愿违。比如收容遣送制度，最初是用来对涌入　城市的无业人员（盲流）和灾民进行收容救济，带有福利性质的政策，却经常演变成一种带惩罚性的　强制措施，产生侵犯被收容人员人身权、隐私权的结果。２００３年的“孙志刚案件”成为政策目标和结　果之间悖论的最好诠释。　５、政策手段和结果之间的悖论。政策手段仅是达到政策结果的工具，然而现实中，不同的政策手　段可能导致不同的政策结果。一些本应该以说服教育为主的政策，却动辄挥舞行政或法律的大棒，　往往会引起政策相对人的反感和厌恶；一些必须通过法律强制或行政制止才能达到良好效果的政　策，如食品安全政策，却经常只是隔靴搔痒通过经济调控、行政罚款而不了了之，最终只能是治标不　治本。再如，近几年政府审计部门的“审计风暴”审查出中央和地方部门挪用公款现象非常严重，却　年年“审计疲劳”，改进欠佳。从政策分析来看，这本来是必须采取法律手段达到政策效果（我国刑法　明确规定挪用公款是要承担法律责任的），却仅仅用通报批评、教育这种无关痛痒的方式，难怪一些　民众逐渐对审计失去信心。　二、制度与人性关怀悖论：公共政策领域最广义上的冲突　作为一系列影响人类行为的规则和规范的制度，诺斯认为“它们是决定人们的相互关系的系列　约束。制度是由非正式约束（道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产　权）组成的。”［１５　同时，“制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个　人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造。”［６１　然而，由于“公共政策——　在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努　力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行　动的一种副效应。”［６１　所以，公共政策与制度之间的互动备受关注。人性关怀是对人类生存境遇的关　注，是对人的尊严和价值的肯定，是对人的自由、解放的追求。２０世纪９０年代以来，由于治理与善治　理论的异军突起，公共政策的人性关怀意义与价值正在成为各国政府政策理论研究和改革实验的主　流。原本意义上的制度是个工具范畴，是协调人与人关系的手段或工具；人性关怀是个价值范畴，反　映的是主观判断和人文精神的永恒追问。实际上，由于制度和人性关怀两者自身固有的性质、特点　存在很大差异，因而在公共政策领域经常导致冲突，成为政策悖论中最醒目的一幕。　・７４・　《跨　亏　》２００９年第３期　公　行政　１、制度的普适性与人性关怀的具体性共同构成了公共政策悖论。无论是作为制度的公共政策，　还是作为公共政策的制度，其形成都经历了漫长的演变过程。正是由于制度是人类行为长期选择的　结果，而更直接地体现为“一种关于人的社会秩序”，所以这种普适性构成制度的内在特性。然而，虽　然人性关怀是一种普世性的价值观，但它决非是抽象意义上的价值原则。不同社会阶层的人的人性　发展要求是不同的，在涉及到每一个政策对象时，这种人性关怀则有了具体性。在公共政策执行过　程中，制度经常涉及到具体的人性关怀，并往往与普适性的制度发生冲突。无论是收容遣送制度，还　是房屋拆迁制度，都已经证明两者之间并非自然而然就能够和谐共处。一旦制度的普适性与人性关　怀的具体性构成冲突，政策执行者通常都只是强调其制度的普适性，有意无意忽略政策对象的人性　关怀。此种悖论通常显示是制度本身出现了问题。虽然政策执行者在此有助纣为虐之嫌，然而真正　需要的是对制度本身进行反思。　２、制度的稳定性和人性关怀的灵活性共同构成了公共政策悖论。新制度主义认为制度的稳定　性源自“路径依赖”，即制度把相关行动者，特别是关键行动者锁定在其路径内，在短时期内无法获得　制度变迁的资源与动力。人性关怀由于其价值的普世性，在人性关怀的内容和方式上便具有了灵活　性。正处于社会急剧转型的中国社会，人们的实践活动和人性发展变动较快，然而建立在人们的实　践活动和交往关系基础上的制度却具有相对稳定性。稳定性走向极端就是僵化，制度僵化就会造成　政策执行的机械化，就必然要限制人们的行为和人性的发展。当现实制度不再适合人性发展要求时，　具备稳定性的制度与非常灵活的人性关怀矛盾便应运而生。此种情况政策执行者更多地是弃人性　关怀而维护制度。其原因一方面是弃人性关怀承担的仅仅是道德谴责，而弃制度则可能承担相应的　法律或行政责任，孰轻孰重已见分晓。所以即使政策执行者感受到制度的不公，但害怕反抗带来更　大的利益损失，故习惯性地接受、沉默并继续制造不公。另一方面，选择对个体的人性关怀所得的一　般是诸如赞美感谢之类的精神满足，而选择维护制度所得的却不仅可能有领导赞扬、同事认同等精　神满足，而且更有可能得到职位升迁、奖金鼓励等实质性的物质满足。基于效用最大化的考量，体制　内的政策执行者的选择便一目了然。制度的稳定性无可厚非，然而一旦与人性关怀发生矛盾，人们　必然要求变革社会制度以更多地满足自身的需要和发展。这时本应该变革旧的制度，构建新的制度　以促进人性关怀和人性发展，然而实际上，社会成本并不是政策制定者进行制度变迁的唯一原因，甚　至不是主要原因，政治成本或经济成本才是是否终结该项政策的主要判断依据。　３、制度的强制性和人性关怀的自由性共同构成了公共政策悖论。制度的一个重要特征是具有　强制性和约束性，而人性关怀中更多地是强调人的自由性，两者之间既可以相安无事，亦能够产生激　烈的矛盾。政治学家通常认为为了不在战争状态中毁灭，人们相互同意，订立一种强制性契约，从自　然状态过渡到社会状态即国家状态。经济学家亚当・弗格森也认为，“自由，并不像这个名称本来的　含义可能显示的那样，是指摆脱了一切限制，而是指使一切公正的限制最有效地适用于自由社会的　全体成员，不管他们是权贵还是平民。”啊或者可以这样认为，自由就是在制度约束下选择的最大化。　然而实际上，这可能仅仅是理论家们的一厢情愿。政府通过公共政策这一载体运用强制性权力对人　们私人生活的干涉，如果是不可预见的和不可避免的，就会导致最大的妨碍和侵害。在我国，更具有　对王权的顶礼膜拜，以及对集权保持根深蒂固的信奉和崇拜的长期传统。不言而喻，专制所衍生出　命令一服从思想体现出来的强制性与契约所导致的平等自由思想天生存在矛盾。在政府与市场之　间，西方政府总是被看成一种“恶”，一种不得已而为之的组织模式。在我国，政府却被认为是最值得　人民信任的组织；在政府与社会之间，西方政府从一开始就被人民当作“民有、民治、民享”的，所以公　民权利意识很强，公民社会成熟较早，发展较快。即使在某些时期有强政府的出现，那也是短期的，　因为有庞大的公民社会与之相抗争，以免强势政府破坏公民权利。我国则深受儒家文化的影响，儒　家思想非常注重自身的修为，认为内圣外王是统一的，内圣是外王的基础，是出发点、立足点和本质　所在。所以整个社会基本上是一个个单独的个体，社会呈现“碎片化”状态，而政府可以稳若金汤。　《跨南学　＞＞２００９年第３期　・７５　・　公　行政　４、制度的理性与人性关怀的感性共同构成了公共政策悖论。在现代国家的建构过程中，国家通　常被认为既体现为理性的行动者，又作为制度综合体。因此，制度的成长主要体现为理性化的沿承。　制度的理性化既可以简化为仅仅是将“成本一收益”作为其行为的首要原则，也可以被认为公共选择　理论所称的“效用最大化”。然而，由于制度理性所具有的稳定性和强制性，把握不当极易陷入集权　主义、专制主义、保守主义的窠臼，并造成制度理性自身内在的紧张和矛盾。人的价值与行为是表征　在制度理性之中，从而理性制度一定程度也会造成对人性关怀的内在紧张。人性关怀的感性是直接　接触具体事件当中产生的对事件或人具体形象的认识，因此往往具有直接性、具体性以及情绪化的　特点。人性关怀的感性在公共政策中通常是一种油然而生的人性本能诉求，制度的理性与人性关怀　的感性发生冲突时，不能简单地认为感性一般只解决现象问题，理性才解决本质问题，而需要认真反　思和检讨制度的理性何以与人性关怀的感性发生冲突。　三、结论：将公共政策中人性关怀置于应有的位置　制度与人性关怀之间的冲突在公共政策是最广泛的。第一，制度与人性关怀可以构成政策目标　的悖论。政策制定者及执行者既可以将作为制度的公共政策的理性和效率当成目标首选，也可以将　公共政策中人性关怀或“以人为本”置于最高目标之位。不同的价值偏好和行为选择构成截然不同　的政策结果。第二，制度与人性关怀可以构成政策手段的悖论。比如，偏向制度理性的易采用行政手　段和法律手段，偏向人性关怀感性的则易施行经济手段和教育手段。第三，制度与人性关怀可以构　成政策目标和手段之间的悖论。本应选择行政手段和法律手段，制度理性偏爱者却采取经济手段和　教育手段，或本应选择经济手段和教育手段，人性关怀偏爱者却采取行政手段和法律手段，从而构成　政策目标和手段之间的重重悖论。第四，制度与人性关怀可以构成政策目标和结果之间悖论。不言　而喻，不同价值偏好的人，其行为选择会大为迥异，所以政策目标和结果经常出现偏差。第五，制度　与人性关怀可以构成政策手段和结果的悖论。正如前所述，不同价值偏好的人，对政策手段的偏好　亦有不同，最后就会导致不同的政策结果。　公共政策中的制度特性与人性关怀的表征之间造成的紧张关系已经引起了诸如人文学者和社　会学者的关注和担忧。即使制度可能是重要的，但它们不能单独地起作用。好的制度当然是重要的，　然而坏的制度即使在有利的环境中也会敲响发展的丧钟。著名的全球发展问题专家杰弗里．Ｄ．萨克　斯甚至认为“制度的性质对于经济发展具有重要影响，但并非决定发展的首要因素。”［８１我们不能想　象一个没有制度的社会，因为那将回到霍布斯所描述的，在自然状态下“人对人是狼”的情形。同样，　我们更难以想象，在公共政策领域，可以出现没有人性关怀的制度，因为那将导致在社会状态下“人　对人是狼”的恶果。因此，有必要充分检讨现实生活中的公共政策，将人性关怀回归到原本应该置于　的位置。●　参考文献：　［１］陈振明．政策科学——公共政策分析导论【Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，２００３．　【２】顾建光．一部关于公共政策的智慧之作——评德博拉．斯通的《政策悖论》【Ｊｌ１．中国行政管理，２００７（６）．　【３］伍启元．公共政策［Ｍ】．香港：商务印书馆，１９８９．　】林水波，张世贤．公共政策【Ｍ］．台北：五南图书出版公司，１９８２．　【５Ⅱ美】道格拉斯．Ｃ．诺斯．制度、制度变迁与经济绩效【Ｍ】．上海：上海三联书店，１９９４．　［６】【德】柯武冈０，史漫飞．制度经济学：社会秩序与公共政策『Ｍ］．北京：商务印书馆，２０００．　【７】董德利．强化市场型政府研究评析［Ｊ１．现代经济探讨，２００７（８）．　【８】【美】杰弗里．Ｄ．萨克斯．制度不是发展的首要因素［Ｊ】．国外社会科学文摘，２００４（５）．　（责任编辑：曾慧）　・７６・　《跨弗学　》２００９年第３期